Klimawandel und Wohnungsmarkt
ENERGETISCHE MODERNISIERUNG ALS HERAUSFORDERUNG
Carola Handwerg
Energetische Modernisierung war lange Zeit aus Mieter*innensicht eher mit der Angst verbunden, dass sich die Miete in einem unverhältnismäßigen Umfang erhöht, als dass sie als Mittel des Klimaschutzes anerkannt oder gar begrüßt wurde. Insbesondere seit den 2010er-Jahren bildeten sich allein in Berlin mehrere Mieter*inneninitiativen, die insbesondere auch gegen diese Art von Modernisierungsmaßnahmen mobilmachten.
ENERGETISCHE SANIERUNG AUS MIETER*INNENSICHT
Angesichts von Mietsteigerungen zwischen 2 €/m² und 8 €/m² für Maßnahmen wie Wärmedämmung, Einbau von Wärmeschutzverglasung und Fernwärmeheizungen sowie vereinzelt auch Lüftungsanlagen mit Wärmerückgewinnung verwunderte der Widerstand gegen diese Maßnahmen nicht, führten sie doch vielfach zu einer Verdrängung von Mieter*innen aus ihren Wohnungen. Hinzu kamen Probleme mit Schimmelbildung insbesondere im Altbau, die nicht selten eine Folge des unsachgemäßen Einbaus von Isolierglasfenstern und/oder Fassadendämmung waren.
Die enormen Mietsteigerungen stehen in der Regel in einem krassen Missverhältnis zu den durch diese Maßnahmen eingesparten Heizkosten. Der Gesetzgeber hatte es nicht für notwendig gehalten, die Mieterhöhung an den Umfang der Einsparung von Heizenergie zu koppeln. Da diese Frage im Gesetzgebungsverfahren auf Veranlassung des Bundesrates debattiert, aber am Ende abgelehnt worden war, sah der Bundesgerichtshof keinen Grund, die Mieterhöhung an die Energieeinsparung zu koppeln und erteilte den in der Instanzenrechtsprechung durchaus verbreiteten Auffassung, dass die Mieterhöhung z.B. auf den doppelten Wert der Heizkostenersparnis gekappt werden muss, eine Absage.(1)
ENERGETISCHE SANIERUNG – JURISTISCHE GRUNDLAGEN
Gem. § 555 b Nr. 1 und 2 BGB sind Maßnahmen zur nachhaltigen Einsparung von Primär- oder Endenergie Modernisierungsmaßnahmen, die nach entsprechender Ankündigung (§ 555 c BGB) von den Mieter*innen gem. § 555 d Abs. 1 BGB zu dulden sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes ist jede Einsparung von Energie auch im einstelligen Prozentbereich zu dulden. (wobei sich die Frage stellt, ob eine Null vor dem Komma auch einstellig ist) Der Begriff der Nachhaltigkeit wird vom BGH lediglich auf die zeitliche Dauer beschränkt. Die Energieeinsparung darf nicht nur vorübergehender Natur sein. »Es reicht aus, wenn überhaupt eine messbare Einsparung an Heizenergie erzielt wird und diese dauerhaft ist«.(2)
Die Kosten dieser Maßnahmen konnten dann gem. § 559 BGB in der bis zum 01.01.2019 geltenden Fassung (maßgeblich ist der Zugang der entsprechenden Modernisierungsankündigung) mit 11 Prozent pro Jahr auf die Mieter*innen umgelegt werden. Nach oben gab es keine Grenze. Lediglich der nur schwer durchzusetzende Härteeinwand konnte den Mieter*innen helfen, diese Mieterhöhung abzuwenden. In der Regel haben sie jedoch wegen der Ungewissheit, ob sie mit ihrem Härteeinwand durchdringen werden und aus Angst vor den Belastungen von monate- wenn nicht gar jahrelangen Baumaßnahmen im Haus das Weite gesucht. Daher war die energetische Modernisierung insbesondere bei privaten Vermietern, die Gebäude erwarben, um sie in Wohnungseigentum umzuwandeln und dann hohe Renditen durch den Verkauf der Wohnungen nach Sanierung zu erzielen, ein beliebtes Mittel zur ›Leersanierung‹ bzw. ›Entmietung‹ der Häuser. In der Beratungspraxis zeigte sich, dass nicht selten 90 Prozent der Mieter*innen die Mietverhältnisse zu Beginn der Baumaßnahmen beendeten.
Zum 1. Januar 2019 änderte sich die Rechtslage. Nicht zuletzt durch den erfolgreichen Kampf der zahlreichen Mieter*inneninitiativen, die immer wieder die Auswüchse dieser Sanierungsmaßnahmen aufzeigten, sah sich der Gesetzgeber gezwungen, die Regelungen zu ändern. Die Modernisierungsumlage wurde für nach dem 1. Januar 2019 angekündigte Maßnahmen auf acht Prozent gesenkt und auf einen Betrag von 2 bzw. 3 €/m² (abhängig, ob die Nettokaltmiete vorher mehr oder weniger als 7 €/m² betrug) in sechs Jahren gekappt.
Während zwischen Weihnachten und Neujahr 2018 noch eine Vielzahl von Vermieter*innen wahllos Modernisierungsmaßnahmen ankündigten, um noch von der alten Rechtslage zu profitieren, kamen die Modernisierungsmaßnahmen, insbesondere die energetischen Modernisierungen danach fast vollständig zum Erliegen. Modernisierungsankündigungen spielen in der Beratungspraxis seitdem eine stark untergeordnete Rolle. Sicherlich spielte hier das MietenWoG Berlin (sog. Mietendeckel), das Ende Februar 2020 in Kraft trat und die Mieterhöhungen wegen Modernisierung auf 1 €/m² kappte, auch eine nicht unwesentliche Rolle.(3)
Für die Mieter*innen hieß das erst einmal Aufatmen. Für den Umweltschutz war diese Folge sicherlich keine gute Nachricht.
AUSWEGE
Der Gebäudebestand ist für 30 Prozent des CO2-Emissionen verantwortlich. Darunter fallen zu 87,3 Prozent die Wohngebäude.(4) Bundesweit ist der Anteil von Mehrfamilienhäusern, in denen die meisten Mietwohnungen liegen, bei 21,9 Prozent, in Großstädten ist er höher. So beträgt er in Berlin 56,9 Prozent.(5) Bis zum Jahr 2050 soll der Gebäudebestand in Deutschland ›nahezu‹ klimaneutral werden. Dazu muss der Energieverbrauch im Gebäudebestand gegenüber 2008 um 80 Prozent gesenkt werden. Der verbleibende Energieverbrauch soll zu 50 Prozent aus erneuerbaren Energien stammen.(6)
Auf eine energetische Sanierung dieses Bestandes kann daher nicht verzichtet werden, soll das Ziel des Pariser Klimaabkommens erreicht werden.
ERSTE LÖSUNGSANSÄTZE
Bereits seit über zehn Jahren diskutieren daher Mieter*innenorganisationen, Umweltverbände und Sachverständige über gerechte Wege zur energetischen Sanierung des Mietwohnbestandes.
So gab es 2010 ein Papier vom Berliner Mieterverein, BUND und IHK, in dem ein Stufenmodell vorgeschlagen wurde. Unterschieden wurde zwischen Wohngebäuden mit weniger bzw. mehr als 500 m² Nutzfläche, ein- oder beidseitig eingebaut, für die energetischen Ziele vorgegeben wurden, die alle fünf Jahre gesteigert wurden. Für die in Berlin wohl häufigste Gebäudeklasse von über 500 m² Nutzfläche, beidseitig eingebaut, bedeutete das, 2015 einen maximalen Energiebedarf von 200 kWh/m²a, 2020 – 160 kWh/m²a, 2025 – 120 kWh/m²a, 2030 – 80 kWh/m²a. Verstöße gegen diese Vorgaben sollten als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden.
Das Papier ist inzwischen überholt. Viele Wohngebäude dürften die für 2020 ausgewiesenen Ziele nicht erfüllen, wie die Beratung zu den Energieverbrauchskennwerten im Rahmen der Mieterhöhungen nach dem Berliner Mietspiegel zeigen, bei dem in der Orientierungshilfe zur Spanneneinordnung in der Merkmalgruppe ›Gebäude‹ die Energieverbrauchskennwerte eine Rolle spielen. Zum Vergleich: In der Orientierungshilfe zur Spanneneinordnung des Berliner Mietspiegels wird es als wohnwerterhöhend angesehen, wenn ein Gebäude einen niedrigeren Energieverbrauchskennwert als 120 kwh/m²a (Energiebedarfskennwert von 144 kWh/m²a) aufweist. Diese Grenze unterschreiten nach den Erfahrungen in der Beratung nur sehr wenige Gebäude.
Zudem müssen die Ziele deutlich ehrgeiziger werden. Bis 2050 muss der Primärenergieverbrauch um 80 Prozent gesenkt werden, der Treibhausgasausstoß bis 2030 um 70 bis 72 Millionen Tonnen pro Jahr. Das bedeutet eine jährliche Senkung des CO2-Austoßes um 4 Prozent. Um diese Ziele zu erreichen, dürfen Wohngebäude bis 2050 nur noch 35 kWh/m²a Primärenergie verbrauchen. Das entspricht der Energieklasse A+.
Sogenanntes Drittelmodell
Ein Vorschlag des Instituts für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (ifeu) im Auftrag des BUND aus dem September 2019 beschäftigt sich mit den notwendigen Maßnahmen zum Erreichen dieser Ziele und enthält auch Vorschläge zur Finanzierung dieser Maßnahmen. Es trägt den Titel »Drittelmodell« da die Kosten zu je einem Drittel von Mieter*innen, Vermieter*innen und der öffentlichen Hand getragen werden sollen.
Der Zuschuss der öffentlichen Hand soll dabei je nach Effizienzklasse 25, 30 oder 40 Prozent betragen. Erfreulicherweise nimmt dieser Vorschlag auch dazu Stellung, wie die aufgrund der hohen Kosten dieser ambitionierten Maßnahmen immer noch hohen Umlagen auf die Miete für einkommensschwache Mieter*innenhaushalte reduziert bzw. aufgefangen werden können. Während bis heute die Härtefallregelungen des § 559 Abs. 2 BGB immer noch sehr unbestimmt sind und in der Rechtsprechung viele Unwägbarkeiten (Anrechnung von Vermögen und, wenn ja, in welcher Höhe, Berücksichtigung eines hohen Wohnflächen/Pro Kopf-Verbrauchs, Berücksichtigung von Härten bei vom Vermieter nicht zu vertretenden Maßnahmen) bestehen, wird ein konkreter Prozentsatz für die Annahme eines Härtefalls vorgeschlagen, der bei 26,3 Prozent angesetzt wird, was dem Anteil der Wohnkosten am Haushaltseinkommen im Jahr 2019 entspricht. Wenn nach einer solchen ambitionierten Modernisierung weiterhin Härtefälle vorliegen, soll die öffentliche Hand die Differenz zwischen der alten und der neuen Bruttowarmmiete zahlen. Dies entspricht einer warmmietenneutralen Modernisierung für Mieter*innen mit niedrigen Einkommen. Der Zuschuss wird über die Wohngeldkassen abgewickelt und ausgezahlt.
Gleichzeitig wird vorgeschlagen, dass, anders als es die jetzige Rechtslage vorsieht, Fördermittel für energetische Modernisierungen allein den Vermieter*innen zu Gute kommen sollen und nicht mehr bei der Modernisierungsumlage berücksichtigt werden müssen (derzeit werden sie von den Modernisierungskosten abgezogen). Im Gegenzug sinkt die Höhe der Modernisierungsumlage von 8 auf 1,5 Prozent.
Im Ergebnis wird anhand verschiedener Modelle errechnet, dass die Maßnahmen für Mieter*innen warmmietenneutral werden, Vermieter*innen werden trotzdem mit höheren Mieten belohnt, Härtefälle sinken aufgrund der Senkung der Umlage.(7)
Ökomietspiegel, Warmmiete
mit Verbrauchsfeedback und
Energiesparcontracting
Daneben gibt es weitere Konzepte, die auf der Konferenz des bundesweiten Netzwerks ›Mieten und Wohnen‹ am 5. und 6. Februar 2021 vorgestellt wurden.(8)
So sieht z.B. der Ökomietspiegel, vorgestellt von Bernd Steinhoff, Zu- und Abschläge auf die ortsübliche Vergleichsmiete je nach Energieverbrauchskoeffizient des Gebäudes vor. Bei einem höheren Verbrauch als 235 kWh/m²a sinkt die Miete um 0,64 €/m², bei 155 bis 195 kWh/m²a gibt es weder einen Zu- noch einen Abschlag. Bei einem geringeren Energieverbrauchskoeffizienten als 155 kWh/m²a gibt es Zuschläge auf die Miete, so 0,28 €/m² bei 154 bis 120 kWh/m²a. Diese steigen je Senkung um 20 kWh um jeweils 0,16 €/m² und sind bei weniger als 39 kWh/m²a mit 1,08 €/m² am höchsten.(9)
Ein anderes Modell mit dem Titel »Warmmiete mit Verbrauchsfeedback« von Georg Thomaßen, Referent im Bereich Gebäudewärme bei Agora Energiewende, orientiert sich am schwedischen Mietenmarkt. Dort ist es üblich, Warmmieten zu vereinbaren, d.h. der Vermieter übernimmt im Allgemeinen die Heiz- und Warmwasserkosten, welche durch die vertraglich vereinbarte Miete gedeckt sind. Es bestehen daher große Anreize bei schwedischen Vermieter*innen, die Heizkosten in der Miete zu senken, da er so seinen Gewinn vergrößern kann. Da es anders als in Deutschland keine Umlage von Modernisierungskosten auf die Miete gibt, ist das Interesse an wirtschaftlichen Maßnahmen groß. Dieses Interesse wird verstärkt durch die CO2-Steuer, die deutlich über den Beträgen liegt, welche in Deutschland gelten. Neben Heizkosten spart der Vermieter also auch diese Steuern, wenn er in wirtschaftliche und CO2-sparende Maßnahmen investiert. Dieses Modell ist nicht 1:1 auf Deutschland übertragbar, da gemäß Heizkostenverordnung eine Bruttowarmmiete nicht vereinbart werden kann. Denkbar ist es jedoch, eine bestimmte Raumtemperatur zu vereinbaren und den Mietern bei Unterschreitung Kosten zu erstatten oder aber bei Überschreitung Kosten aufzuerlegen. Auch dieses Modell würde Anreize für Vermieter*innen zu Investitionen schaffen und auf Mieter*innenseite Sparsamkeit honorieren.(10)
Joachim Schmitt, Stadt- und Regionalplaner, stellte sein Modell des Energiesparcontracting vor. Dieses soll sich neben der öffentlichen Förderung aus den eingesparten Heizungs- und Warmwasserkosten finanzieren. Dabei sollen nur solche Kosten auf Mieter*innen umlegbar sein, die diese tatsächlich durch die Maßnahmen einsparen, wobei als Grenze die Amortisierung der Investitionskosten angesetzt wird. Das würde den Mieter*innen eine Warmmietenneutralität für energetische Sanierungen garantieren.
BEURTEILUNG
Energetische Modernisierungsmaßnahmen dürfen nicht mehr wie in der Vergangenheit vor allem in den attraktiven Ballungsgebieten oft geschehen, als Verdrängungsinstrument dienen. Dem hat die Kappung der Modernisierungsumlage gem. § 559 BGB seit dem 1. Januar 2019 bereits den Wind aus den Segeln genommen, allerdings hat das offensichtlich auch zu einem starken Rückgang bei den energetischen Sanierungen geführt. Fatal war es zudem in der Vergangenheit, dass es keine Evaluierung der Maßnahmen dahingehend gab, ob diese tatsächlich zu einer Energieeinsparung führen. Auch die Forderung vieler Mieter*inneninitiativen, den Energieverbrauch bei der Herstellung und dem Transport der Wärmedämmung oder neuen Heizanlagen sowie auch bei der Entsorgung der z.B. als Sondermüll geltenden Wärmedämmplatten mit zu berücksichtigen, müssen endlich ernst genommen werden. Oft wurde in den Gutachten, die im Rahmen eines Duldungsprozesses vor den Zivilgerichten zur Frage der Energieeinsparung eingeholt wurden, gerade bei dem Austausch von Heizungsanlagen Einsparungen von unter fünf Prozent errechnet, ohne dass auch die Frage des Energieeinsatzes für die Produktion der neuen Anlagen, die überwiegend noch funktionstüchtige Anlagen mit langer Restlaufdauer ersetzten, berücksichtigt wurden.
Die dargestellten Modelle tragen diesen Aspekten nicht alle Rechnung. Da sich teure Maßnahmen wie Fassadendämmung oder neue Heizanlagen nur selten durch die Einsparungen an Energie amortisieren, müssen öffentliche Förderprogramme aufgelegt werden, die einen Teil der Kosten tragen. Dem trägt am ehesten noch das Drittelmodell Rechnung. Es hat auch den Vorteil, dass es an konkrete Energiestandards anknüpft, deren Erreichung natürlich überprüft werden müssen. Allerdings wird nur die Höhe der Fördermittel an den erreichten Standard gekoppelt. Die Höhe der Umlage der Kosten auf die Mieter*innen, die immerhin ein Drittel der Finanzierung dieser Maßnahmen ausmachen soll, wird nicht daran geknüpft. Es fehlt ein Element, dass die Rentabilität der Maßnahmen für die Mieter*innen mit betrachtet und diese vor immer wieder neuen Maßnahmen schützt, wie z.B. die Erneuerung der Wärmedämmung alle fünf oder 10 Jahre, die jeweils wieder zu Mieterhöhungen führen würde.
Das Modell der Mietauf- und Abschläge auf die ortsübliche Vergleichsmiete je nach energetischer Beschaffenheit des Gebäudes knüpft nicht am Energiebedarf, sondern am Energieverbrauch an. Bereits jetzt besteht das Problem bei der Berücksichtigung von Energieverbrauchskennwerten im Rahmen des Mietspiels, dass Gebäude mit einem hohen Anteil an sparsamen Mietern, sei es auch nur, dass durch eine Vielzahl voll berufstätiger Mieter*innen im Haus weniger geheizt wird, ein niedriger Energieverbrauchskennwert nicht unbedingt ein Verdienst des Vermieters ist. Sparsame Mieter*innen würden die eingesparten Heizkosten dann als Aufschlag auf die Nettokaltmiete bekommen. Das stellt keinen Anreiz für sparsames Verhalten dar.
Der Arbeitskreis Mietrecht im RAV fordert schon seit langem zusammen mit verschiedenen Mieter*innenorganisationen die Abschaffung des § 559 BGB.(11) Gute energetische Eigenschaften eines Gebäudes und seiner technischen Ausstattungen werden bereits jetzt mit Zuschlägen bei der Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete berücksichtigt. In Berlin sind das die Fenster mit Wärmeschutzverglasung, die moderne Heizanlage oder die zusätzliche Wärmedämmung zur Bausubstanz. Im Zusammenspiel mit öffentlichen Förderprogrammen sollte so ein ausreichender Anreiz für Modernisierungsmaßnahmen auf Vermieter*innenseite gegeben sein. Der im Zusammenhang mit Modernisierungsmaßnahmen bisher nur schwer auf seine Rechtfertigung zu kontrollierende Mietpreisanstieg ohne eine Evaluierung der tatsächlichen Erfolge bei der Energieeinsparung würde so im Rahmen der ortsüblichen Vergleichsmiete gehalten. Das würde auch die Akzeptanz der notwendigen Maßnahmen auf Mieter*innenseite fördern.
Carola Handwerg ist Rechtsanwältin in Berlin und RAV-Mitglied; sie ist aktiv im Arbeitskreis Mietrecht im RAV.
(1) Vgl. BGH, Urteil vo.03.03.2004 - VIII ZR 149/03.
(2) Vgl. BGH, Rechtsentscheid v. 10.04.2002 - VIII ARZ 3/01, BGHZ 150, 277, 282 f.)
(3) Das MietenWoG Berlin wurde durch die Entscheidung des BVerfG aufgehoben. Das Gericht sprach dem Land Berlin die Kompetenz für ein solches Gesetz ab, Beschluss v. 25.03.2021, 2 BvF 1/20, 2 BvL 5/20, 2 BvL 4/20.
(4) Vgl. Deutsche Energie Agentur (Hg.), dena-Gebäudereport Kompakt 2019. Statistiken und Analysen zur Energieeffizienz im Gebäudebestand. Berlin 2019.
(5) Vgl. Umweltbundesamt, Stand 2018.
(6) Umweltbundesamt (Hg.), Climate Change 26/2017, Klimaneutraler Gebäudebestand 2050. Energieeffizienzpotentiale und die Auswirkungen des Klimawandels auf den Gebäudebestand. Dessau-Roßlau 2017.
(7) Vgl. P. Mellwig, M. Pehnt: Sozialer Klimaschutz in Mietwohnungen. Kurzgutachten (ifeu). Heidelberg 2019.
(8) Vgl. http://www.netzwerk-mieten-wohnen.de/content/onlinekonferenz-des-netzwerks-mieten-wohnen-sozialer-zusammenhalt-und-wohnen-lehren-aus-der
(9) Vgl. https://aktionskreis-energie.de/events/wirtschaftlich-modernisieren/
(10) Georg Thomaßen u.a., Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut? Berlin 2020.
(11) AK Mietrecht im RAV (Hg.), Preistreiber Modernisierung. Über die Kosten von Modernisierungsmaßnahmen für Mieterinnen und Mieter (Novembe 2016), https://www.rav.de/publikationen/mitteilungen/mitteilung/preistreiber-modernisierung-497g