Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte für Demokratie und Menschenrechte

Warum die neue Verfassung gescheitert ist

Ute Löhning

Sozial, ökologisch und feministisch hätte sie werden können: die neue Verfassung von Chile. Doch eine satte Mehrheit der chilenischen Bevölkerung hat den Entwurf im September 2022 abgelehnt. Damit ist eine historische Chance für eine solidarische Neuausrichtung der Gesellschaft vertan worden. Die Gründe für das Scheitern und die Frage, wie es nun weitergehen kann, sind auch international relevant.

Es hatte so hoffnungsvoll angefangen, als ab dem 18. Oktober 2019 nach einer vergleichsweise geringen Erhöhung der Fahrpreise für die U-Bahn in Santiago Hunderttausende Menschen in ganz Chile auf die Straßen gingen, um gegen die soziale Ungleichheit und die Würdelosigkeit des Alltags im Musterland des Neoliberalismus zu demonstrieren.
Es war ein kollektiver Ausbruch, eine kulturelle Explosion gegen das autoritäre Erbe der Diktatur (1973 bis 1990) und für ein Leben in Würde. Es war auch ein entschiedenes »Jetzt erst recht« gegen den von dem damaligen Präsidenten Sebastián Piñera ausgerufenen Ausnahmezustand, gegen Folter und Vergewaltigung in der Haft, gegen Augenverletzungen und Erblinden durch Schrotgeschosse aus Polizeigewehren.
Erst ein »Abkommen für den Frieden und eine Neue Verfassung«, das die Spitzen der meisten im Parlament vertretenen Parteien am 15. November 2019 unterzeichneten, sicherte den Fortbestand der Regierung Piñeras und lenkte den Protest in institutionalisierte Bahnen. Schon zuvor stand die Forderung nach einer verfassunggebenden Versammlung im Raum, damit die aktuell gültige Verfassung aus dem Jahr 1980 abgelöst wird.
Diese war unter undemokratischen Bedingungen während der Diktatur und im Sinne der Absicherung eines neoliberalen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells entwickelt worden. Sie schreibt bis heute den »subsidiären Staat« fest, einen Staat, der sich rarmacht in der allgemeinen Daseinsvorsorge und dessen Aufgabe darin besteht, den privaten Akteur*innen ausreichende Bedingungen für deren Wirken bereitzustellen.
Auch nach dem Ende der Diktatur hatten demokratisch gewählte Regierungen diese Politik fortgesetzt. Die Folge: Bildung, Gesundheit, Rentensystem und sogar der Zugang zu Wasser sind weitgehend privatisiert und ein Feld, auf dem gewinnorientierte Unternehmen große Profite erzielen, während viele Menschen sich gute Gesundheitsversorgung oder Bildung nicht leisten können – oder sich auf Jahrzehnte dafür verschulden.

»Apruebo«: Ein Referendum bringt Aufwind

Aufwind gab das Referendum im Oktober 2020, bei dem satte 78 Prozent für das »Apruebo« (auf Deutsch.: »Ich stimme zu«), also für die Ausarbeitung einer neuen Verfassung durch einen Verfassungskonvent mit extra dafür zu wählenden Personen stimmten. Menschenmassen feierten auf den Straßen Santiagos, der Neoliberalismus hatte seine Legitimität verloren, der Abschied vom Erbe der Diktatur schien besiegelt, eine solidarische Umgestaltung der Gesellschaft zum Greifen nah.
Bei den Wahlen des Verfassungskonvents im Mai 2021 gewannen linke und parteiunabhängige Kandidierende überraschend klar die Mehrheit. Die Linguistin und Vertreterin der indigenen Mapuche, Elisa Loncón, wurde zur ersten Präsidentin des Konvents gewählt. »Wir werden Chile neu gründen«, kündigte sie in ihrer Antrittsrede an und versprach eine Transformation Chiles hin zu einem plurinationalen, interkulturellen Staat.
Obwohl sich an der Wahl zum Verfassungskonvent nur 41 Prozent der Wahlberechtigten beteiligt hatten, gingen die progressiven Kräfte darin wie selbstverständlich davon aus, für ihre Arbeit Rückendeckung von der Mehrheit der Bevölkerung zu bekommen – der doch die neue Verfassung zugutekommen sollte. Soziale Bewegungen und Mitte-Links-Parteien setzten im Konvent einen Verfassungsentwurf durch, der Chile als demokratischen und sozialen Rechtsstaat definieren würde, der die Gleichstellung von Mann und Frau sowie Maßnahmen zu deren Umsetzung festgeschrieben und der der Natur Rechte zugesprochen hätte.

62 Prozent gegen neue Verfassung

Doch bei dem entscheidenden Referendum über die Annahme des Verfassungsentwurfs am 4. September 2022, bei dem Wahlpflicht galt und sich 86 Prozent beteiligten, stimmten 62 Prozent mit »Rechazo« (auf Deutsch: »Ich lehne ab«), also gegen den neuen Verfassungstext. Überraschend war die klare Ablehnung in allen 16 Regionen Chiles über alle Geschlechter, Altersstufen und sozialen Schichten hinweg. Bei sozio-ökonomisch schwachen Bevölkerungsgruppen lag die Ablehnung des Verfassungsentwurfs mit bis zu 75 Prozent sogar am höchsten.
»Wir haben es nicht geschafft, die ärmsten Sektoren der Gesellschaft und diejenigen, die nie zuvor gewählt haben oder entpolitisiert sind, zu erreichen”, erklärte daraufhin Manuela Royo von der Umweltschutzorganisation MODATIMA, die als parteiunabhängige Vertreterin einen Sitz im Konvent gehabt hatte. Ein demokratisches Dilemma, denn die neue Verfassung sollte ja die Lebensbedingungen eben der Menschen verbessern, die in Armut leben und keinen Zugang zu guter Bildung, Gesundheitsversorgung, Renten und Wohnraum haben.
Entscheidenden Einfluss auf den Ausgang des Referendums hatten die Kommunikationsstrategien und Medienkampagnen der Befürworter*innen und der Gegner*innen der neuen Verfassung.

Warum die »Rechazo«-Kampagne erfolgreich war

Die politische Rechte, die weniger als ein Drittel der Sitze im Verfassungskonvent und damit weder eine Sperrminorität noch nennenswerten Einfluss hatte, begann bereits Ende 2021 mit einer finanziell gut ausgestatteten Medienkampagne. Darin framte sie die neue Verfassung schon früh negativ. Später kamen Personen aus dem politischen Zentrum hinzu, die Amarillos por Chile (die »Gelben«), die zwar grundsätzlich eine neue Verfassung befürworteten, aber die konkrete vom Verfassungskonvent ausgearbeitete Version ablehnten.
In den Medien war die Rechazo-Kampagne um ein Vielfaches präsenter als die Apruebo-Kampagne. Erstere erhielt fast 80 Prozent der Wahlspenden rund um das Referendum. Zu den Geldgeber*innen gehörten die größten Unternehmen und Angehörige der reichsten Familien Chiles. Im Rahmen der Rechazo-Kampagne wurden – meist weibliche – Mitglieder des Verfassungskonvents diskreditiert und bedroht.
Vor allem wurde der Verfassungsentwurf bis zur Unkenntlichkeit verdreht und verzerrt, aber zugleich teils in täuschend ähnlichem Design wie der echte als angebliches Info-Material an die Menschen verteilt. Gezielte Falschaussagen über den Inhalt des Entwurfs – meist rund um die Reizthemen Privateigentum, Nation und Familie – schürten Angst und Verwirrung. Besonders verunsichert haben die Behauptungen, die neue Verfassung würde Eigentum an Wohnraum verbieten, zu einem Auseinanderbrechen Chiles in viele Einzelstaaten führen und Abtreibung bis zum neunten Schwangerschaftsmonat erlauben.
Neoliberale chilenische Thinktanks, die teils zum internationalen Atlas-Netzwerk gehören, und teils von deutschen parteinahen Stiftungen, wie der Friedrich-Naumann- oder der Hanns-Seidel-Stiftung unterstützt werden, warnten vor der neuen Verfassung und ihren zu erwartenden Auswirkungen. Einige von ihnen veröffentlichten professionell produzierte, manipulative Videos. So stellte die Stiftung Nueva Mente Solidarität und den Aufbau sozialer Systeme der allgemeinen Daseinsvorsorge als »Raub an Privateigentum« dar – eine Darstellung, die nur in einer neoliberal geprägten Gesellschaft verfangen kann, in der es als naturgegeben gilt, dass sämtliche Ressourcen privatisiert sind.

Kritikpunkte am Entwurf: prekär, kleinteilig, unklar

Die größte Schwäche der Befürworter*innen der neuen Verfassung war deren Kommunikationsstrategie. Zu oft gelang es nicht, abstrakte Diskussionen im Verfassungs­konvent in verständliche Sprache zu übersetzen. Die prekär finanzierte Apruebo-Werbekampagne startete erst nach Fertigstellung des Verfassungsentwurfs im Juli 2022. Sie versuchte Falschaussagen des Rechazo-Lagers zu entkräften, indem Flugblätter und Ausdrucke des Verfassungsvorschlags verteilt wurden. Vor allem die sozialen Bewegungen rieben sich auf zwischen der anspruchsvollen Arbeit am Verfassungstext sowie der Basis- und Öffentlichkeitsarbeit. Ihre begrenzten Ressourcen waren bald erschöpft.
Derweil übertrugen viele Menschen das Misstrauen, das sie gegenüber Parteien und politischen Institutionen hegen, auch auf den Verfassungskonvent. Gesunkene Zustimmungswerte für die linke Regierung unter Präsident Gabriel Boric, der als Befürworter der neuen Verfassung galt, verstärkten dies.
Häufig kritisiert wurde auch die Kleinteiligkeit des Verfassungstextes und dessen Länge mit 388 Artikeln. In der kurzen Zeit, die der Verfassungskonvent tagte, sei es nicht möglich gewesen, »einen perfekt aufbereiteten, elegant formulierten Text aus einer akademischen verfassungsrechtlichen Perspektive zu verfassen”, sagte dazu die Ökofeministin Elisa Giustinianovich, die Mitglied des Konvents war.

Was gut lief und wie es jetzt weitergeht

Die Stärke des Vorschlags liegt hingegen darin, dass auf dem Weg zum Verfassungsentwurf soziale Bewegungen maßgeblich am politischen Willensbildungsprozess beteiligt waren. »Wir haben unsere Forderungen in einem gemeinsamen Projekt vereint«, erklärt Giustinianovich, »früher waren wir immer gegen etwas, gegen private Rentenfonds oder gegen Gewalt. Das mussten wir positiv wenden und in ein Programm gießen.«
Progressive Kräfte in Chile sehen darin weiterhin ihre inhaltliche Basis. Über die Arbeit im Verfassungskonvent hatten sich die sozialen Bewegungen besser kennengelernt und landesweit vernetzt. Zwar stehen sie nach der Ablehnung des Verfassungsentwurfs wieder »außerhalb« der politischen Gremien und Entscheidungsstrukturen, doch die Vernetzung untereinander besteht fort.
Da die Probleme, die 2019 zu der Revolte und anschließend zum verfassunggebenden Prozess geführt hatten, mitnichten gelöst sind, bleiben den sozialen Bewegungen auf absehbare Zeit die »Mühen der Ebene«, also der Kampf für ihre sozialen, ökologischen und feministischen Forderungen und um die Herzen und Köpfe der Menschen. Dabei setzen sie aktuell auf den Ausbau der Basisorganisierung, den Aufbau von Strukturen in Stadtvierteln und an Arbeitsplätzen, auf politische Bildung, kulturelle Ausdrucksformen und vor allem auf Öffentlichkeitsarbeit.

Der Backlash: Neue Verfassung könnte von rechts kommen

Im Dezember 2022 hat die inzwischen weiter ins politische Zentrum gerückte Regierung von Boric zusammen mit anderen Parteien einen neuen verfassunggebenden Prozess initiiert, der inzwischen von der politischen Rechten dominiert wird. Ein vom Parlament ernanntes Gremium aus Expert*innen formulierte bis März 2023 eine neue Vorlage für einen Verfassungstext.
Bei der Wahl zu einem zweiten Gremium, dem Verfassungsrat, im Mai 2023 wurde die von José Antonio Kast geführte extrem rechte Republikanische Partei, die nie eine neue Verfassung wollte, mit 35 Prozent zur stärksten Kraft. Zusammen mit der traditionellen Rechten verfügt die Republikanische Partei im Verfassungsrat über eine Zweidrittel-Mehrheit und setzte dort viele Änderungen durch.
Der Ende Oktober 2023 weitgehend fertiggestellte zweite Entwurf für eine neue Verfassung definiert Chile zwar formell als sozialen und demokratischen Rechtsstaat, sieht jedoch gleichzeitig das Fortbestehen privater Nutzungsrechte beispielsweise für Wasserressourcen vor und begründet keine Abkehr vom neoliberalen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell. Mit der Einstufung eines Fötus als Person legt der Text die Grundlage dafür, Abtreibungen wieder ohne Ausnahme zu verbieten.
Darüber hinaus sollen durch den Verfassungsvorschlag alle Bürger*innen verpflichtet werden, »das Vaterland zu ehren« und Aktivitäten zu achten, aus denen sich »die Identität des Chilenisch-Seins« speist. Des Weiteren sollen unheilbar kranke Häftlinge ihre Haftstrafe in Hausarrest umwandeln können. Davon profitieren würden vor allem Personen, die für Menschenrechtsverbrechen während der Diktatur von 1973 bis 1990 verurteilt sind, so die Kritik von Menschenrechtsorganisationen, die den neuen Verfassungsentwurf ablehnen.

Worüber Chile am 17. Dezember eigentlich abstimmt

Das Referendum über den neuen Entwurf soll am 17. Dezember 2023 stattfinden (also nach Redaktionsschluss dieses InfoBriefs). Im Kontext einer weltweit erstarkenden, gut vernetzten extremen Rechten sowie vor dem Hintergrund von zunehmendem Autoritarismus wird diese Abstimmung wohl auch zu einem Votum für oder gegen den Gründer und Chef der Republikanischen Partei, José Antonio Kast, der sich bereits für die kommende Präsidentschaftswahl im Jahr 2025 warmläuft.
Vor allem aber stimmen die Chilen*innen – wieder mit Wahlpflicht – über einen in weiten Teilen autoritären, nationalistischen und konservativen Vorschlag für eine neue Verfassung ab. Noch im Oktober tendierte eine leichte Mehrheit Umfragen zufolge dazu, den neuen Entwurf abzulehnen. Die sozialen Bewegungen und die Parteien der Mitte-Links-Regierung rufen dieses Mal selbst zum Rechazo auf und nehmen damit in Kauf, dass die Verfassung von 1980 weiter gültig bleibt. Das neoliberale Erbe der Diktatur ist noch lange nicht abgeschüttelt.

Ute Löhning ist freie Journalistin, die zu Lateinamerika arbeitet und den Verfassungsprozess in Chile begleitet