Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte für Demokratie und Menschenrechte

Die Tücken von Prozesskostenhilfe und Co

Julian Hölzel, Michael Plöse, Daniela Rohrlack und Henrik Solf

[Im folgenden Text wird auf Abbildungen hingewiesen, die hier leider nicht zu setzen sind. Zu finden sind sie in dem PDF des gesamten InfoBriefs #125 ab der Seite 58].

Wie können arme Menschen Gerechtigkeit erfahren? Prozesskostenhilfe, Beratungshilfe, Pflichtverteidigung – und gut ist? So einfach ist es leider nicht. Finanzschwache Mandant*innen und ihre Anwält*innen stehen in der Praxis vor großen Hürden und ekligen Dilemmata. Das war Thema unseres Kongress-Workshops, den wir hier für Euch zusammenfassen.

Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. So lautet das Versprechen des Grundgesetzes. In Verbindung mit dem Rechtsstaats- und dem Sozialstaatsprinzip folgt daraus die Pflicht, die Möglichkeiten von »Bemittelten« und »Unbemittelten« anzugleichen, um den Anspruch auf Rechtsschutz zu verwirklichen. Unter »Unbemittelt« werden einkommens- und vermögenslose Menschen verstanden. Ihnen soll durch Pflichtverteidigung, Prozesskostenhilfe (PKH) und Beratungshilfe die nötige Unterstützung gewährt werden. In der Realität stehen viele Betroffenen aber vor erheblichen bürokratischen, tatsächlichen und rechtlichen Hürden. Immer wieder beobachten wir, dass Menschen bei der Suche nach Zugang zum Recht auf Schwierigkeiten stoßen.
Bei unserem Workshop auf dem RAV-Kongress in Leipzig beschäftigten wir uns deshalb einmal genauer mit der aktuellen Praxis von Prozesskostenhilfe, Beratungshilfe und Pflichtverteidigung. Dabei hörten wir Berichte aus der anwaltlichen Praxis, ermittelten strukturelle Probleme und entwickelten konkrete Lösungsvorschläge auch abseits des legislativen Reformrades. Einige wichtige Aspekte fassen wir in diesem Text für Euch zusammen.

Die Ursprünge: das »Armenrecht«

Nach der regelmäßig vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) wiederholten Formel gebietet das »Recht auf effektiven und gleichen Rechtsschutz eine weitgehende Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten bei der Verwirklichung des Rechtsschutzes«.(1) Dieses Recht, das im Allgemeinen aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1, 3 GG und bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG(2) abgeleitet wird, beinhaltet, dass sogenannte Unbemittelte grundsätzlich ebenso wirksamen Rechtsschutz in Anspruch nehmen können müssen wie »Begüterte«.(3) Es sei allerdings verfassungsrechtlich unbedenklich, »die Gewährung von Prozesskostenhilfe davon abhängig zu machen, dass die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg hat und nicht mutwillig erscheint«.(4)
Doch dieser wohlklingende Pfad der Gerechtigkeit ist gesäumt von historischen Lasten und der Tyrannei des real existierenden Prozesskostenhilferechts. Noch bis 1981 wurde finanziell bedürftigen Menschen Prozesskostenhilfe nach dem sogenannten Armenrecht in der Zivilprozessordnung (ZPO) von 1877 bewilligt. Danach durfte die beabsichtigte Rechtsverfolgung nicht »muthwillig oder aussichtlos« erscheinen. Unter dem Eindruck der Weltwirtschaftskrise ab Ende der 1920er Jahre verschärfte Reichspräsident Paul von Hindenburg mit der Dritten Notverordnung vom 6. Oktober 1931(5) die Voraussetzungen ganz erheblich. Eine Bewilligung von Prozesskostenhilfe kam nunmehr nur noch in Betracht, wenn das Gericht der Rechtsverfolgung die »Aussicht auf Erfolg« positiv bescheinigen konnte (RGBl I 1931, S. 564).
Im Nationalsozialsozialismus wurde dieses Merkmal etwas abgemildert. Mit dem »Gesetz zur Änderung des Verfahrens in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten« vom 27. Oktober 1933 wurden die wesentlichen Änderungen aus Hindenburgs Notverordnung in die ZPO übernommen – so etwa auch die noch heute gültige Legaldefinition der Mutwilligkeit (in § 114 Abs. 2 ZPO). Demnach bestand ein Anspruch auf Prozesskostenhilfe nun schon bei »hinreichender Aussicht auf Erfolg«.

Mehr Aufwand für weniger Geld: die Prozesskostenhilfe

Kommen wir zur Gegenwart:  Die Vergütung von Mandaten im Rahmen der Prozesskostenhilfe sinkt gemäß § 49 Rechtsanwaltsvergütungsgesetz (RVG) bei voller anwaltlicher Haftung mit zunehmender wirtschaftlicher Bedeutung der Sache gegenüber den Wertgebühren gemäß § 13 Abs. 1 (i.V.m. Anlage 2) RVG erheblich ab. Dies erscheint nicht nur fiskalisch, sondern auch rechtspolitisch gewollt. Abbildung 1 verdeutlicht die zunehmende Spreizung der üblichen anwaltlichen Gebühren gemäß §˘13 Abs. 1 RVG im Verhältnis zu den bei Prozesskostenhilfe gewährten Gebühren gemäß § 49 RVG.
Dabei erbringen Anwält*innen in den meisten Verfahren die vergütungsfähige Leistung bereits vor der Beantragung von PKH: Denn eine Klage wird in der Regel zusammen mit dem Antrag auf PKH erhoben und zumindest die Klagebegründung als Entwurf beigefügt. So kann das Gericht die Erfolgsaussicht prüfen. Zwar bleibt den Anwält*innen im Falle der Zurückweisung des PKH-Gesuchs wegen vermeintlicher Aussichtslosigkeit der Rechtsverfolgung oder fehlender Bedürftigkeit der Vergütungsanspruch gemäß § 13 RVG gegen ihre Mandat*innen erhalten.
Damit verbleibt das Kostenrisiko bei PKH-Ablehnung in der Praxis regelmäßig bei der*dem Anwält*in. Dies gilt in besonderem Maße für die nicht selten aufwendigen Eilverfahren. Bei diesen fällt die Entscheidung über die Gewährung von PKH regelmäßig mit der Entscheidung in der Sache zusammen. Wer also als Anwält*in die Vertretung von PKH-Bedürftigen übernimmt, sollte die Rechtsprechung des BVerfG zu den Voraussetzungen der PKH kennen und grundsätzlich bereit sein, bei ablehnenden Entscheidungen den Instanzenzug bis zu den Verfassungsgerichten zu beschreiten.(6)
Ein Gutteil der praktischen Probleme für Betroffene tritt allerdings bereits in der medialen Dimension auf: Für die Antragstellung müssen gemäß § 117 Abs. 4 ZPO die in der »Prozesskostenhilfeformularverordnung« standardisierten Formulare verwendet werden. Für viele Betroffene sind diese nur schwer verständlich und in leichter Sprache sind sie nicht verfügbar. Die Folge für Anwält*innen: Mandant*innen füllen die Formulare oft falsch aus und müssen in der Regel noch in mindestens eine Korrekturschleife geschickt werden.
Dogmatisch streng durchdacht – bei der Prozesskostenhilfe handelt es sich immerhin um eine besondere Form der Sozialhilfe –, aber in der Praxis trotzdem kaum verständlich: Betroffene, die Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) XII beziehen, müssen wesentliche Teile des Formulars, insbesondere zur Einkommens-, Vermögens- und Wohnsituation, nicht ausfüllen, Leistungsberechtigte nach dem SGB II hingegen schon. Belege sind trotz bereits erfolgten Nachweises der Bedürftigkeit gegenüber dem Jobcenter erneut einzureichen.
Auch nach Abschluss des Verfahrens werden die beigeordneten Anwält*innen für bis zu vier Jahre in ein PKH-Überprüfungsverfahren eingebunden. Das bedeutet dann erneuten erheblichen Kommunikationsaufwand mit den ehemaligen, womöglich mittlerweile verzogenen, Mandant*innen. Dadurch werden die in Verfahren mit Wertgebühren ohnehin stark gedeckelten anwaltlichen PKH-Gebühren weiter relativiert.

Das »Sonderopfer« von Anwält*innen: die Beratungshilfe

War die PKH als »Armenrecht« seit Mitte des 19. Jahrhunderts gesetzlich geregelt, so wurde die außergerichtliche Rechtshilfe für »Bedürftige« in erster Linie durch kirchliche, gewerkschaftliche und kommunale Einrichtungen (sogenannte Rechtsauskunftsstellen), seit 1909 auch durch die Anwaltsvereine(7) als »freiwillige Pflichtanwaltschaft« erbracht.(8) Gemäß § 1 Abs. 2 Beratungshilfegesetz (BerHG) wird Beratungshilfe u.a. für die Wahrnehmung von Rechten außerhalb eines gerichtlichen Verfahrens Rechtsuchenden gewährt, denen die finanziellen Mittel hierzu ebenso fehlen wie alternative Beratungsangebote, wenn die Inanspruchnahme »nicht mutwillig erscheint«.
Dies änderte sich erst mit Inkrafttreten des Beratungshilfegesetzes vom 18. Juni 1980. Darin wurde der Anspruch von Betroffenen auf Beratung erstmals gesetzlich festgeschrieben. Die Beratungshilfe wird seither vom örtlich zuständigen Amtsgericht schriftlich im sogenannten Beratungshilfeschein bewilligt. Damit kam gleichzeitig die berufsrechtliche Verpflichtung zur Erbringung der anwaltlichen Beratungsleistung (§ 49a BRAO).(9) Seitdem widmen sich zwar zahlreiche Aufsätze der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieses »Sonderopfers der Anwaltschaft«(10) bzw. der Pragmatik, ihr unter Hinweis auf »wichtige Gründe« i.S.v. § 49a Abs. 1 Satz 2 BRAO zu entgehen(11).
Zu der rechtstatsächlichen(12) oder -politischen Erörterung ihrer Wirksamkeit(13) ist jedoch nur wenig zu lesen. Das verwundert kaum: Anwält*innen verdienen gerade einmal 38,50 Euro bis 94,50 Euro – und das bei fortbestehender Haftung und Verpflichtung zur angemessenen Recherche. Dabei ist eine Beratung, die über den im »Beratungsschein« bezeichneten Gegenstand hinausgeht, gegenüber der Landeskasse nicht abrechnungsfähig.(14) Wenig überraschend dürfte daher sein, dass die Beratungshilfe seit 2010 rückläufig ist (vgl. Abb. 2 und 3). Nur ein geringer Teil der Beratungshilfescheine wird überhaupt abgerechnet.(15)
Schon früh wurde deutlich, dass Beratungshilfe, ebenso wie Prozesskostenhilfe, vor allem in Familienrechts- und Unterhaltsrechtsfällen zur Anwendung kommt, gefolgt von zivilrechtlichen Zahlungsforderungen und Mietrechtsfragen. Anders als bei der Prozesskostenhilfe erfolgt die Prüfung fehlender Mutwilligkeit zwar deutlich weniger streng, trotzdem beschäftigt die Frage, wann ein »einfach gelagerter Sachverhalt« eine anwaltliche Beratung entbehrlich macht, regelmäßig die Verfassungsgerichte.(16) Vor allem aber werden die Fristen, Anforderungen und Umstände der Beantragung von den Berechtigten als abschreckende Hürden wahrgenommen. Dies beginnt schon bei dem Erfordernis der persönlichen Vorsprache in der Rechtsantragstelle des wohnortzuständigen Amtsgerichts, wo die zuständigen Rechtspfleger*innen einfache Rechtsauskünfte auch selbst erteilen sollen, bevor sie an Anwält*innen verweisen. Die Abschreckung setzt sich mit den ausgefeilten Formularen fort, die nur in deutscher Sprache vorliegen, oder mit der Kostenpflichtigkeit der Ausdrucke von Kontoübersichten zur Vorlage bei Gericht.
In der Praxis wirken nicht nur die hiermit verbundenen Einschüchterungseffekte rechtswegverschließend. Behindernd wirkt auch der Umstand, dass die Rechtshilfesuchenden mit dem Prozedere schlicht überfordert sind und sich im besten Falle an zivilgesellschaftliche Beratungseinrichtungen wenden, wodurch der Beratungsbedarf entfällt. Wendet sich die ratsuchende Person direkt an eine*n Anwält*in, muss diese*r deren Bedürftigkeit überprüfen und dazu die entsprechenden Nachweise fordern, um dann den Antrag beim Amtsgericht zu stellen. Anderenfalls muss die ratsuchende Person den Antrag innerhalb von vier Wochen nachholen.
Hat die*der Ratsuchende nicht nur einen Beratungshilfeschein erhalten, sondern auch eine*n Anwält*in gefunden, der*die Rechtsrat in absehbarer Zeit erbringt, muss diese*r den abgerechneten Aufwand rechtfertigen. Mitunter gestaltet sich die nach der Abrechnung der Beratungshilfe entstehende Korrespondenz mit den Kostenbeamt*innen der Justiz so rege, dass der für die Gebührenerstattung gegenüber der Landeskasse entstehende Zeit-, Recherche- und Begründungsaufwand die abgerechnete Leistung weit überwiegt. Eine Anwältin brachte auf dem RAV-Kongress ihre Erlebnisse mit dem Kommentar auf den Punkt, sie habe oft den Eindruck, viele Rechtspfleger*innen glaubten, das den Rechtsanwält*innen zu erstattende Geld gehöre ihnen selbst, so sehr verteidigen sie es.

Wenig hilfreich: die Pflichtverteidigung

Der Zugang zum Recht gestaltet sich in Strafverfahren für finanzschwache Beschuldigte schwierig. Anders als in sonstigen Verfahren gibt es hier keine Möglichkeit, PKH und damit auch eine*n Verteidiger*in bewilligt zu bekommen. Denn trotz der 2016 beschlossenen europäischen »PKH-Richtlinie«, die in Deutschland 2019 umgesetzt wurde, gibt es noch immer keine Prozesskostenhilfe für Beschuldigte in Strafverfahren. Stattdessen hielt die deutsche Gesetzgebung an dem Konstrukt der notwendigen Verteidigung fest. So können Betroffene weiterhin nur durch das Gericht eine*n Pflichtverteidiger*in bestellen lassen, wenn – unabhängig von den finanziellen Verhältnissen der Beschuldigten – ein Fall der sogenannten notwendigen Verteidigung vorliegt.
Und genau hier liegt das Problem: Eine Verteidigung ist gemäß § 140 Strafprozessordnung (StPO) nicht immer notwendig. Im Gegenteil: Lediglich 10 Prozent aller Fälle, die vor Gericht verhandelt werden, stellen überhaupt einen Fall der notwendigen Verteidigung dar. Für alle anderen Verfahren, die oft sogenannte Bagatelldelikte zum Gegenstand haben, gibt das Gesetz den Beschuldigten keine*n Verteidiger*in an die Hand. In 90 Prozent der Fälle entscheidet damit Geld darüber, wer eine echte Chance auf Verteidigung und damit auch Einflussnahme auf das Verfahren hat.
Aber auch wenn die Möglichkeit zur Bestellung einer Pflichtverteidigung besteht, löst die Tatsache, dass diese*r vom Gericht bestellt wird, Argwohn bei vielen Beschuldigten aus – obgleich diese die Möglichkeit haben, eine*n eigenen Verteidiger*in zu benennen. Zudem berichteten Strafverteidiger*innen im Workshop, dass Beschuldigte wegen der geringeren Vergütung von Pflichtmandanten (vgl. Abb. 4) eine Verteidigung verminderter Qualität befürchten.

Je rassistischer, desto erfolgreicher: Antrag auf Beiordnung

Anwält*innen berichteten indes von großen Schwierigkeiten, eine Beiordnung durch das Gericht zu erreichen. Dabei entsteht mitunter beträchtlicher Begründungsaufwand. Bei nicht-deutschen Beschuldigten laufen Anwält*innen obendrein Gefahr, rassistische Stereotypen zu reproduzieren. Nach den Erfahrungen der Teilnehmer*innen genügt es regelmäßig nicht, wenn die Staatsanwaltschaft eine Beiordnung anregt.
Liegen die Voraussetzungen einer notwendigen Verteidigung gemäß § 140 Abs. 1 StPO augenscheinlich nicht vor, bringt die Begründung der gemäß § 140 Abs. 2 Alt. 1 und 2 StPO erforderlichen Anspruchsvoraussetzungen die*den Verteidiger*in in ein Dilemma. Denn die Schwere der Tat oder die Schwere der zu erwartenden Rechtsfolge können eine Pflichtverteidigung rechtfertigen. Wer sich aber als Verteidiger*in darauf bezieht, erweckt den paradoxen Anschein, als wollte er*sie das Gericht auf möglichst schwerwiegende und ausgefallene Sanktionsoptionen hinweisen. Insbesondere den Hinweis auf einen drohenden Widerruf einer in einem früheren Verfahren bereits verhängten Bewährung, welcher in der Regel die Mitwirkung einem*einer Verteidiger*in notwendig macht, wollen Mandant*innen lieber nicht in einer Antragsbegründung lesen. Man will schließlich das Gericht »nicht auf die Idee bringen«.
Hinsichtlich des alternativen Tatbestandsmerkmals der Schwierigkeit der Sach- oder Rechtslage (§ 140 Abs. 2 Alt. 3 StPO) wurde einhellig berichtet, dass selbst so komplizierte Rechtsgebiete wie das Sprengstoffgesetz regelmäßig nicht genügen, um eine Beiordnung zu begründen: Das Gericht kennt ja das Gesetz. Häufig ist es daher aussichtsreicher, auf die individuelle Überforderung der angeklagten Person abzustellen (gemäß § 140 Abs. 2 Alt. 4 StPO). Und Anwält*innen sollten herausarbeiten, dass sich der*die Beschuldigte nicht selbst verteidigen kann.
Bei nicht-deutschen Beschuldigten sollen Sprachprobleme zwar grundsätzlich geprüft werden,(17) regelmäßig sind diese jedoch kein ausreichender Grund für eine Beiordnung. Beschuldigte sollen ihre Rechte hinreichend durch eine Sprachmittlung wahren können (§ 187 GVG). Daher muss zusätzlich begründet werden, warum sich ein*e nicht-deutsche*r Beschuldigte*r wegen »anderer kultureller Prägung« im deutschen Rechts- und Justizsystem nicht orientieren kann. Eine Argumentation, die sich in der Praxis, je rassistisch-anmaßender sie ausfällt, umso erfolgreicher erweist.
Schließlich sind die Kosten der Pflichtverteidigung im Falle einer Verurteilung als Prozesskosten gleichwohl von den Betroffenen zu zahlen (§ 464a Abs. 1 Satz 1 StPO als Auslagen der Staatskasse), auch wenn bei den Modalitäten der Erstattung soziale Gesichtspunkte berücksichtigt werden können (vgl. § 459g i.V.m. § 459a StPO).

Ausblick auf Lösungen: Teil 2 folgt im nächsten InfoBrief

Darüber hinaus haben wir im Workshop einfach umzusetzende Verbesserungsvorschläge diskutiert und rechtspolitische Forderungen zur Beseitigung finanzieller Barrieren beim Zugang zum Recht entwickelt. Die auf dem RAV-Kongress erarbeiteten Lösungsansätze wollen wir Euch in einem kommenden InfoBrief vorstellen. Bis dahin laden wir Euch alle herzlich ein, uns Eure Lösungsideen mitzuteilen. Was sind Eure Erfahrungen aus der Praxis? Diese würden wir gerne erfahren, um uns darüber mit Euch auszutauschen und diese in unseren nächsten Beitrag aufzunehmen.

Die Autor**innen Julian Hölzel, Michael Plöse, Daniela Rohrlack und Henrik Solf sind Rechtsanwält*innen in Berlin und engagieren sich u.a. im Arbeitskreis Mietrecht des RAV

Endnoten
(1)   Vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 07.02.2012 – 1 BvR 804/11, Rz. 9 m.w.N.
(2)   BVerfG, Beschluss vom 13.07.2005 – 1 BvR 1041/05, Rz. 7.
(3)   BVerfG, Beschluss vom 14. 10. 2008 – 1 BvR 2310/06, Rz. 26.
(4)   BVerfG, Beschluss vom 17. 02.2014 – 2 BvR 57/13, Rz. 10.
(5)   Die übrigens in Auszügen bis heute fort gilt.
(6)   Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 - 2 BvR 1514/21 -, Rn. 58 ff. m.w.N.
(7)   Das Wort »Anwaltsvereine« wird hier nicht gegendert, um die historische Realität akkurat abzubilden: Erstens hießen die Vereine in den 1920er Jahren so, zweitens waren es männerbündische Strukturen.
(8)   Isermann, »Freie Rechtshilfe« und »Gemeinnützige Rechtsauskunftsstellen” vor 1933 in Deutschland und im Ausland, Recht und Politik 1975, S. 31 ff.
(9)   Gesetz über Rechtsberatung und -vertretung für Bürger mit geringem Einkommen v. 18.6.1980, BGBl. I 689.
(10)  Vgl. Hartung/Römermann, Beratungshilfe zu Dumpingpreisen – verfassungswidrig!, ZRP 2003, S. 149 (150).
(11)  Vgl. Offermann-Burckart, Beratungshilfe: Was muss, das muss? – ein Leitfaden für die Praxis, Anwaltsblatt 8/2021; Kilger, Beratungshilfe – darf man sich drücken?, Anwaltsblatt 3/2020, S. 142.
(12)  Blankenburg, Evaluation des ersten Jahres Beratungshilfe, ZRP 1981, S. 39 ff.
(13)  Baumgärtel, Außergerichtliche Rechtsberatung Minderbemittelter (S. 39 ff.) sowie Kollhosser (S. 297 ff.) und Hummel-Lijegren (S. 317 ff.) in ZRP 1981.
(14)  Vgl. OLG Hamm, Beschluss vom 08.04.2016 - 25 W 295/15 -.
(15)  Blankenburg, a.a.O. S. 40: 1981 waren es zwischen 20% bis 28%; dies hängt jedoch häufig auch damit zusammen, dass die Ratsuchenden gar nicht bis zur Anwält:in kommen oder bei Beschreiten des Rechtsweges in die PKH wechseln.
(16)  Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 04.04.2022 - 1 BvR 1370/21 -. Auch einige Landesverfassungsgerichte haben dazu entschieden
(17)  Vgl. BVerfG 64, 135, 150.