Mehr soziale Bürgerrechte durch das geplante Bürgergeld?
Was die Ampel-Koalition ändert und was sie verändern müsste
Christoph Butterwegge
Am 1. Januar 2023 wollen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP eine umfassende Reform der als »Hartz IV« bekannten, mit dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt im Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) verankerten Grundsicherung für Arbeitsuchende in Kraft setzen. Das im Volksmund unter demselben Namen firmierende Arbeitslosengeld II und das Sozialgeld für nicht erwerbsfähige Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft – hauptsächlich Kinder unter 15 Jahren – sollen von einem ›Bürgergeld« abgelöst werden. Es drängt sich der Eindruck auf, dass es sich allerdings nur um einen neuen Namen für Hartz IV, aber nicht um ein neues Grundsicherungssystem handelt.
Die sozialpolitische Paradoxie der Bürgergeld-Reform besteht darin, dass jene Hartz-IV-Abhängigen, denen es im Langzeit- oder Dauerbezug materiell, gesundheitlich und psychisch am schlechtesten geht, am wenigsten Hilfe erhalten sollen, während Anspruchsberechtigte, die neu in den Leistungsbezug geraten (»Neukunden« der Jobcenter) oder nur kurz darin verbleiben, weil sie gut qualifiziert sind oder Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung mit Erfolg absolvieren (die »Laufkundschaft der Jobcenter«), durch die geplanten Neuregelungen noch stärker privilegiert werden.
Was sich beim ›Bürgergeld‹ ändert
Auf den Reformstau im Sozialsystem der Bundesrepublik reagierte die Ampel-Koalition mit dem Entwurf eines weiteren, nämlich des Zwölften Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze – Einführung eines Bürgergeldes (Bürgergeld-Gesetz), der im September 2022 das Bundeskabinett passierte. Einleitend heißt es zur Begründung dieser Initiative: »Es geht darum, mehr Respekt, mehr Chancen auf neue Perspektiven und mehr soziale Sicherheit in einer modernen Arbeitswelt zu verankern und unnötige bürokratische Belastungen abzubauen. Die Bundesregierung hat sich daher zum Ziel gesetzt, die Grundsicherung für Arbeitsuchende mit der Einführung eines Bürgergeldes zu erneuern, um mehr Chancengerechtigkeit und gesellschaftliche Teilhabe zu ermöglichen«.
Aufgrund der Covid-19-Pandemie hatte die Große Koalition im März 2020 den Hartz-IV-Zugang erleichtert. Dies betraf das Schonvermögen und die Überprüfung der Wohnungsgröße bzw. der Miethöhe, wenngleich nur für ein halbes Jahr. SPD, Bündnisgrüne und FDP übernahmen diese Regelungen beim Bürgergeld und verlängerten den Zeitraum auf zwei Jahre, damit sich die Anspruchsberechtigten voll auf die Arbeitsuche konzentrieren können. Ebenfalls zwei Jahre lang sollten die Kosten für Unterkunft und Heizung in tatsächlicher Höhe anerkannt werden, selbst wenn sie eigentlich als nicht angemessen gelten.
Während dieser, zum Schluss auf ein Jahr verkürzten ›Karenzzeit‹ genannten Phase hätte Vermögen bei der Bedürftigkeitsprüfung keine Berücksichtigung finden sollen, sofern es 60.000 Euro (reduziert auf 40.000 EUR) und zusätzlich 30.000 Euro (reduziert auf 15.000 EUR) für jeden weiteren Angehörigen derselben Bedarfsgemeinschaft nicht überschreitet. Anschließend beträgt das Schonvermögen noch 15.000 Euro pro Person der Bedarfsgemeinschaft. Unberücksichtigt bleibt selbstgenutztes Wohneigentum, sofern das Hausgrundstück eine Wohnfläche von 140 Quadratmetern nicht überschreitet oder die Eigentumswohnung nicht größer als 130 Quadratmeter ist. Die genannten Regelungen waren großzügiger als die bisherigen und zweckmäßig, sie wurden nach der Ablehnung des Gesetzentewurfs im Bundesrat jedoch modifiziert und die ›Karenzzeit‹ auf ein Jahr verkürzt; profitieren werden zudem nur »Neukund*innen« der Jobcenter und eher bessersituierte Leistungsberechtigte.
Hatte die bisherige Eingliederungsvereinbarung zwischen dem Jobcenter und den Leistungsberechtigten vor allem deren Pflichten detailliert festgelegt, ohne dass sich jenes auf irgendwelche Unterstützungsleistungen festlegte, sollen beide Seiten fortan »auf Augenhöhe« miteinander verhandeln und nach einer »Potenzialanalyse« der Agentur für Arbeit einen »Kooperationsplan« erarbeiten, welcher die gemeinsam entwickelte Eingliederungsstrategie »in klarer und verständlicher Sprache« dokumentiert und gewissermaßen als roter Faden im Eingliederungsprozess fungiert.
Weil dem Arbeitsmarkt im Unterschied zur Jahrtausendwende, als Hartz IV entwickelt wurde, heute Fachkräfte fehlen und die kollektive Alterung der Bevölkerung im demografischen Wandel keine baldige Änderung der Situation verspricht, will man Menschen im Grundsicherungsbezug die Möglichkeit eröffnen, sich stärker auf ihre berufliche Qualifizierung und Weiterbildung zu konzentrieren. Abgeschafft wird daher der Vermittlungsvorrang, welcher dafür sorgte, dass Schulbildung, Berufsausbildung und berufsabschlussbezogene Weiterbildung hinter einer Arbeitsaufnahme zurückstanden.
Um größere Anreize zum Abschluss einer Berufsausbildung für Geringqualifizierte zu schaffen, erhalten die an einer Weiterbildungsmaßnahme beteiligten Bürgergeldbezieher/innen ein »Weiterbildungsgeld« in Höhe von 150 Euro monatlich. Zudem wird die zur Umschulung im Rahmen einer geförderten beruflichen Weiterbildung gewährte Zeit von zwei auf drei Jahre verlängert. Die bestehenden Prämienregelungen für den erfolgreichen Abschluss von Zwischen- und Abschlussprüfungen werden entfristet. Für die Teilnahme an einer Maßnahme zur nachhaltigen Integration (z.B. einem Sprachkurs) wird ein »Bürgergeldbonus« in Höhe von monatlich 75 Euro eingeführt.
Damit die Ausbildungsvergütung sowie ein Nebenjob von Schüler(inne)n, Studierenden und Auszubildenden nicht zur Leistungsminderung führen, wird der Freibetrag auf 520 Euro pro Monat erhöht. Auch die Zuverdienstmöglichkeiten für Erwachsene werden im Einkommensbereich zwischen 520 Euro und 1.000 Euro leicht verbessert, wodurch sich der zwischen 20 und 25 Prozent aller Beschäftigten umfassende Niedriglohnsektor noch verbreitern dürfte, denn es fällt Unternehmern dadurch leichter als bei Hartz IV, Leistungsbezieher/innen im Rahmen eines Kombilohns für wenig Geld anzuheuern.
Die mit dem Teilhabechancengesetz zum 1. Januar 2019 eingeführte Förderung der »Teilhabe am Arbeitsmarkt« wird entfristet und zum Regelinstrument gemacht. Längerfristig verspricht man sich davon mehr Übergänge von dauerhaften Leistungsbezieher(inne)n in normale Beschäftigungsverhältnisse. Dass der Haushaltsansatz für Eingliederungsmaßnahmen von Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) zuletzt gekürzt wurde, spricht allerdings nicht für einen höheren Stellenwert des Sozialen Arbeitsmarktes.
Problematisch ist auch der Verzicht auf eine spätestens durch die Covid-19-Pandemie und die ihr folgende Inflation erzwungene Anhebung der Regelbedarfe sowie auf die grundlegende Korrektur des Verfahrens zu deren Ermittlung und Fortschreibung der Regelbedarfe. Denn diese müssen – wie vom Bundesverfassungsgericht (Az.: 1 BvL 1/09) am 9. Februar 2010 für Hartz IV verlangt – »in einem transparenten und sachgerechten Verfahren realitätsgerecht sowie nachvollziehbar auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren« ermittelt und den wohl auf längere Sicht massiv steigenden Lebenshaltungskosten möglichst zeitnah angepasst werden.
Was zusätzlich geändert werden müsste, um Hartz IV zu überwinden
Obwohl das Bürgergeld mehrere Verbesserungen und Erleichterungen für Arbeitsuchende mit sich bringt, wird kein neues oder gar neuartiges Leistungssystem etabliert, weil die Grundstruktur des bestehenden unangetastet bleibt. Wenn man Hartz IV hinter sich lassen möchte, wie SPD und Bündnisgrüne im Unterschied zur FDP behaupten, müssten zumindest die folgenden Regelungen zurückgenommen, abgeschafft bzw. geändert werden:
1.
Mehr als zwei Drittel aller Erwerbslosen befinden sich heute im Hartz-IV-Bezug und bloß noch ein knappes Drittel im Versicherungssystem. Immer mehr Erwerbslose erhalten nie Arbeitslosengeld (I), sondern fallen gleich in Hartz IV.
Schon vor der Einführung von Hartz IV am 1. Januar 2005 wurde die Höchstbezugsdauer des Arbeitslosengeldes auf höchstens 18 Monate verringert; die Anwartschaftszeit, während der man Beiträge in die Arbeitslosenversicherung gezahlt haben musste, um Leistungsansprüche zu erwerben, verlängert; die Rahmenfrist, in der das geschehen sein musste, hingegen von drei Jahren auf zwei Jahre verkürzt. Deshalb müssen die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes (I) und die Rahmenfrist über die ab 1. Januar 2020 geltenden 30 Monate hinaus verlängert werden, während die Anwartschaftszeit von zwölf (bzw. unter bestimmten Voraussetzungen sechs Monaten) verkürzt werden könnte, um bei einer größeren Zahl der Erwerbslosen den sofortigen Fall in die Grundsicherung zu verhindern.
2.
Mit der Arbeitslosenhilfe wurde zum ersten und bisher einzigen Mal eine für Millionen Menschen existenziell wichtige Transferleistung abgeschafft. Anstelle dieser den Lebensstandard von Erwerbslosen (noch halbwegs) sichernden Lohnersatzleistung trat mit dem Arbeitslosengeld II eine höchstens noch das soziokulturelle Existenzminimum sichernde Lohnergänzungsleistung.
Dies war der materielle Kern von Hartz IV, dem heute kaum noch Aufmerksamkeit geschenkt wird, weil sich Gerhard Schröders die Menschen irreführende Legitimationsformel »Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe« durchgesetzt hat. Es gab am Ende des Jahres 2004 über 2,1 Millionen Bezieher/innen von Arbeitslosenhilfe, die für Kinderlose 53 Prozent und für Eltern mit unterhaltsberechtigten Kindern 57 Prozent ihres letzten pauschalierten Nettoentgelts betrug. Dass sich die Kinderarmut – bezogen auf die Zahl der von Transferleistungen abhängigen Minderjährigen – in den folgenden Jahren fast verdoppelte, war in erster Linie auf die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und den Bruch mit dem Lebensstandardsicherungsprinzip des Sozialstaates zurückzuführen.
Wenn man nicht ›hinter Hartz IV zurück‹, also keine Lohnersatzleistung wie die Arbeitslosenhilfe einführen möchte, könnte man den Lebensstandard von Langzeiterwerbslosen auch durch ein im Extremfall bis zur Rente gezahltes Arbeitslosengeld sichern, dessen Höhe sich gleichfalls nach dem letzten Nettoentgelt richtet. Wie bei der früheren Anschluss-Arbeitslosenhilfe im Prinzip unbefristet anspruchsberechtigt müsste dann jedoch sein, wer nicht ein höheres Lebensalter, sondern eine bestimmte Mindestversicherungsdauer aufweist.
3.
Mit der Einführung von Hartz IV war eine Pauschalierung der Regelsätze verbunden, die inzwischen Regelbedarfe heißen und viel zu niedrig sind, um in Würde leben zu können. Besonders kinderreiche Familien leiden darunter, dass die wiederkehrenden einmaligen Leistungen, etwa für die Reparatur einer Waschmaschine und die Anschaffung eines Fahrrades oder eines neuen Wintermantels für stark gewachsene Kinder, weggefallen sind.
Einerseits müssten die Regelbedarfe deutlicher erhöht werden, andererseits sollten jene Beihilfen wiedereingeführt werden, die geeignet sind, bedürftigen Familien zu helfen. Ein neues, partnerschaftliches, solidarischeres und menschlicheres Sozialstaatsmodell, wie es die Ampel-Koalition verspricht, ist nicht beinahe zum Nulltarif zu haben.
4.
Einen Berufs- und Qualifikationsschutz, den die Arbeitslosenhilfe jahrzehntelang bot, gibt es beim Bürgergeld ebenso wenig wie bei Hartz IV. Unabhängig davon, welche Ausbildung oder welches Studium man abgeschlossen und welchen Beruf man vielleicht jahrzehntelang ausgeübt hat, muss jedes Jobangebot akzeptiert werden.
Möglich wurde es durch Hartz IV, dem mehr als ein Jahr arbeitslosen Diplomingenieur einen 1-Euro-Job aufzudrängen, um seine Arbeitswilligkeit zu testen. Warum sollte dieser, wenn er staatliche Transferleistungen erhielt, eigentlich nicht – dem Motto »Fördern und Fordern« gemäß – einen öffentlichen Park fegen oder in einer Schule bei der Essensausgabe helfen? Nun, ganz einfach deshalb, weil das nicht seiner Ausbildung entsprach, für ihn möglicherweise entwürdigend wirkte und oft dazu führte, dass ein für die entsprechenden Tätigkeiten besser geeigneter Arbeitnehmer seine Stelle verlor, weil die Kommune dadurch Geld sparte.
Aus diesen Gründen muss der Berufs- und Qualifikationsschutz ausdrücklich im Sozialgesetzbuch verankert werden.
5.
Genau wie Hartz IV ist das Bürgergeld mit verschärften Zumutbarkeitsregeln für die Arbeitsaufnahme verbunden. Arbeitslosengeld-II-Bezieher/innen mussten jeden Job annehmen, auch wenn er weder nach Tarif noch ortsüblich entlohnt wird.
Nicht zuletzt wegen dieser Bestimmungen hat Hartz IV hierzulande einen Niedriglohnsektor geschaffen, der das Haupteinfallstor für Erwerbs-, Familien- und Kinderarmut sowie für spätere Altersarmut bildet. Weit über 100 Milliarden Euro hat der Staat seit 2005 an Erwerbsaufstocker/innen gezahlt und damit letztlich Unternehmen subventioniert, die Lohndumping betreiben.
Deshalb müssen die Zumutbarkeitsregelungen wesentlich entschärft, dürfen Hungerlöhne vom Staat nicht mehr gesetzlich legitimiert, mittels Transferleistungen subventioniert und die entstehenden Folgekosten sozialisiert werden.
6.
Sehr harte Sanktionen bildeten seit der Hartz-IV-Einführung die schärfste Waffe der Jobcenter, um ihre Direktiven durchzusetzen. Bei der zweiten Pflichtverletzung, die darin bestehen kann, dass man einen Job ablehnt, ein Bewerbungstraining nicht antritt oder eine Weiterbildung abbricht, soll der Regelbedarf beim Bürgergeld weiterhin um 30 Prozent gekürzt werden. Weil das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 5. Dezember 2019 (Az.: 1 BVL 7/16) härtere Sanktionen für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt hat, entfallen Totalsanktionen, bei denen Jobcenter für Unter-25-Jährige weder Geld zahlten noch die Miet- und Heizkosten übernahmen, was im Extremfall zur Wohnungs- oder Obdachlosigkeit junger Menschen führte. Gleichwohl fällt das Bürgergeld hinter das bis zu seiner Einführung geltende Sanktionsmoratorium zurück, denn dieses lässt nur einen 10-prozentigen Abzug von der Regelleistung bei Meldeversäumnissen zu.
Der bisherige, sanktionsbewehrte Zwang zur Erwerbstätigkeit sollte entfallen, aber durch eine moralische Pflicht zur Erwerbstätigkeit für jene Menschen ersetzt werden, die dazu aufgrund ihrer beruflichen Qualifikation, gesundheitlichen Verfassung und psychischen Konstitution fähig sind. Sanktionen sind entbehrlich, weil sich die allermeisten Personen unter den genannten Voraussetzungen der Arbeit nicht entziehen, sei es, um sich damit selbst zu verwirklichen, sich nützlich zu machen und/oder der Gesellschaft, die ihre Bildung/Ausbildung ermöglicht oder finanziert hat, etwas zurückzugeben.
7.
Hartz IV übernahm das wie viele andere Bestandteile dieses Gesetzespaketes aus der Weimarer Republik stammende Konstrukt der Bedarfsgemeinschaft – damals hieß es noch »Familiennotgemeinschaft« – aus dem Fürsorgerecht. Hierdurch wurden selbst Personen, die weder mit Leistungsbedürftigen verwandt noch ihnen gegenüber unterhaltspflichtig waren, als Teil einer »Verantwortungs- und Einstehensgemeinschaft« zur Kostenübernahme angehalten, um die Zahlungen der Jobcenter zu minimieren.
Damit verbunden waren teilweise bis in den Intimbereich von Hartz-IV-Bezieher(inne)n hineinreichende Auskunftsersuchen, Kontrollmaßnahmen und Überwachungspraktiken von Sozialdetektiven der Jobcenter. Eine erweiterte Sippenhaft darf es nicht länger geben, weshalb die Bedarfsgemeinschaft aus dem Sozialgesetzbuch zu streichen ist. Auch müssen Volljährige einen eigenen Haushalt gründen können, ohne die Erlaubnis des Jobcenters einzuholen.
Ausgerechnet im Jahr gegen Armut und soziale Ausgrenzung, das Europa 2010 beging, fassten die damaligen Regierungsparteien CDU, CSU und FDP den Entschluss, den Arbeitslosengeld-II-Bezieher(inne)n das Elterngeld ab 1. Januar 2011 auf die Transferleistung anzurechnen und von ihr abzuziehen, den Zuschlag zu streichen, der bis dahin beim Übergang vom Bezug des Arbeitslosengeldes (I) zum Bezug von Arbeitslosengeld II zwei Jahre lang gezahlt wurde, und für Hartz-IV-Bezieher/innen auch keine Beiträge mehr in die Gesetzliche Rentenversicherung einzuzahlen.
Auch diese Verschlechterungen müsste man rückabwickeln, wenn es darum ginge, Hartz IV zu überwinden und ein neues Sozialstaatsmodell zu begründen.
Prof. Dr. Christoph Butterwegge hat von 1998 bis 2016 Politikwissenschaft an der Universität zu Köln gelehrt und das Buch ›Hartz IV und die Folgen‹ veröffentlicht. Zuletzt ist von ihm ›Die polarisierende Pandemie. Deutschland nach Corona‹ erschienen.