Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte für Demokratie und Menschenrechte

Monitoring von Menschenrechten

Ursula Groos und Alexander Müller

Im Mai 2012 hat das Committe for Food Security (CFS) in der FAO in Rom nach 
jahrelanger und intensiver Vorbereitung mit Regierungen, Zivilgesellschaft und Expert*innen die Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the context of National Food Security (VGGTs)(1) beschlossen. Im Vorbereitungsprozess wurden seit 2007 weltweit 15 Konferenzen mit regionalen Stakeholdern, Konsultationen mit Expert*innen aus den Bereichen von Landrechten, Menschenrechten und Ernährungssicherung sowie begleitenden online-Beratungen und zahlreiche Präsentationen und Gespräche abgehalten. Dieser fünfjährige inklusive Konsultationsprozess und die monatelangen Ver-handlungen über den konkreten Text haben dazu geführt, dass die internationale Staatengemeinschaft, die beteiligte Zivilgesellschaft und die multilateralen Organisationen sich auf ein gemeinsames Verständnis von gerechtem Zugang zu Land geeinigt haben.

Mit diesen freiwilligen Leitlinien wurde in der Welternährungsorganisation FAO zum zweiten Mal innerhalb von 10 Jahren ein Verhandlungsmarathon erfolgreich abgeschlossen, an dessen Ende eine internationale Vereinbarung zur Implementierung des Menschenrechts auf Nahrung steht. Zwar fand das Recht auf Nahrung schon 1948 Eingang in die Allgemeine Erklärung zu Menschenrechten der Vereinten Nationen (UN). 1976 wurde das Recht auf Nahrung völkerrechtlich verankert mit Inkrafttreten des UN-Sozialpakts, den 164 Staaten (Stand: Juli 2019) unterzeichnet haben. Aber erst mit den im November 2004 ver
abschiedeten »Freiwilligen Leitlinien für Unterstützung des Rechts auf Nahrung« wurde konkret definiert, was in Staaten der UN erforderlich ist, um das Recht auf Nahrung umzusetzen. Aufbauend auf der in diesen Leitlinien festgelegten überragenden Bedeutung des gerechten Zugangs zu Land für Ernährungssicherheit, wurde durch die VGGTs erstmals in der UN eine Übereinkunft über good governance beim Zugang zu Land geschlossen. Dabei handelt es sich nicht nur um ein technisches Dokument, in dem unterschiedlichste administrative Fragen geregelt werden, sondern die VGGTs beziehen sich explizit auf Menschenwürde, Nichtdiskriminierung, Geschlechtergerechtigkeit, Transparenz, Verantwortlichkeiten und Rechtsstaatlichkeit. Die Kooperation mit Menschrechtsorganisationen war ein grundlegender Bestandteil der VGGTs sowohl in der Phase der Vorbereitung als auch während der Verhandlungen mit den mehr als 190 Mitgliedsstaaten der FAO.
Die Tatsache, dass beide Leitlinien (»Recht auf Nahrung« und »Zugang zu Land«) als freiwillige Leitlinien erarbeitet und verabschiedet wurden, ist einerseits auf die grundlegende Position fast aller Mitgliedsstaaten der FAO zurückzuführen, dass es sich bei den verhandelten Themenbereichen um Fragen handelt, die in der Sphäre der nationalen Souveränität angesiedelt sind, hat aber andererseits auch dazu geführt, dass eine weitreichende und sehr konkrete Verständigung zu der Frage herbeigeführt werden konnte, was denn erforderlich sei, um das Menschenrecht auf Nahrung und gerechten Zugang zu Land zu erreichen. Beide Leitlinien sind international vereinbarte Referenzdokumente, in denen die Mitgliedsstaaten der FAO festlegen, wie das Menschenrecht auf Nahrung zu erreichen ist. Die Dokumente legen mit großer Klarheit fest, welche Maßnahmen Staaten zu ergreifen haben, auf welche vereinbarten Standards sich Zivilgesellschaft berufen kann und welche Messlatte Menschenrechtsorganisation anlegen können und müssen, um die Erfolge und die notwendigen Aktivitäten zur Beseitigung des Hungers zu bewerten.
Die VGGTs formulieren in sieben Abschnitten Prinzipien und konkrete Handlungsvorschläge, wie die Umsetzung der VGGTs und die darin formulierten Ziele – schrittweise Verwirklichung des Rechts auf Nahrung, Beseitigung der Armut, Umweltschutz und nachhaltige soziale und wirtschaftliche Entwicklung – erreicht werden können.

SICHERUNG DES ZUGANGS ZU LAND FÜR FRAUEN, KLEINBÄUER*INNEN UND INDIGENE BEVÖLKERUNGSGRUPPEN

Als wichtige Protagonist*innen, die eine nachhaltige Landwirtschaft gewährleisten und somit der voranschreitenden Bodenverschlechterung, der Verarmung und dem Hunger entgegenwirken können, werden Frauen und Kleinbäuer*innen genannt. Aber gerade deren Zugang zu Land ist weltweit vielfach strukturell nicht gesichert. Entweder es fehlt bereits an gesetzlichen Regelungen. So haben Frauen oft nur als Ehefrauen, nicht aber als Alleinstehende oder Witwen Besitzrechte. Oder bestehende Besitzrechte werden, befördert durch Korruption, aufgrund von (groß-)industriellen Produktionsinteressen schlicht missachtet. Es kommt vielfach zu Landkonflikten, entschädigungslosen Enteignungen und Vertreibungen.
Im Zentrum der VGGTs steht der Begriff tenure. Dieser kann u.a. mit Besitz oder Pacht, tenure rights mit Besitzrechten übersetzt werden. Aus Abschnitt 8.8 der VGGTs ergibt sich, dass damit alle Formen von eingeschränkten Besitzrechten bis hin zum Alleineigentum gemeint sind. Die VGGTs prägen den Begriff der »legitimate tenure rights« als wesentlich für die Erreichung von Ernährungssicherheit, gehen also über formale Besitztitel hinaus. Legitime Rechte und Gewohnheitsrechte, sog. »customary rights« insbesondere von Frauen, Kleinbäuer*innen und indigenen Bevölkerungsgruppen, erhalten eine besondere Berücksichtigung. Die VGGTs generieren kein Menschenrecht auf (Zugang zu) Land, regeln aber detailliert, wie ein gesicherter Zugang zu Land zur Erreichung von Ernährungssicherheit ausgestaltet werden sollte. Und – dies ist für den Alltag der Menschen und für die Sicherung der Menschenrechte gleichermaßen wichtig - sie regeln auch, wie mit den vielfachen Konflikten um Land umzugehen ist.

SCHUTZ VON MENSCHENRECHTSVERTEIDIGER*INNEN

Die VGGTs haben auch die Situation und den Schutz von Menschenrechtsverteidiger*innen (Abschnitt 4.8) im Blick. Damit sind alle Menschen gemeint, die sich für den Schutz der Umwelt und die Rechte der indigenen Bevölkerung engagieren und nicht unbedingt Rechtsanwält*innen sein müssen.
Wie notwendig diese Aufmerksamkeit und der Schutz sind, zeigen die aktuellen, alarmierenden Zahlen: Für das Jahr 2020 wurden weltweit im Kontext von Umweltschutz und Landrechten die Ermordungen von mindestens 227 Menschenrechtverteidiger*innen und somit ein neuer Höchststand dokumentiert.(2)
Anlässlich des seit über zehn Jahren jährlich weltweit, u.a. vom RAV, organisierten »Tag des bedrohten Anwalts« wurde die Bedrohung von Menschenrechtsverteidiger*innen im Zusammenhang mit der Situation in Honduras, Kolumbien und auf den Philippinen thematisiert. Diese Länder sind auch weiterhin neben Mexiko, Brasilien und Guatemala die gefährlichsten Länder.
Bisher wurde noch kein afrikanisches Land in den Fokus des »Tag des bedrohten Anwalts« gerückt, obwohl aktuelle Meldungen und Berichte dies nahelegen: 2020 wurden im Kongo mindestens 15 und in Südafrika und Uganda je ein*e Menschenrechtsverteidiger*in ermordet.(3)
Während des Covid-Lockdowns 2020 wurden darüber hinaus in Uganda fast 120 Rechtsanwält*innen von Betroffenen von Landraub sowie Landrechteverteidiger*innen willkürlich verhaftet, gefoltert und misshandelt.(4)
Beide Quellen betonen, dass dies die Zahlen sind, die ihnen bekannt sind, sie jedoch davon ausgehen, dass darüber hinaus insbesondere viele Vorfälle in afrikanischen Ländern nicht gemeldet und publik werden.

MENSCHENRECHTSBASIERTE VERWALTUNG VON LAND

Im Folgenden soll gezeigt werden, wie die Anwendung dieser VGGTs auf nationaler Ebene dazu dienen kann, den Stand der Menschenrechte bzw. die Umsetzung des Menschrechts auf Nahrung zu analysieren und zu bewerten. Dies wird am Beispiel des Projekts ›Menschenrechts-basiertes Land Governance Monitoring in Malawi‹ illustriert. Es ist ein Projekt der TMG Research gGmbH und wird vom BMZ finanziert.(5)
In diesem Projekt wird ein Instrument entwickelt, welches sich auf die Stärkung von verantwortlicher Land Governance, insbesondere für marginalisierte Bevölkerungsgruppen, konzentriert. Dieses Projekt wird implementiert in Malawi und zielt darauf ab, Landkonflikten zugrundeliegende Prozesse, die potenziell zu Menschenrechtsverletzungen führen können, zu analysieren. Der Fokus liegt auf Landkonflikten und Rechtsverletzungen vulnerabler und marginalisierter Landnutzer*innen.
Es basiert auf der Auswertung von Fallstudien und Kriterien und verbindet die VGGTs mit anderen Menschenrechtsinstrumenten.
Ein Bestandteil des Projektes ist es, in Zusammenarbeit mit dem Dänischen Menschenrechtsinstitut (DIHR) und unter Beteiligung des Malawischen Menschenrechtsinstituts (MIHR) eine Matrix zu entwickeln, in der die VGGTs mit den in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) formulierten Rechten (z.B. Schutz vor Diskriminierung/Recht auf Gendergerechtigkeit, Recht auf Leben, Arbeit, Gesundheit, Bildung, Entwicklung, Wohnung und Ernährung, Eigentum, Teilnahme am kulturellen Leben der Gemeinschaft, etc.) und anderen bindenden UN-Menschenrechtsabkommen (UDHR, ICERD, ICESCR, ICEDAW, UNDRIP, ICRPD, etc.) verknüpft werden. Die Matrix analysiert, wie Staaten ihre Pflicht umsetzen, die Rechte von Individuen und Gemeinschaften zu respektieren und diese auch gegen Verletzung durch Dritte zu schützen.
Die Matrix soll sowohl als Analyse- als auch Informationstool für Individuen, NIHRs und die Zivilgesellschaft dienen und ab Anfang 2022 online verfügbar sein. Ziel ist es, durch Eingabe eines Stichwortes oder eines Artikels aus der AEMRK, die jeweiligen Verbindungen zu den Absätzen der VGGTs herstellen zu können. Damit wird zum einen eine Verknüpfung des freiwilligen Standards der VGGTs mit von den Staaten unterzeichneten bindenden Menschenrechtsinstrumenten hergestellt, zum anderen auch eine Orientierung gegeben für die Realisierung oder die Verteidigung von Menschenrechten.

DAS BEISPIEL MALAWI

Verschiedene Fallstudien zu Landrechtskonflikten in Malawi belegen eine Vielfalt an Konfliktlagen –aufgrund von Vertreibung, Landraub oder entschädigungsloser Enteignung.
Wie von den VGGTs in Abschnitt 26.2 angeregt, wurden sog. multi-stakeholder-platforms durchgeführt. In zwei Workshops wurden unter Beteiligung von Vertreter*innen des MIHR, von CSOs, des Landwirtschaftsministeriums, der Kommunalverwaltung, traditioneller Autoritäten und Richter*innen zwei verschiedene Landkonflikte analysiert, alle Beteiligten identifiziert und deren Beziehungen untereinander bzw. zueinander in Form eines Mappings visualisiert.
Dadurch wurden die Komplexität der Konflikte als auch (Menschen-)Rechtsverletzungen sichtbar. Im weiteren Verlauf der Diskussion wurde festgestellt, dass die auf lokaler Ebene vorhandenen Konfliktlösungsmechanismen nicht im Sinne der Rechteinhaber*innen funktioniert haben und Menschenrechtsakteure, wie z.B. das MIHR, nicht bzw. erst Jahre später involviert wurden.
Handlungsbedarf und Handlungsansätze konnten auf verschiedenen Ebenen identifiziert werden, um solchen Konflikten zukünftig vorzubeugen, bzw. sie schneller zu lösen. So müssen Rollen und Verantwortlichkeiten klarer bzw. erstmalig definiert und verschiedene Kommunikationswege, Koordinationsformen und Kooperationen etabliert werden. Wie dies menschenrechtskonform gelingen kann, zeigen die VGGTs konkret auf.
Auch die Informationsverbreitung ist ein wesentliches Anliegen der VGGTs.
In einem weiteren Workshop, der auf großes Interesse stieß, wurden Vertreter*innen von CSOs über die Entstehung, den Aufbau, die Inhalte, die Anwendungsgebiete und mögliche Maßnahmen zur Umsetzung der VGGTs informiert. Es wurden Möglichkeiten der Vernetzung untereinander, der Einbeziehung des MIHR, der Einflussnahme auf die Umsetzung der VGGTs sowie auf dessen Monitoring diskutiert.
Auch wenn die VGGTs die Lösung von Landkonflikten auf lokaler Ebene und außergerichtlich grundsätzlich favorisiert (Abschnitt 21), wurde offensichtlich, dass den meisten Betroffenen mangels Prozesskostenhilfe kaum eine andere Wahl bleibt und ihnen aktuell der Zugang zum Recht mindestens erschwert ist.
Insgesamt zeigt das Beispiel Malawi, dass die Anwendung der VGGTs auf nationaler Ebene dazu dienen kann, den Stand der Menschenrechte bzw. der Umsetzung des Menschenrechts auf Nahrung zu analysieren und zu bewerten.

AUSBLICK

Das Projekt wird neben der Analyse der konkreten Situation des Zugangs zu Land auch eine Reihe weiterer Fragen adressieren. Kann durch die Anwendung der Matrix eine Sensibilisierung der staatlichen Akteur*innen für die Anliegen und Ziele der VGGTs gelingen und kann damit die Ernährungssicherheit von besonders vulnerablen Gruppen verbessert werden?
Kann eine verbesserte Information von Individuen, Gemeinschaften und der Zivilgesellschaft über die in den VGGTs konkretisierten Rechte eine allgemeine Verbesserung der Menschenrechte erreicht werden?
Wie gelingt es, aus den von den VGGTs angeregten potentiellen Maßnahmen wirkliche Aktion zu entwickeln, wie z.B. Dialoge zu initiieren, Reformen der juristischen und politischen Rahmenbedingungen herbeizuführen, Verbesserung von Abläufen zu initiieren, passendere Technologien einzuführen, Monitorings- oder Beschwerdemechanismen bei Landkonflikten zu schaffen?
Können die bestehenden, lokalen und anerkannten traditional authorities im Sinne der VGGTs (Abschnitt 4.9, 21.1, 21.3) so gestärkt und weiterentwickelt werden, dass sie in der Lage sind, die Streitigkeiten und Konflikte menschenrechtskonform beizulegen?
Oder bedarf es letztlich doch der Anrufung von Gerichten, der Afrikanischen Kommission für Menschenrechte und Rechte der Völker(6) und/oder des Afrikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte und Rechte der Völker(7)?
Sowohl die Afrikanische Kommission als auch der Gerichtshof haben bereits jeweils eine wichtige Entscheidung zugunsten der existenziellen (Land)Rechte von indigenen Bevölkerungsgruppen in Kenia, den Endorois(8) und den Ogieks(9), erlassen. Allerdings teilen die beiden Institutionen die frustrierenden und alarmierenden Erfahrungen des EGMR, nämlich die mangelnde Akzeptanz der Entscheidungen seitens der verurteilten Staaten und damit einhergehend deren schleppenden bis verweigerten Umsetzungen.
Mit dem hier kurz skizzierten Projekt wird zum ersten Mal versucht, Menschrechte zur Grundlage eines Monitoring für die Beurteilung von good governance beim Zugang zu Land zu machen. Bisherige Studien zur Implementierung der VGTTs haben sich auf – notwendige - technische und administrative Analysen konzentriert. Die für die Erarbeitung der VGGTs konstitutiven Menschenrechte wurden bisher nicht systematisch in das Monitoring der Implementierung einbezogen.
Darüber hinaus soll aufbauend auf diesem konkreten Vorhaben eine Matrix entwickelt werden, mit der der Zusammenhang von Landrechten und Menschenrechten systematisch erfasst und sowohl für die Arbeit von Menschenrechts- wie auch von Landrechtsgruppen verfügbar gemacht werden wird.
Das Projekt startet den Versuch, einen international vereinbarten freiwilligen Standard, der dazu beitragen soll, das Menschenrecht auf Nahrung zu erreichen, zusammen mit der Zivilgesellschaft so umzusetzen, dass es konkret zu Sicherung von formellen und informellen Landrechten kommt. Gleichzeitig wird gezeigt, welche Bedeutung Menschenrechte haben können und müssen, wenn sie konkret bei der Sicherung von Landrechten angewandt werden. Zusammen mit der steigenden Inanspruchnahme der Menschenrechtsgerichtshöfe könnte so der Druck auf die Entscheidungsträger*innen erhöht werden, endlich das Menschenrechts auf Nahrung für alle zu realisieren.

Ursula Groos ist Rechtsanwältin in Berlin und berät das Projekt ›Menschenrechtsbasiertes Land Governance Monitoring in Malawi‹ in Menschenrechtsfragen.
Alexander Müller ist Diplom-Soziologe. Von 2006–2013 war er Beigeordneter Generaldirektor der Food and Agriculture Organisation der Vereinten Nationen in Rom, Italien (FAO) mit der Zuständigkeit für die Abteilung für natürliche Ressourcen, Klimawandel, Energie und Forschung. Von 2015 bis 2018 leitete er das Projekt »The Economics of Ecosystems and Biodiversity for Food and Agriculture« (TEEBAgriFood) beim UN Umweltprogramm UNEP und ist seit 2018 geschäftsführender Gesellschafter der TMG Research gGmbH.

(1)   https://www.fao.org/policy-support/mechanisms/mechanisms-details/en/c/448858/
(2)   https://www.globalwitness.org/en/campaigns/environmental-activists/last-line-defence/
(3)   https://www.globalwitness.org/en/campaigns/environmental-activists/last-line-defence/
(4)   https://witnessradio.org/close-to-120-land-rights-defenders-lawyers-and-paps-leaders-have-been-arbitrarily-arrested-during-the-covid-19-lockdown/
(5)   https://tmg-thinktank.com/human-rights-based-land-governance-monitoring
(6)   https://www.achpr.org/home
(7)   https://www.african-court.org/wpafc/
(8)   Centre for Minority Rights Development and others v Kenya (2009) AHRLR 75 (ACHPR 2009) (Endorois case)
(9)   Application 6/2012, African Commission on Human and Peoples’ Rights v Kenya, African Court on Human and Peoples’ Rights, 26 May 2017