Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte für Demokratie und Menschenrechte

DAS DUBLIN-SYSTEM, ODER WIE ORGANISIEREN DIE STAATEN DER EU EIN SYSTEM DER GEGENSEITIGEN ANERKENNUNG DER NICHTZUSTÄNDIGKEIT FÜR FLÜCHTLINGE

BERENICE BÖHLO

Das Schreiben eines Textes über europäische Flüchtlingspolitik ist begleitet von einem tiefen Unbehagen. In den Wochen nach der Katastrophe vor der italienischen Küste im Oktober 2013, als über 300 Flüchtlinge ertranken, war in allen Medien die ›Katastrophe ohne Ende‹ und das »Flüchtlingsdrama vor Lampedusa« Thema.(2) Eine Neuausrichtung europäischer Flüchtlingspolitik ist seither nicht erfolgt. Obwohl oder gerade weil es weiter Tote vor der italienischen Mittelmeerinsel und anderswo gibt. Im Februar 2014 ertranken vor der griechischen Küste drei Frauen und neun Kinder aus Afghanistan und Syrien.(3) Und auch morgen wird sich dort wie an allen europäischen Außengrenzen Ähnliches wiederholen. Die verantwortlichen Akteure stimmen ein in die Kritik dieser Verhältnisse und beschreiben die Situation als ›Tragödie‹. Eben weil dies alles so entsetzlich sei, dürfe sich zum Schutze der Menschen am Grenzregime selbst nichts ändern.(4)
  Der vorliegende Beitrag beschreibt einige der aktuellen Entwicklungen des europäischen Flüchtlingsregimes und charakterisiert Ausschnitte der gegenwärtigen Situation in Deutschland. Schließlich werden einige zentrale Aspekte der Untersuchungen der in Großbritannien lehrenden Juristin María-Teresa Gil-Bazo(5) vorgestellt, die sich intensiv mit einem wesentlichen Pfeiler europäischer Flüchtlingspolitik, dem Dublin-System, aus europa- und menschenrechtlicher Perspektive auseinandergesetzt hat – einem Pfeiler, der auch nach jüngsten Reformen und Verlautbarungen europäischer Machthaber weiter unverrückbar sein soll.

AKTUELLE ENTWICKLUNGEN IN DER EU – SITUATION AN DEN AUßENGRENZEN

Das Europäische Parlament stimmte im Oktober 2013 dem Vorschlag der Kommission für die Schaffung eines europäischen Grenzsicherungssystems, European Border Surveillance System (EUROSUR), zu, das am 2. Dezember 2013 startete.(6) Es soll Folgendes leisten: Die Zahl der illegalen MigrantInnen verringern, die die EU erreichen; verbesserte Hilfe auf Hoher See; Effektivierung des Kampfes gegen den illegalen Grenzübertritt.(7) Die Operationen liegen in der Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten in Kooperation mit der Europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX.
  Alle EU-Länder sollen ›verdächtige‹ Bewegungen an den Außengrenzen beobachten können und Absprachen sollen erleichtert werden.
  Konkret heißt das: Bewegungsdaten von Flüchtlingen werden mit Drohnen und Satelliten erfasst und an Drittstaaten weitergegeben. Die Kommission behauptet, mit EUROSUR könnten Tragödien wie der Tod von Flüchtlingen künftig verhindert werden.(8) Trotz dieser angeblich verdienstvollen Tätigkeit wünscht FRONTEX nicht einmal interne Kontrollen. Die Forderung der EU-Ombudsfrau Emily O’Reilly, FRONTEX solle einen Individualbeschwerdemechanismus einführen,(9) wies die Agentur zurück, da entsprechende Vorfälle in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fielen.

  Die Situation an den Außengrenzen bleibt unverändert: Staatliches Handeln ohne effektive Kontrolle. Die Berichte der Flüchtlinge zeigen, dass es zu rechtswidrigen Push backs an der Grenze kommt, d.h. es wird aktiv verhindert, dass Flüchtlinge das Territorium eines Mitgliedstaates erreichen, z.B. durch Abdrängen auf Hoher See. Zugleich verstärkt die EU den Druck auf die Nachbarstaaten, um zu verhindern, dass Flüchtlinge überhaupt internationale oder europäische Gewässer erreichen.(10) Flankiert wird diese Politik durch den Abschluss von Rückübernahmeabkommen mit den EU-Nachbarstaaten. So sollen künftig Flüchtlinge, die aus der Türkei in die EU kommen, dorthin zurückgeschoben werden können. Die Türkei kennt kein Asylsystem und ist der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) unter dem Vorbehalt beigetreten, dass diese nur für europäische Flüchtlinge gelte. Die Flüchtlinge sind ohne Perspektive, und regelmäßig droht die Abschiebung in Herkunftsstaaten.(11)  Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) stellte in einer am 23. Februar 2012 veröffentlichten Entscheidung (Hirsi Jamaa u.a. vs. Italien, Nr. 27765/09, die sog. Hirsi-Entscheidung) fest, dass die Zurückweisung von Flüchtlingen auf Hoher See rechtswidrig ist. Die EU-Staaten können sich ihrer Verpflichtung, effektiven Flüchtlingsschutz zu gewähren, nicht dadurch entziehen, dass sie Schutzsuchenden den Zugang zum eigenen Territorium verweigern. Der EGMR stellt klar: Wo ein Staat die effektive Kontrolle über einen Menschen hat, entsteht auch gerichtliche Zuständigkeit. Dies gilt auch und gerade bei Zurückweisung auf Hoher See und im Rahmen von Grenzkontrollen. Dort wo staatliche Pflichten – sei es in Form von Schutzpflichten – entstehen, entstehen sogleich auch Rechte. Hierzu gehört auch das Recht, die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft zu beantragen. Dies wieder ist nicht möglich ohne das Recht, das Territorium zu betreten.  Tatsächlich wäre der lebensgefährliche Weg über das Meer nicht nötig, gäbe es einen sicheren Korridor nach Europa. Gäbe es eine effektive Resettlement-Politik, würden die Flüchtlinge aktiv nach Europa gebracht. Jedoch ziehen die europäischen Staaten aus Lampedusa ganz andere, ›praktischere‹ Konsequenzen.(13) 

INNEREUROPÄISCHE ABSCHIEBUNGEN

Der Druck auf die Flüchtlinge an den Außengrenzen steigt. Zugleich halten die EU-Staaten an innereuropäischen Abschiebungen derjenigen fest, die es überhaupt hierher geschafft haben. Voraussetzung hierfür ist die Fiktion eines angeblich einheitlichen Schutzniveaus sowie einheitlicher Aufnahmebedingungen in der EU. Das Gegenteil ist der Fall.(14)
  Das Dublin-System gilt nur für abgelehnte Asylsuchende. Personen mit einem internationalen Schutzstatus fallen nicht in den Anwendungsbereich der seit Januar 2014 geltenden Neufassung der Dublin II-VO (Dublin III-VO, Nr.604/2013).(15) Die Dublin III-VO schließt so eine große Gruppe von Flüchtlingen aus. Flüchtlinge, die z.B. in Italien nicht die volle Flüchtlingseigenschaft zuerkannt bekommen hatten, sondern nur subsidiären Schutz, hatten unter der Dublin II-VO die Aussicht, dass die Zuständigkeit für ihren Asylantrag im Rahmen des Dublin-Verfahrens auf den Staat ihrer Wahl übergehen konnte und sodann die Möglichkeit bestand, dass sie dort eine Flüchtlingsanerkennung oder einen subsidiären Schutzstatus und damit ein Bleiberecht erhielten.
  Unter Dublin III gilt nun: Wird subsidiärer Schutz zugesprochen, liegt kein abgelehnter Asylantrag vor. Flüchtlingen, die etwa in Malta, Italien oder Bulgarien einen subsidiären Schutzstatus erhalten haben, mit dem sie dort am Rande des Existenzminimums und in völliger Perspektivlosigkeit leben müssen, wird so die Weiterwanderung innerhalb der EU erschwert.

AKTUELLE PRAXIS IN DEUTSCHLAND

Im Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) ist seit dem Asylkompromiss von 1993 in den §§ 26a und 34a das ›nationale‹ Drittstaatenkonzept geregelt. Das Dublin-System ist in § 27a AsylVfG verankert. Nunmehr wurde unter Bezugnahme auf die neue Dublin III-VO im neuen § 34a AsylVfG erstmals einstweiliger Rechtsschutz gegen Überstellungen in einen anderen EU-Mitgliedstaat gesetzlich verankert, was allgemein als Verbesserung angesehen wurde.(16) Diesem Mehr an Rechtsschutz steht eine weitreichende Änderung der Rechtsanwendung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge gegenüber.
  Mit Umsetzung der Regelungen der neugefassten Qualifikationsrichtlinie gilt nun wie in der Dublin III-VO auch im Asylverfahrensgesetz ein einheitlicher Antragsbegriff (§ 13). Jeder Asylantrag umfasst den Antrag der Asylanerkennung nach § 16a GG, auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft und auf Feststellung des subsidiären Schutzstatus, eine Beschränkung nur auf Letzteres ist nicht mehr möglich. Erhält ein Flüchtling z.B. in Malta einen subsidiären Status und stellt dann in Deutschland einen Asylantrag, wird dieser auf Grundlage der nationalen Drittstaatenregelung des § 26a AsylVfG abgelehnt und die Abschiebung nach Malta angeordnet. Die Zuerkennung eines subsidiären Schutzstatus auch in Deutschland soll nach Auffassung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge in Deutschland nicht möglich sein.
  Diejenigen wiederum, deren Asylantrag vor Weiterwanderung nach Deutschland vollständig abgelehnt wurde, werden als Zweitantragsteller nach der Vorschrift des § 71a AsylVfG beschieden. Obwohl Deutschland für ihren Asylantrag zuständig ist, nimmt die deutsche Asylentscheidung unter Rückgriff auf die nationale Drittstaatenregelung inhaltlich ohne eigene Prüfung auf die Entscheidung eines anderen Mitgliedsstaates Bezug und verneint Wiederaufgreifensgründe. Eine Bindungswirkung bezüglich subsidiärer Status-Entscheidungen anderer EU-Staaten gibt es indes nicht.(17) Wo unter der Dublin II-VO Flüchtlinge, wenn erstmal die Gefahr der innereuropäischen Abschiebung überstanden war, die Chance auf eine Bleibeperspektive erhielten, wird nun das Netz immer enger gezogen.

STUDIEN ZU LEGALITÄT UND LEGITIMITÄT DES DRITTSTAATENKONZEPTS 

Gil-Bazo beschäftigt sich mit völkerrechtlichen, menschenrechtlichen und flüchtlingsrechtlichen Grundlagen des Drittstaatenkonzepts. Sie untersucht, ob Staaten ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen aus Abkommen wie der Genfer Flüchtlingskonvention an andere Staaten der EU delegieren können, unabhängig von der Frage, ob und wie dort die Verhältnisse sind.
  Sie geht davon aus, dass die EU einen utilitaristischen Zugang zum Thema hat. Im Vordergrund stehe der Wunsch nach Kontrolle. Ein interner Markt ohne Grenzkontrolle erfordere notwendig die Verlagerung der Grenzen nach Außen. Die Abschaffung der Grenzen nach Innen determiniere den Umgang mit Drittstaatsangehörigen. Es bestehe ein Widerspruch zwischen dem Anliegen der offenen Grenzen für die, die Schutz suchen, und dem Wunsch, den Zugang zu kontrollieren.
  In einem ständigen Prozess würden die verschiedenen Politiken der Grenzkontrolle und ihre Übersetzung in Rechtstexte verhandelt, wobei die Staaten bi- und multilateral agierten. Eine Konstante in diesem Prozess sei, die Grenzen zu ›exportieren‹ und immer weiter nach Außen zu verlagern (Visaregime, Sanktionierung von ›Schleppern‹, Druck über Entwicklungshilfe etc.). Ziel sei, dass Menschen erst gar nicht ihr Land verlassen und wenn doch, dass sie möglichst in der Region blieben. Kämen sie bis nach Europa, greife der Versuch, sie in einen sicheren Drittstaat zu bringen; scheitere dies, solle nur ein Staat in Europa zuständig sein und zwar der, der ›Schuld‹ sei, dass die Person bis nach Europa gekommen ist.
  Dieses Konzept sei so selbstverständlicher Bestandteil des Internationalen Flüchtlingsrechts, dass dessen Rechtsmäßigkeit selbst nicht mehr in Frage gestellt werde. Es stütze sich auf die Vorstellung, Staaten hätten keine Verpflichtung, Asyl bzw. einen Zugang zum Asylverfahren zu gewähren, da die GFK sich hierzu nicht äußere. Danach könnten Staaten Personen in Drittstaaten bringen, ohne ihre Asylanträge zu prüfen, solange der Non-Refoulement-Grundsatz (18) beachtet werde. Das ganze Konzept basiere allerdings darauf, dass effektiver Schutz für Flüchtlinge in diesen Drittstaaten erreichbar ist.
  Gil-Bazo unterscheidet zwischen einem sicheren Drittstaaten-Konzept als prozeduralem Mechanismus, der es den Staaten erlaube, ihre Verpflichtung, einem Flüchtling einen Status zu gewähren, an einen anderen Staat zu delegieren, der zuständig sein soll oder es ist. Daneben gebe es das Konzept eines sicheren Drittstaats als Standard, nach dem zu prüfen sei, ob in einem anderen Staat Flüchtlingen ausreichender Schutz gewährt werde, bevor andere Staaten Flüchtlinge dorthin abschieben. Im ersten Fall lehnten die Staaten jede Form der Verpflichtung ab, im zweiten Fall übernähmen sie Verantwortung, würden aber zugleich sagen, dass sie diese Verantwortung nicht in ihrem Territorium übernehmen müssten. Ersteres habe sich innerhalb der EU durchgesetzt, die zweite Konzeption sei aber immer noch in der Diskussion.
  Die Mitgliedstaaten würden ihre gemeinsame Asylpolitik auf der Annahme durchführen, es gebe einheitliche Standards in Europa. Da dies aber nicht der Fall sei, würden die Staaten ihre Verpflichtungen gegenüber Flüchtlingen in bestimmten Fällen verletzen. Dem Dublin-System sei – wenn es beibehalten werde – ein System gegenüberzustellen, wonach die Mitgliedstaaten gegenseitig nicht nur die negativen Entscheidungen anerkennen, sondern auch die positiven sowie den Flüchtlingen tatsächliche Freizügigkeit aussprechen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten Vertragspartner aller wichtigen Verträge und Rechtstexte des Internationalen Flüchtlingsrechts werden.
  Die Frage, welche Rechte ein Flüchtling aus menschenrechtlicher Perspektive habe, werde, so Gil-Bazo, nicht nur vom Internationalen Flüchtlingsrecht definiert, sondern durch eine Interaktion verschiedener regionaler und universeller Rechtsregime. Sie stellt fest, dass es im Internationalen Flüchtlingsrecht kein Prinzip gebe, wonach ein Flüchtling verpflichtet sei, Schutz zwingend im nächstgelegenen Staat suchen zu müssen.

ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK

»Lampedusa liegt in Italien«, dieses Zitat des damaligen Bundesinnenministers Friedrich in unmittelbarer Reaktion auf die Katastrophe vor Lampedusa ist das Paradigma des europäischen Flüchtlingssystems.(19) Diese vier Worte bringen dessen Anfang und Ende, seine Struktur sowie das nicht vorhandene Entsetzen über die Folgen dieses Systems auf den Punkt. Mehr ist aus deutscher und europäischer Sicht von Regierungsseite gegenwärtig nicht zu sagen.
  Der Rat wird sich im Juni 2014 zur Migrationspolitik beraten, die nach den Toten vor Lampe­dusa gebildete Task Force soll sodann erste Ergebnisse vorlegen. Zu erwarten ist, dass vorher das Asyl- und Flüchtlingsthema auf Regierungsebene nicht diskutiert werden wird. Ebenso zu erwarten ist, dass dieses Treffen – einen Monat nach der EU-Parlamentswahl – keine grundlegenden Ergebnisse und Veränderungen in der europäischen Flüchtlingspolitik bewirken wird. Gil-Bazos Analyse zeigt umso mehr die Notwendigkeit, sich mit dem Fundament des europäischen Flüchtlingssystems aus grundlegender menschenrechtlicher Perspektive zu befassen.

Berenice Böhlo ist Rechtsanwältin und Vorstandsmitglied im RAV.

Fußnoten
(1) So der damalige Bundesinnenminister Friedrich, zit.n. http://www.zeit.de/2013/42/lampedusa-fluechtlinge-europa-politik [sämtliche Quellen wurden am 28. April 2014 zuletzt abgerufen].
(2) Vgl. für viele http://tinyurl.com/kqtqrq8.
(3) Athen erklärte den Schiffbruch zu einem tragischen Unfall. Überlebende berichten, griechische Grenzbeamte hätten sie bei stürmischer See in die Türkei schleppen wollen, wobei das Boot kenterte, vgl. http://www.zeit.de/politik/ausland/2014-01/eu-fluechtlinge-griechenland.
(4) Stellvertretend für diesen Diskurs: Thomas Silberhorn (CDU/CSU) am 17. Januar 2014, der mit keinem Wort das Errichten sicherer Korridore nach Europa erwähnt: »Wenn Familien vor dem Bürgerkrieg in Syrien flüchten, […], dann gibt es niemanden, der kein Verständnis aufbringen kann. Gleiches gilt für Menschen, die auf ein besseres Leben in Europa hoffen und […] vor Hungersnöten, Bürgerkrieg [fliehen]. Damit sind wir beim Kern des Problems: Es sind die Schleuser. […] Wir müssen dieses Übel an der Wurzel packen und den Schleppern und den skrupellosen Banden das Handwerk legen« vgl., http://dipbt.bundestag.de/dip21/btp/18/18009.pdf#P.524.
(5) María-Teresa Gil-Bazo arbeitet an der Universität Newcastle/UK. Im März 2013 hat sie im Rahmen einer Veranstaltung von akj und RAV ihre Forschungen zu Flüchtlingspolitik und Dublin-System in Berlin vorgestellt; vgl. »The Protection of Refugees under the Common European Asylum System«. Cuadernos Europeos de Deusto, 36/2007, vgl. http://ssrn.com/abstract=983722.
(6) Vgl. http://tinyurl.com/k7jachd.
(7) Vgl. http://tinyurl.com/m5a66c5.
(8) Vgl. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1182_de.htm.
(9) Vgl. http://tinyurl.com/kqz8n5u.
(10) Vgl. http://www.taz.de/!128559/.
(11) Vgl. http://tinyurl.com/m8yujtl.
(12)   Vgl. http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-109231.
(13) Spaniens Reaktion auf Lampedusa war, den Grenzzaun der spanischen Enklave Melilla mit Stacheldraht und Klingen aufzurüsten; vgl. http://tinyurl.com/lsksobw. Nur durch eine gemeinsame Aktion gelangten mehr als 200 Afrikaner nach Melilla, vgl. http://www.taz.de/!134012/. Bulgarien errichtet eine Mauer, um Flüchtlinge abzuwehren. Viele Syrer stranden in Serbien, warten in den Wäldern und können weder vor noch zurück, vgl. http://tinyurl.com/m7qu5qe; http://tinyurl.com/n86v3wr.
(14) Vgl. »Europäische Flüchtlingspolitik – Wege zur fairen Lastenteilung«. SWP-Aktuell 65/2013.
(15) Zuvor Dublin II-VO (Nr.343/2003). Das Dublin-Verfahren beinhaltet Regeln, unter welchen Voraussetzungen die Verantwortung für einen Flüchtling auf einen anderen EU-Staat übergehen kann; dabei gilt das Verursacherprinzip.
(16) Bis zum 6.9.2013 war einstweiliger Rechtsschutz nach § 34a (alt) AsylVfG ausgeschlossen.
(17) Anders § 60 Abs. 1 S. 2 AufenthG für den internationalen Schutzstatus.
(18) Der Grundsatz der Nichtzurückweisung (non-refoulement) ist ein völkerrechtlicher Grundsatz, der die Rückführung von Personen in Staaten untersagt, in denen ihnen Folter oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen drohen.
(19) »Dublin II bleibt unverändert, selbstverständlich«, so Hans-Peter-Friedrich (CSU), »Wir sind doch nicht verrückt und öffnen jetzt wieder die Büchse der Pandora“«, zit.n. http://tinyurl.com/q7tl74q.