›Augen zu und durch‹
DIE EU-KOMMISSION UND DIE REFORM DES EUROPÄISCHEN ASYLSYSTEMS
BERENICE BÖHLO
Der so genannte ›Sommer der Migration 2015‹ bereitete aus Sicht der Europäischen Kommission den Boden für einige radikal neue Weichenstellungen im Bereich Asyl und Migration in der EU.(1) Bis heute vermittelt die Kommission nach außen den Eindruck, in 2015 und 2016 gemeinsam mit den Mitgliedstaaten in diesem Themenfeld wichtige Fortschritte erzielt zu haben, während der Rest der Welt immer nur ein zutiefst zerstrittenes Europa sieht, das um Menschen feilscht und bereit ist, im Rahmen des EU-Griechenland-Türkei-Deals, seine Seele an den Teufel zu verkaufen. Aus Sicht der Kommission müsse nur bei der Implementierung der beschlossenen Maßnahmen noch ein verstärktes Bemühen an den Tag gelegt werden.
Ziel dieses Beitrags ist es, die Ansätze der Kommission von 2015 bis 2017 in einem Überblick grob zu skizzieren, wobei auf einzelne vorgeschlagene Legislativakte schlaglichtartig eingegangen wird.
Im April 2016 unterbreitet die Kommission folgende Vorschläge für die Reform des EU-Asylsystems:
1. Reform des Dublin-Systems
2. Reform der Eurodac-VO
3. Vereinheitlichung der Asylverfahren in einer Asylverfahrensverordnung und einer Qualifikationsverordnung
4. Reform der Aufnahmerichtlinie
5. Reform der Daueraufenthaltsrichtlinie
6. Stärkung von EASO.(2)
Verkürzt gesagt, dienen alle vorgeschlagenen Rechtsakte vor allem einer verbesserten Kontrolle und Sanktionierung von Flüchtlingen sowie einer vereinheitlichten Praxis der Mitgliedstaaten.
HAUPTZIEL: BEKÄMPFUNG DER SEKUNDÄRMIGRATION
Als wesentliches Problem des europäischen Asylsystems identifiziert die Kommission die Sekundärmigration, dass nämlich Schutzsuchende eigenmächtig innerhalb der EU in den Staat weiterwandern, wo sie meinen, die größte bzw. überhaupt eine Chance zu haben, tatsächlich Schutz zu erhalten. Weder für 2015 noch für 2016 kann die Kommission nachhaltige Erfolge bei den von ihr vorgeschlagenen Maßnahmen vorweisen.(3) Der einzige wirkliche Erfolg, den die Kommission benennt, ist, dass es inzwischen »mit den Fingerabdrücken klappt«.(4) Will sagen, Dank der Hotspots in Griechenland und Italien (die in keiner Weise ihr eigentlich propagiertes Ziel der schnelleren Verfahren und schnellen Weiterverteilung innerhalb der EU gewährleisten) würden jetzt alle Daten in das Eurodac-System eingespeist werden, womit die Grundlage geschaffen ist, die Flüchtlinge dann dorthin zurückzuschicken, sollten sie nach Deutschland oder in ein anderes Land weitergewandert sein.(5)
Mit der vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen durch einige Mitgliedstaaten verschiebt sich die Rhetorik der Kommission. Sie identifiziert nunmehr ein ureigenes existenzielles europäisches Interesse im Bereich ›Flüchtlinge‹: Der Fortbestand von Schengen stehe aufgrund der im Rahmen der ›Flüchtlingskrise‹ teilweise wieder eingeführten Grenzkontrollen auf dem Spiel. Ohne Freizügigkeit gäbe es auch keinen Binnenmarkt. Hier werde entschieden, ob sich die EU als supranationales Projekt weiter vertiefe oder in eine multilaterale nationale Zusammenarbeit abgleite.(6) Diese propagierte ›Wir stehen mit dem Rücken zur Wand‹-Haltung legitimiert aus Sicht der Kommission, dass im ›Themenfeld Asyl‹ letztlich alles zur Disposition steht. Alles ist gerechtfertigt, um die behauptete Gefahr des Auseinanderbrechens der EU zu verhindern.
Aktuell benennt die Kommission folgende Prioritäten im Bereich Asyl und Migration, die parallel zu verfolgen seien:
1. Konsequente Sicherung der Außengrenzen
2. Wiederherstellung Schengen
3. Faire Verteilung der Flüchtlinge in den Mitgliedstaaten
4. Konsequente Rückführung
5. Zusammenarbeit Naher Osten/Afrika
6. Integration in den Herkunftsstaaten der Migration(7)
REFORMVORSCHLAG: DUBLIN-IV-VERORDNUNG
Das Dublin-System regelt, welcher Staat der EU für das Asylgesuch zuständig sein soll, was in über 90 Prozent der Fälle die Staaten an den Außengrenzen sind. Das gesamte Dublin-System war über Jahre hinweg evaluiert und diskutiert worden, da die Kommission zunächst nur ahnte, dann wusste und sodann zu dem Schluss kam, dass es nicht funktioniere. Dieser Prozess wurde 2013 mit der neuen Dublin-III-VO abgeschlossen. Das Dublin-System basiert auf der Fiktion, dass es für die Flüchtlinge keinen wesentlichen Unterschied mache, ob sie nun in Griechenland, Deutschland oder in Ungarn ihr Asylverfahren durchlaufen würden. Auch nach Einführung der Dublin-III-VO ist das System als gescheitert anzusehen.(8)
Die Kommission stellte 2016 zwei Modelle zur Reform des Dublin-Systems vor. Option 1 sah vor, weiter an das zentrale zuständigkeitsbegründende Merkmal der illegalen Einreise anzuknüpfen, allerdings ergänzt um einen ›korrektiven Fairness-Mechanismus‹, der aktiviert werde, wenn ein Mitgliedstaat mit einer sehr großen Zahl von Schutzsuchenden konfrontiert sei. Die vom der Kommission favorisierte Option 2 setzte demgegenüber auf die Ersetzung des bisherigen Dublin-Systems durch einen automatischen Verteilungsschlüssel.
In der Sache basiert der jetzige Reform-Vorschlag auf Option 1 und wird von allen zivilgesellschaftlichen Organisationen radikal abgelehnt.(9) Nunmehr soll in einem dem Dublin-Verfahren vorgeschalteten nationalen Verfahren künftig obligatorisch geprüft werden, ob Flüchtlinge in einen sicheren Drittstaat, durch welchen sie gereist sind, zurückgeschickt werden können. Dublin IV sieht weiter eine massive Beschneidung beim Rechtsweg gegen Überstellungen und das Streichen sämtlicher Fristen vor – so dass Flüchtlinge in Zukunft Monate wenn nicht sogar Jahre auf die Überstellung in den zuständigen Staat warten werden, ohne weder hier noch dort Zugang zum Verfahren zu haben. Die Möglichkeit, von den Zuständigkeitsregeln abzuweichen, wird massiv beschränkt. Minderjährige sollen im Rahmen von Dublin wieder überstellt werden können und Sozialleistungen von Flüchtlingen, die »nicht kooperieren«, massiv beschränkt werden. Letztlich droht, dass eine große Gruppe von Flüchtlingen, die zwar Europa erreicht hat, hier keinen Zugang mehr zum Verfahren haben wird und damit »refugees in orbit« sein werden.(10)
REFORMVORSCHLAG: VERFAHRENSVERORDNUNG (11)
Der Vorschlag soll vor allem der Vermeidung von ›Missbrauch‹ dienen. Hierzu werden folgende Instrumente verschärft und ausgeweitet: Die Konzepte des sicheren Drittstaats, des ersten Asylstaats und des sicheren Herkunftslandes. Dementsprechend erachtet das Konzept des sicheren Drittstaates es als ausreichend, wenn die Möglichkeit zur Erlangung des Schutzes nur im Einklang mit inhaltlichen Vorgaben der GFK steht. Alle diese Konzepte dienen der Ausweitung reiner Zulässigkeitsprüfungen, so dass Asylanträge materiellrechtlich gar nicht mehr geprüft werden. Auch Grenzverfahren und Schnellverfahren sollen ausgeweitet werden.(12)
REFORMVORSCHLAG: QUALIFIKATIONSVERORDNUNG (12)
Hier soll exemplarisch nur auf eine Vorschrift eingegangen werden, die den Bereich der so genannten ›selbstgeschaffenen Nachfluchtgründe‹ (etwa Konversion zum Christentum nach Ausreise) betrifft. Im Gegensatz zur bisherigen Praxis soll solchen Personen in der Regel nicht mehr die Flüchtlingseigenschaft oder der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt werden. In der Praxis wird an Stelle der propagierten europäischen Vereinheitlichung eine ›bunte‹ Praxis unterschiedlicher nationaler Entscheidungen hinsichtlich zu ergehender nationaler Abschiebeverbote treten. Diese werden sich zwar alle an Art. 3 EMRK zu orientieren haben, zu einer Vereinheitlichung europäischer Entscheidungen hinsichtlich der Rechtsfolgen wird dies aber nicht führen.
ZUSAMMENFASSUNG
Ob und wann die vorgeschlagenen Legislativakte verabschiedet werden, ist unklar. Zum Teil wird angegeben, es werde nur eine Verabschiedung als Gesamtpaket geben, teilweise ist zu hören, einzelne Maßnahmen, wie z.B. die Dublin-IV-VO könnten vorgezogen werden. Die erste Lesung der Dublin-IV-VO im Rat ist jedenfalls erfolgt.
Auch nach den Erfahrungen des Scheiterns des Europäischen Asylsystems, sichtbar für die ganze Welt im Jahr 2015, setzt die Kommission als Hüterin der Verträge und Motor der Integration radikaler als je zuvor auf die Fiktion der vergleichbaren Standards in den Bereichen Asylverfahren und Schutzstandards in den einzelnen Mitgliedstaaten.
Ausgeweitet wird das Konzept anderweitiger Schutzalternativen, Beispiel Türkei, und damit werden noch mehr Fiktionen Grundlage des europäischen Asylregimes. Damit hat sich die Kommission endgültig positioniert, die Folgen statt die Ursachen des Scheiterns des europäischen Asylsystems anzugehen. Da die Kommission unter Erfolgsdruck steht, verlagert sie die gesamte Diskussion in den Bereich der Bekämpfung von Missbrauch – verbunden mit einem harten Sanktionsregime. Aufgabe der Kommission wäre es gewesen, europarechtlich zu definieren, wie die Begriffe ›Flüchtling‹ und ›Schutzstatus‹ zu definieren sind. Stattdessen findet eine Verlagerung des Diskurses weg vom Schutzstatus hin zum Abschiebungsschutz statt, und es wird eine Scheindebatte über die Bekämpfung der Sekundärmigration aufgemacht. Abschiebungsschutz ist europarechtlich nicht harmonisiert. Unter der Überschrift der ›Schaffung eines europäischen Asylsystems‹ wird letztlich dessen Renationalisierung und damit einem Wettbewerb um die größte Abschreckung Vorschub geleistet.
Berenice Böhlo ist Rechtsanwältin in Berlin und Vorstandsmitglied im RAV.
(1) Die wichtigsten Maßnahmen werden hier dargestellt, darunter u.a. die Einführung der Relocation-Programme, also der Weiterverteilung von Flüchtlingen aus Griechenland und Italien in der EU, Griechenland-EU-Türkei-Deal, vgl. http://ec.europa.eu/germany/refugees_de.
(2) Aktualisierte Übersicht hier: http://ec.europa.eu/germany/news/kommission-will-reform-der-eu-asylpolitik-vollenden_de.
(3) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170208_factsheet_on_relocation_and_resettlement_en.pdf.
(4) So der Vertreter der Europäischen Kommission, Matthias Oel, am 27. Januar 2017 im Rahmen der Hohenheimer Tage, www.akademie-rs.de/fileadmin/veranstaltungen/faltblatt_pdf/20983_programm.pdf.
(5) Zur tatsächlich katastrophalen Situation in den Hotspots, vgl.: http://derstandard.at/2000047926449/EU-Asylagenturchef-Explosive-Lage-in-Hotspots.
(6) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-585_en.htm.
(7) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/docs/communication-back-to-schengen-roadmap_de.pdf.
(8) vgl. http://www.rav.de/publikationen/infobriefe/infobrief-103-2010/hohe-schutzstandards-und-gleiches-recht-ueberall/.
(9) https://www.amnesty.de/files/Positionspapier-Nein-zu-dieser-Dublin-IV-VO-Dezember2016.pdf.
(10) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/20160504/dublin_reform_proposal_en.pdf.
(11) http://www.bundesrat.de/SharedDocs/drucksachen/2016/0501-0600/503-16.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
(12) Die Verordnung sieht auch verbesserte Informationspflichten und unentgeltliche Verfahrensberatung sowie rechtliche Vertretung vor (hiergegen wehren sich die Mitgliedstaaten noch).
(13) http://www.bundesrat.de/SharedDocs/drucksachen/2016/0401-0500/499-16.pdf?__blob=publicationFile&v=1.