Zu blöd, um Schnaps zu kaufen?
ÖFFENTLICHER ALKOHOLKONSUM GEHT IN NEUE VERBOTSRUNDE
Volker Eick
So kann es gehen, wenn Bundespolizisten einen eigenständigen Gedanken fassen wollen. Mit einem »Modellversuch« verboten sie auf dem Hauptbahnhof Hannover von freitags, 22.00 Uhr bis zum Sonntagmorgen um sechs Uhr den Verkauf von Bier und anderen Alkoholika zum Mitnehmen. Ab Juli 2011 sollte ihre »alkoholfreie Zone« Straftaten im und um den Bahnhof verhindern. Nur, da hatte man die Rechnung vielleicht mit dem Wirt, nicht aber mit dem Kunden gemacht.
Denn vom kleinen Kiosk bis zum kolossalen Kaufland, von LIDL lohnt sich bis Mein Drogeriemarkt Rossmann war der Einzelhandel zwar vollständig und vermeintlich freiwillig angetreten. Nur der ›Zonenertrag‹, der versiegte wie der sprichwörtliche Quell. So musste die HAZ zunächst kleinlaut vermelden, der dreimonatige Modellversuch sei beendet, denn keine Straftat sei wie erwartet zurückgegangen, dann aber mitteilen, außerdem habe das Kleinhandelgewerbe anhaltend über erhebliche Umsatzrückgänge geklagt.(1) Die FAZ wiederum wusste zu berichten, dass »laut Polizei« die dauerhafte Etablierung einer alkoholfreien Zone deshalb misslungen sei, weil die Jugendlichen sich den Alkohol »unmittelbar vor dem nächtlichen Verkaufsverbot« zunächst besorgt und dann für den späteren Konsum »in Schließfächern verwahrt« hätten.(2)
Das war ärgerlich, denn anders als Bundespolizei und offenbar auch Stadtverwaltung, Bahn AG sowie augenscheinlich selbst der örtliche Handel sich das vorgestellt hatten, sind Hannovers Jugendliche und junge Erwachsene nicht zu blöd, um Schnaps zu kaufen. Auf den ersten Blick also lediglich eine bundespolizeilich organisierte und bemitleidenswerte ›Naivitätszone‹. Aber an der kleingeistigen Kriminalisierung von Alkoholkonsum auf öffentlichen und öffentlich gewidmeten Flächen wird nicht nur durch Dilettanten (und hin und wieder Dilettantinnen) experimentiert, sondern sie wird auch in Landespolizeigesetze hineingebastelt.(3)
In Bayern (Art. 30 Abs. 1 BayLStVG) kann durch Verordnung auf bestimmten öffentlichen Flächen (außerhalb von Gebäuden und genehmigten Freischankflächen) der Verzehr alkoholischer Getränke über vier Jahre hinweg und jeweils in der Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr verboten werden, »wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass dort auf Grund übermäßigen Alkoholkonsums regelmäßig Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung oder Straftaten begangen werden«; auch das »Mitführen« alkoholischer Getränke an den in der Verordnung bezeichneten Orten kann nach Abs. 1 verboten werden und ist nach Abs. 3 bußgeldbewehrt, »wenn die Getränke den Umständen nach zum dortigen Verzehr bestimmt sind«.(7)
Das behördliche Untersagen ›unerwünschten Verhaltens‹ in öffentlichen Räumen ist für Behörden nicht herausforderungsfrei. Im Einzelfall sind Maßnahmen wie Platzverweise oder die Unterbindung unzulässiger Sondernutzungen dann möglich, wenn im konkreten Fall ein gesetzlicher Tatbestand erfüllt ist. Mit Verordnungen nach Polizei- und Ordnungsrecht zu hantieren, scheidet i.d.R. aus, weil ›unerwünschtes Verhalten‹ zwar möglicherweise tatsächlich ›unerwünscht‹ ist (von wem auch immer), aber eben keine (abstrakte oder gar konkrete) Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt.(8) Die Erwartung aber, sei das erstmal so in ein Landes- oder, wie derzeit diskutiert, in ein bundesweites Musterpolizeigesetz eingefügt, dann werde es schon werden, hängt in der Luft, wie die Pilsator- und Pastis-Aromen über der Kreuzberger Admiralbrücke im spätsommerlichen Abendlicht.
Baden-Württemberg hatte zur Einschüchterung etwaiger kritischer Rechtsprechung gegenüber ihrem Gesetz von Ende November 2017 gleich eine kleine Armada an Expertinnen und Experten gedungen, die seit 2013 auf hunderten von Seiten zwar meinungsstarke und fallstudiengeschwängerte, aber eben dünne Luft produzierten.(9)
BADEN-WÜRTTEMBERGISCHE BELIEBIGKEITEN
Der ursprüngliche Gesetzentwurf sah noch vor, trinkende Touristen, heimische Hallodris und konfrontative Kampftrinker mit ignoranten Islamisten und renitenten Reichsbürgern in einem Gesetz zusammenzumengen.(10) Der Gesetzgeber besann sich dann jedoch und verabschiedete im November 2017 ein gesondertes ›Gesetz zur Abwehr alkoholbedingter Störungen der öffentlichen Sicherheit‹.(11) In § 10a Abs. 1 heißt es, die Ortspolizeibehörden können an öffentlich zugänglichen Orten Konsum oder Mitführen von alkoholischen Getränken untersagen, wenn
»1. sich die Belastung dort durch die Häufigkeit alkoholbedingter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten oder deren Bedeutung von der des übrigen Gemeindegebiets deutlich abhebt,
2. dort regelmäßig eine Menschenmenge anzutreffen ist,
3. dort mit anderen polizeilichen Maßnahmen keine nachhaltige Entlastung erreicht werden kann und
4. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit der Begehung alkoholbedingter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten zu rechnen ist«.
Das Verbot ist nach § 10a Abs. 2 »auf bestimmte Tage und an diesen zeitlich beschränkt« worden, um so den Eindruck zu vermitteln, es sei nun ›zielgenau‹; tatsächlich aber wird es sich, wie schon beim Freiburger Alkoholverbot,(12) als verfassungswidrig herausstellen, zumindest aber grundrechtliche Problematiken aufwerfen. Fest steht jedenfalls, dass derart grundrechtsrelevante Freiheitsbeschränkungen nur zu ertragen sind, wenn dies sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig ist. Die vorgelegten pauschalen Alkoholkonsumverbote dürften dem nicht gerecht werden, und auch die vorgelegten wissenschaftlichen ›Expertisen‹ können einen Zusammenhang von Straftaten und Alkoholkonsum, der solche Verbote ggfs. rechtfertigen würde, kaum plausibilisieren.
Angesichts anhaltender Klagen Kleingewerbetreibender wurde zudem das nächtliche Alkoholverkaufsverbot von 2010, nachdem es zunächst ausgeweitet worden war, nun wieder eliminiert.(13) Dies erweckt erneut den Eindruck, man hielte die Leute auch in Baden-Württemberg dem Grunde nach für zu blöd, um Schnaps zu kaufen, wolle zumindest aber den Umsatz des Kleingewerbes nicht weiter tangieren, sondern mit repressiven Mitteln deren Umsatz gar noch steigern. Der ›Gemeindetag Baden-Württemberg‹ jedenfalls sah sich zu einem Protestschreiben gegen das zurückgenommene Alkoholverkaufsverbot veranlasst, weil »gerade dieses Verbot« viele potentielle Trinkbanausen wirksam daran gehindert habe, »den Alkohol spontan an Ort und Stelle, draußen auf öffentlichen Plätzen, zu konsumieren«.(14)
RECHTSSTAAT STATT RAKI?
Nach einer Befragung von mehr als 100 Expertinnen und Experten der Jugendhilfe, Justiz, Polizei, Verwaltung und Wissenschaft aus dem Jahr 2010 wurden »›Alkoholverkaufsverbote (besonders zur Nachtzeit)‹ und ›Alkoholkonsumverbote auf bestimmten öffentlichen Straßen und Plätzen‹ […] überwiegend als nicht wirksam eingeschätzt«.(15) Diese Studie, durchgeführt im Auftrag der Innenministerkonferenz, stand unter der Leitung von ›Experten‹, die drei Jahre später in einer Studie für die baden-württembergische Landesregierung nun Alkoholverboten so das Wort redeten, als seien diese armen Kerle selbst zu blöd, um Schnaps zu kaufen.(16) Doch fast wie im wirklichen Leben, bewirken in den Sozialwissenschaften Drittmittel offenbar absinth-artige Erkenntniswunder bzw. rechtspolitische Verrenkungen. So heißt es in der Studie von 2013 zunächst, auf »Landesebene empfiehlt es sich, u.a. Verkaufsverbote, Sperrzeitverlängerungen und eine Reduktion der Verkaufsstellendichte intensiv zu prüfen«. Wenig später konstatieren die Autoren nun, die »Polizeidienststellen und Kommunen meldeten 73 alkoholkonsumbedingte Problemlagen im öffentlichen Raum, deren Ursachen und Ausprägung höchst unterschiedlich sind. Vor dem Hintergrund der festgestellten Heterogenität konnten keine einheitlichen Kriterien für das Vorliegen einer Problemlage definiert werden«, um sodann wie folgt fortzufahren: »Insbesondere mit Blick auf die Verhinderung von Straftaten kann die Frage [der] Wirksamkeit [von Alkoholverboten] bislang nicht verlässlich beantwortet werden«.(17)
Wer also ob der zukünftigen Belastung mit einer Vielheit von sinnleeren verwaltungsgerichtlichen Entscheidungsanforderungen und den daraus resultierenden zweckfreien Polizeieinsätzen zur Klage anheben möchte, der möge sich zunächst bedanken bei politischen Verantwortlichen, aber auch bei sozialwissenschaftlichen ›Experten‹(18) und, klar, auch bei Kolleginnen und Kollegen, die das noch befördern, wenn sie in ihrer Stellungnahme allen Ernstes anregen, dass die oben genannte Regelung »auch auf den Konsum anderer bisher ebenfalls legaler psychoaktiver Substanzen oder beispielsweise das öffentliche Wasserpfeifen-Rauchen (Shisha) ausgedehnt werden müsste. In manchen kommunalen Parks sammeln sich viele Jugendgruppen, deren Rauchkonsum für Passanten, insbesondere Kinder und (Freizeit-)Sportler, ebenfalls eine erhebliche Belästigung darstellt«.(19)
Na dann: Prost...
Volker Eick ist Politikwissenschaftler und Mitglied im erweiterten Vorstand des RAV.
Fußnoten
(1) Hannoversche Allgemeine Zeitung v. 12.10.2011.
(2) Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 14.10.2011.
(3) Einen erfrischend klaren Überblick zu den jüngeren Polizeigesetzgebungen bietet Heiner Busch, Polizei- und Verfassungsschutzgesetzgebung der Länder. Die wirklich ganz große Koalition der Inneren Sicherheit (18.12.2017), http://www. grundrechtekomitee.de/node/901.
(4) Deutscher Städtetag, Sicherheit und Ordnung in der Stadt. Positionspapier des Deutschen Städtetages. Berlin 2011; Gemeindetag Baden-Württemberg, Subjektives Sicherheitsgefühl vor Ort muss gestärkt werden (Zumeldung des Gemeindetags zur Pressemitteilung des Staatsministeriums ›Ministerrat bringt Verbesserung des Polizeigesetzes und des Landeverfassungsschutzgesetzes auf den Weg‹ v. 27.06.2017). Stuttgart 2017.
(5) Für einen auch kommunalen Angriff (weit jenseits des Oktoberfestes), vgl. W. Hecker, Umstrittener öffentlicher Raum. In: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 115 (April 2018); vgl. W. Hecker, Die neuere Rechtsprechung zu den Themen Alkoholkonsum, Betteln, Lagern und Nächtigen im öffentlichen Raum. In: S. Gillich & R. Keicher (Hg.), Bürger oder Bettler. Wiesbaden 2012, S. 121-137; für die privatwirtschaftliche Bearbeitung des ›Sachverhalts‹ vgl. V. Eick, Herrschen mit Verdruss. In: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 115 (April 2018).
(6) Für die vergangenen rund 20 Jahre vgl. W. Hecker, Die Regelung des Aufenthalts von Personen im innerstädtischen Raum – Zur Frage der Zulässigkeit von Bettelverboten, Verboten des Alkoholkonsums und des Aufenthalts im öffentlichen Raum. Bielefeld 1998.
(7) Vgl. Landesstraf- und Verordnungsgesetz – LStVG (BayRS II S. 241), http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayLStVG-30.
(8) Mit Sondernutzungssatzungen nach Straßenrecht zu arbeiten, führte bisher vergleichbar zu der gerichtsfesten Erkenntnis, es gibt ihn noch, den (erlaubnisfreien) Gemeingebrauch öffentlichen Raums. Bei kommunalen öffentlichen Einrichtungen können bestimmte Verhaltensweisen de iure mittels Benutzungsordnung verboten werden, die bisherige aktuelle Rechtsprechung setzte Gemeinden und Städten – bisher – aber enge Grenzen.
(9) Vgl. M. Hermanutz & R. Schilling, Abschlussbericht ›Lebenswerter öffentlicher Raum‹ (AG LöR). Villingen-Schwenningen 2013; M. Frank et al., Teilbericht zum Arbeitspaket 3 - Gesetzgeberische Maßnahmen (AG LöR). Stuttgart 2013 sowie En 16.
(10) Vgl. für eine Stellungnahme zu hier nicht in Rede stehenden Gesetzesänderungen LfDI BW, Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg (Schreiben der Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Baden-Württemberg v. 07.08.2017). Stuttgart 2017.
(11) Vgl. https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/3000/16_3012_D.pdf.
(12)Vgl. VGH Mannheim (1 S 2200/08) v. 28.07.2009.
(13) Zwar habe die drei Jahre später durchgeführte Evaluation der Regelung durchaus positive Wirkungen bescheinigt (LT-Drs. 15/3666), was 2015 zu einer Erweiterung des Anwendungsbereichs geführt habe (vgl. LT-Drs. 15/7613), aber Umsatz geht vor, vgl. die Gesetzesbegründung unter https://beteiligungsportal.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/beteiligungsportal/ IM/170627_Gesetzentwurf_Polizeigesetz-und-Gesetz-Laden%C3%B6ffnung.pdf. Mit der Verabschiedung des Gesetzes wurde die früher zugehörige Landesverordnung vom 16.10.1996 (GBl. S. 658) aufgehoben. Deren Anlage I galt zunächst zu § 7 Abs. 2 LadÖG weiter und wurde gemäß Art. 5 auf einige Städte und Stadtteile erweitert. Geändert wurde das Ladenöffnungsgesetz durch das Alkoholverbotsgesetz vom 10.11.2009 (GBl. S. 628), das eigentlich den sehr gelungenen Titel ›Gesetz zur Abwehr alkoholbeeinflusster Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung während der Nachtzeit und zum Schutz vor alkoholbedingten Gesundheitsgefahren – Alkoholverkaufsverbotsgesetz‹ (GBl. v. 17.11.2009) hatte, nunmehr aber gestrichen wurde.
(14) Gemeindetag Baden-Württemberg (En 4).
(15) T. Görgen, T., H. v. d. Brink, A. Taefi, B. Kraus (2010): JuKrim2020. Mögliche Entwicklungen der Jugend(gewalt)kriminalität in Deutschland. Szenarien, Trends, Prognosen 2010-2020. Münster 2010, S. 67.
(16) T. Görgen & S. Nowak: Alkohol und Gewalt: eine Analyse des Forschungsstandes zu Phänomenen, Zusammenhängen und Handlungsansätzen (AG LöR). Münster 2013.
(17) Vgl. Hermanutz & Schilling (En 9), S. I, II, 9-10, 19.
(18) Von den 20 ›Experten‹ waren tatsächlich drei weiblich, darunter eine Mitarbeiterin der Geschäftsstelle, als einzige Vertreterin aus dem Sozialministerium, die damalige Stellvertretende Referatsleiterin für Psychiatrie und Sucht, sowie eine damalige SPD- Vertreterin aus dem Innenministerium und keine Sozialwissenschaftlerin.
(19) Vgl. Anwaltsverband Baden-Württemberg: Stellungnahme des Anwaltverbandes Baden-Württemberg im DAV e.V. (08.08.2017). Stuttgart 2017, S. 5. Weiter heißt es dort, »[b]ereits das Vorbeigehen an solchen Gruppen bedeutet für die Passanten u.U. eine enorme psychische Belastung, etwa aufgrund verbaler Aussprüche und Drohgebärden, wenngleich solche Gruppen – außer lautem Musikhören und Rufen – überwiegend friedlich sind und in der Regel keine Straftaten verüben. Damit mögen sie sich vom Gefährdungspotential alkoholisierter Ansammlungen unterscheiden. Dennoch können der gemeinsame (Drogen-)Genuss derartiger Ansammlungen in der Öffentlichkeit und die von ihnen ausgehende Gruppendynamik zu einer Störung zumindest der öffentlichen Ordnung werden«.