Sinn und Unsinn von Landesstrafvollzugsgesetzen
AM BEISPIEL DES VORENTWURFS ZU EINEM BERLINER STRAFVOLLZUGSGESETZ
JOHANNES FEEST
Eigentlich hatte ich vorgehabt, mich im Detail mit dem neuen Berliner Strafvollzugsgesetz zu beschäftigen.(1) Aber, wie mir die Senatsverwaltung mitteilt, wird man wohl erst im Frühjahr 2015 soweit sein, einen Referentenentwurf vorzulegen. Immerhin gibt es seit Monaten einen Vorentwurf, der aber bisher nur intern verbreitet und diskutiert wurde. Glücklicherweise habe ich kürzlich ein Exemplar zugesteckt bekommen. An diesem Beispiel möchte ich im Folgenden über Stärken und Schwächen, Sinn und Unsinn der Landesgesetzgebung sprechen.
Meine Kriterien für die Einschätzung der Landesgesetzgebung sind die Folgenden: (a) eine tiefsitzende Skepsis gegenüber dem Sinn von Behandlung/Resozialisierung im Gefängnis; (b) die Vorstellung, dass es eher um eine Zivilisierung des Vollzuges im Sinne einer Durchsetzung von Menschenrechten gehen muss; (c) die Bevorzugung von ›negativen Reformen‹ im Sinne von Thomas Mathiesen.(2)
LANDESSTRAFVOLLZUGSGESETZE: CHANCE ODER LANDPLAGE?
Zur Erinnerung:(3) Das hochgelobte Bundes-Strafvollzugsgesetz war ein Torso geblieben. Die meisten sozialstaatlich relevanten Normen sind nie in Kraft gesetzt worden (Kranken- und Rentenversicherung; angemessene Entlohnung; Lohnfortzahlung bei Krankheit und Betriebsferien; Pfändungsschutz etc.). Übrig geblieben war ein widersprüchliches System, welches einerseits formidable Ziele und Vollzugsgrundsätze enthielt, andererseits ein Korsett engherziger Regeln für die Gefangenen und weite Ermessensspielräume für die Vollzugsverwaltungen. Dem vorneweg verkündeten Vollzugsziel der Resozialisierung stand im Wesentlichen die ›Pflichtarbeit‹ genannte Zwangsarbeit als Umsetzungsmechanismus gegenüber. Positive Ansätze entwickelten sich in der Praxis im Bereich der Vollzugslockerungen, die aber von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich ausgeprägt waren. Ende der 1990er Jahre wurden diese positiven Ansätze wieder drastisch zurückgefahren. Seither überwiegt der Sicherheitsdiskurs die vorher dominante Resozialisierungsrhetorik.
In dieser Situation kam es zur Föderalismusreform und der Übertragung der Gesetzgebungszuständigkeit für den Strafvollzug auf die Länder. Diese Übertragung ist mit Recht kritisiert worden. Sie war ungeplant, unlogisch und anti-professionell. Während vielfach ein ›Schäbigkeitswettbewerb‹ befürchtet wurde, sahen manche in der Föderalisierung auch die Chance für einen Neuanfang. Am deutlichsten wurde dies im Rahmen des Musterentwurfs (ME) für ein Landesstrafvollzugsgesetz artikuliert, der von zehn Bundesländern entwickelt und im Herbst 2011 veröffentlicht wurde. Er sollte der Zersplitterung entgegenwirken und außerdem neue, über das StVollzG hinausgehende Akzente setzen.
Allerdings wurde das Ziel einer Vereinheitlichung der Landesgesetzgebung nicht erreicht. Eine Reihe von großen Bundesländern (Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen) hatte sich an dem Projekt von vornherein nicht beteiligt. Andere hatten sich davon später wieder mehr oder weniger abgesetzt. Zwar sind die Unterschiede inhaltlich nicht wirklich groß, aber formal laufen die Gesetze weit auseinander: einige Bundesländer haben sich für Gesetzeswerke entschieden, bei denen Strafvollzug, Jugendstrafvollzug und Untersuchungshaft in einem Text integriert sind (Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Thüringen). Wieder andere haben Justizvollzugsgesetzbücher hergestellt, bei denen die verschiedenen Materien nacheinander abgedruckt und nur einige gemeinsame Vorschriften vor die Klammer gezogen sind (Baden-Württemberg, Niedersachsen). Aber auch die Länder, die sich dafür entschieden haben, für den Vollzug der Freiheitsstrafe eigene Gesetze zu verabschieden, unterscheiden sich in Aufbau, Paragraphennummerierung etc. deutlich. Noch nicht einmal die am Musterentwurf beteiligten Länder haben alle dessen klassische Einzelgesetz-Form beibehalten.
Deshalb kann man sagen, dass sich die Landesgesetzgebung für die Benutzer eher als eine Landplage erwiesen hat: Gefangene haben nach wie vor Mühe, an das sie betreffende Gesetz heranzukommen. In den meisten Gesetzen ist zwar davon die Rede, dass es ihnen auf Verlangen »zugänglich zu machen« ist. Dafür scheint aber in der Praxis ein Hinweis auf die Bücherei zu genügen. Der einfache Zugriff über das Internet ist den Gefangenen ja nach wie vor versagt. Anwältinnen und Anwälte, die in mehr als einem Bundesland tätig sind, müssen sich durch die erwähnten formalen Unterschiede durchbeißen. Angesichts dieser neuen Unübersichtlichkeit werden sie also gerne auf Kommentare zurückgreifen, welche ihnen eine Konkordanz oder wenigstens eine Synopse der Gesetze bieten. Aber die Hersteller von Kommentaren haben selbst erhebliche neue Probleme. Muss man jedes Gesetz für sich kommentieren? Oder gibt es eine Methode, 16 inhaltlich und formal verschiedene Gesetze gleichzeitig kommentieren? Und gleich noch die in Kraft gebliebenen Paragraphen des alten Bundesgesetzes dazu? Kann man die klassische deutsche Form des Kommentars aufrechterhalten oder wird am Ende doch eine Art Handbuch daraus (die Herausgeber und AutorInnen des ›AK StVollzG‹ haben sich kürzlich dafür entschieden, formal dem Aufbau des Musterentwurf zu folgen; wie das genau gehen soll, ist aber auch noch nicht klar).
ANMERKUNGEN ZUM BERLINER VORENTWURF
Ich wende mich jetzt dem Berliner Vorentwurf zu. Dieser folgt nicht in Inhalt und Aufbau dem Musterentwurf, sondern er tut dies fast wörtlich. Ob dies nach der Konsultation von MitarbeiterInnen, Fachleuten und Institutionen so bleibt, muss abgewartet werden. Ich kann nur meinerseits anmerken, was mir an diesem Entwurf einleuchtet bzw., wo ich kleineren oder größeren Nachbesserungsbedarf sehe.
EXKURS: ARBEITSPFLICHT
Die Arbeitspflicht ist ein ganz alter Zopf des Strafvollzuges. Es wäre Zeit, dass er endlich abgeschnitten würde. Sie widerspricht dem internationalen Verbot der Zwangsarbeit, welches auch im Grundgesetz wiederholt wird (wenn auch jeweils eine, nur historisch verständliche, Ausnahme für gerichtlich angeordneten Freiheitsentzug gemacht wird). Dies widerspricht dem Grundsatz der European Prison Rules (EPR), wonach die Freiheitsstrafe allein durch den Entzug der Freiheit ein Strafübel sein soll. Es widerspricht auch dem Angleichungsgrundsatz des § 3 Abs. 1 StVollzG, den alle Landesgesetze brav übernommen haben. Denn außerhalb des Vollzuges ist man zur Lohnarbeit nur gezwungen, wenn man anders seinen Lebensunterhalt nicht verdienen kann. Den zuletzt genannten Effekt erreicht man im Vollzug ohnehin mit der Regelung, dass es kein Taschengeld gibt, wenn man eine angebotene Arbeit nicht annimmt. Kurzum: es schien eine gute Idee, als die zehn Länder des ME StVollzG sich darauf verständigten, die Arbeitspflicht abzuschaffen und dafür den Gefangenen die Möglichkeit anderer bezahlter Tätigkeiten zu eröffnen. Der Musterentwurf sieht eine Reihe von Alternativen vor:
Unterbringung in einer sozialtherapeutischen Abteilung und Teilnahme an deren Behandlungsprogrammen, Teilnahme an einzel- oder gruppentherapeutischen Maßnahmen, insbesondere Psychotherapie, Teilnahme an Maßnahmen zur Behandlung von Suchtmittelabhängigkeit und Suchtmittelmissbrauch, Teilnahme an Trainingsmaßnahmen zur Verbesserung der sozialen Kompetenz, Teilnahme an schulischen und beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen einschließlich Alphabetisierungs- und Deutschkurse, Teilnahme an arbeitstherapeutischen Maßnahmen oder am Arbeitstraining.
Dieser Katalog erscheint mir noch relativ brav und an der alten Arbeitspflicht orientiert. Mutige Anstaltsleiter waren da früher schon weitergegangen. Ich denke da an die Bildhauerwerkstatt in Bremen, deren Teilnehmer schon seit 30 Jahren wie arbeitende Gefangene bezahlt werden. Es ist auch nicht einzusehen, warum die großartigen inhaftierten Schauspieler von ›aufBruch‹ nur in ihrer Freizeit proben können.
Aber der Widerstand gegen den Verzicht auf die Arbeitspflicht ist groß. Nur drei Bundesländer sind bisher dem ME gefolgt (Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Thüringen). Es bleibt zu hoffen, dass Berlin an der Regelung des Vorentwurfs festhält. Man wird sich dabei auf die folgenden Gegenargumente gefasst machen müssen, die es zu widerlegen gilt:
(a) Die Gefangenen sollten auf die Integration in den Arbeitsmarkt vorbereitet werden (dies übersieht geflissentlich, dass die meisten Haftentlassenen auf dem ersten Arbeitsmarkt ohnehin keine Chance haben), die aber nach einem Gefängnisaufenthalt ohnehin nur den wenigsten gelingen wird; (b) den Gefangenen müsse eine sinnvolle Tagesstrukturierung beigebracht werden (auch diese Zwangsbeglückung geht an der realen Situation vieler Haftentlassener vorbei. Diese müssten realistischer Weise auf die Situation von Hartz IV-EmpfängerInnen vorbereitet werden); (c) mit der Abschaffung der Arbeitspflicht würde auch die Verpflichtung des Vollzugs wegfallen, Arbeitsplätze bereitzustellen (dies ist ein besonders infames Argument; denn schon unter dem Regime der Arbeitspflicht ist die Arbeitslosigkeit im Gefängnis ständig angewachsen. Erforderlich wäre also in jedem Fall die gesetzliche Einführung eines Rechts auf wirtschaftlich ergiebige Arbeit im Strafvollzug).
NACHBESSERUNGSBEDARF
Nachbesserungsbedarf besteht meines Erachtens bei einer Reihe anderer Einzelregelungen:
Die Überwachung der Korrespondenz mit Gerichten und Behörden soll auch in Berlin weiterhin möglich sein (§ 34 Abs. 3 VE). Dies kommt mir ebenso unsinnig wie unverhältnismäßig vor. Sie muss bei den Gefangenen Misstrauen in die staatliche Rechtspflege hervorrufen. Und sie brüskiert auch die Gerichtskanzleien, denen unterstellt wird, dass bei ihnen eingehende Post an andere Adressaten umgeleitet werden könnte. Einzelne Bundesländer (Brandenburg, Hamburg) haben daher die Gerichts- und Behördenpost ausdrücklich von der Überwachung ausgenommen.
Der Anspruch auf mindestens eine Stunde pro Tag im Freien sollte nicht als besondere Sicherungsmaßnahme entzogen werden dürfen (wie § 78 Abs. 2 Nr. 4 VE dies aber vorsieht). Die Europäischen Strafvollzugsgrundsätze kennen keine Ausnahme von diesem menschenrechtlichen Standard. Das Antifolterkomitee des Europarates (CPT) hat dafür gesorgt, dass eine entsprechende Disziplinarmaßnahme vom Gesetzgeber wieder gestrichen wurde. Seither wurde Deutschland mehrfach vom CPT aufgefordert, zuletzt in seinem Bericht 2014, auch die Sicherungsmaßnahme zu streichen. Bisher hat kein Bundesland dem entsprochen.
Der Gebrauch von Schusswaffen durch Bedienstete soll in Berlin zwar innerhalb der Anstalt verboten sein (§ 85 Abs. 1 VE), nicht aber außerhalb, das heißt bei Ausführungen, Fluchten, Nacheile etc. Das ist inkonsequent und potentiell gefährlich. Konsequent wäre es, die Schusswaffen nicht zu den zulässigen »Hilfsmitteln der körperlichen Gewalt« (§ 82 Abs. 3 VE) zu zählen, wie dies Sachsen vorgemacht hat.
Auf den Arrest als Disziplinarmaßnahme sollte auch in Berlin verzichtet werden. Dafür sprechen Zweifel an der Eignung dieser Maßnahme zur Förderung der Einsichtsfähigkeit und des Verantwortungsbewusstseins, aber auch Zweifel an der Vereinbarkeit mit Art. 103 Abs. 2 GG (Richtervorbehalt bei Freiheitsentzug). Brandenburg und Sachsen zeigen bereits, dass es auch ohne diese Disziplinarmaßnahme geht.
Problematisch erscheint auch die Regelvermutung, wonach aus der Verweigerung von Urinkontrollen darauf geschlossen werden darf, dass Suchtmittelfreiheit nicht besteht (§ 76 Abs. 2 VE).
ERMESSENSVORSCHRIFTEN
Ich komme zu einem letzten, allerdings viele Einzelfälle umfassenden Punkt. Der Berliner Vorentwurf ist durchzogen von Ermessensvorschriften. Diese Eigenschaft teilt er mit dem Bundesstrafvollzugsgesetz und den Gesetzen der anderen Bundesländer. Dies ist in verschiedenen Landtagsanhörungen von ExpertInnen bemängelt worden, aber bisher ohne Erfolg. Die Gefangenen haben bisher kaum echte, gerichtlich einklagbare Rechtsansprüche. Sie haben insbesondere
- kein Recht auf Vollzugslockerungen
- kein Recht auf Verlegung in den offenen Vollzug
- kein Recht auf Langzeitbesuch
- kein Recht, Telefongespräche zu führen (ganz zu schweigen vom Internet)
- kein Recht auf Arbeit im Strafvollzug
- kein Recht auf Drogensubstitution etc.
In all diesen Fragen (und vielen anderen mehr) entscheidet der Anstaltsleiter »nach pflichtgemäßem Ermessen«. Der gerichtliche Rechtsschutz gegen solche Entscheidungen läuft praktisch leer, da die Gerichte nur in extremen Ausnahmefällen das Ermessen selbst ausüben (›Ermessensreduzierung auf Null‹). In allen genannten Fällen sollte zumindest ein gesetzlicher Soll-Anspruch eingeführt werden, wie es der Vorentwurf tatsächlich im Falle der Zuweisung von Arbeit vorsieht (§ 22 Satz 3 VE).
Der gerichtliche Rechtsschutz läuft allerdings noch aus einem anderen Grunde leer. Das liegt am sogenannten Beurteilungsspielraum, den der Bundesgerichtshof im Jahre 1982 den Anstalten bei den unbestimmten Rechtsbegriffen ›Fluchtgefahr‹ und ›Missbrauchsgefahr‹ eingeräumt hat. Auch dies hindert seither die Gerichte, Anstaltsentscheidungen zu überprüfen. Es wäre an der Zeit, dass der Gesetzgeber Mittel und Wege findet, diese Rechtsschutzlücke zu beseitigen.
WAS IST ZU TUN?
Berlin dürfte in dem seit 2006 laufenden Gesetzgebungsmarathon als Schlusslicht ankommen. Das muss nicht unbedingt ein Nachteil sein. Immerhin kann man auf diese Weise von den Vorgaben anderer Bundesländer profitieren. Und es besteht auch noch die Möglichkeit, Einfluss zu nehmen. Insbesondere auch für Sie, meine Damen und Herren. Was wäre also zu tun?
1. Berlin gehörte zu den Initiatoren des ME StVollzG. Die Orientierung am Musterentwurf scheint mir, wie ausgeführt, verteidigenswert, aber auch nachbesserungsbedürftig. Die Berliner StrafverteidigerInnen sollten den weiteren Gesetzgebungsprozess sorgfältig verfolgen und ihren Einfluss geltend machen. Warum sollte Berlin in wichtigen Fragen der Gefangenenrechte hinter Brandenburg, Hamburg oder Sachsen zurückstehen?
2. Es kann aber nicht genügen, den Strafvollzug immer juristisch immer detaillierter zu regeln. Die jahrelange Beschäftigung der verschiedenen Landtage mit den unterschiedlichen Vollzugsgesetzen hat letztlich zu einer Aufwertung der Gefängnisse beigetragen. Denn: eine Institution, um die so viel gesetzgeberisches Aufheben gemacht wird, muss ja wohl gesellschaftlich wichtig sein. Auch gegen diesen falschen Eindruck müsste angekämpft werden. Ein Abbau der Gefängnisse ist nötig und auch möglich. Er liegt zwar fast ausschließlich in Bundeszuständigkeit, Berlin könnte jedoch durch Bundesratsvorlagen entsprechende Vorstöße machen bzw. unterstützen. Das betrifft vor allem:
(a) die Abschaffung der Ersatzfreiheitsstrafe: 6,5 Prozent aller Strafgefangenen sitzen Ersatzfreiheitsstrafen ab. Dänemark und Schweden, woher wir das System übernommen haben, sind inzwischen diesen Weg gegangen.
(b) die Entkriminalisierung von Cannabis: nach Berechnungen von Frieder Dünkel hat diese pro Tag einen Entlastungseffekt von 5.000 Gefangenen, d.h. weiteren 7 Prozent aller Strafgefangenen.
(c) Aber schon jede radikale Angleichung des Gefangenenstatus an den Status eines Normalbürgers würde zum Abbau der totalen Institution und damit zum Abbau des Strafvollzuges beitragen. Ein Dauerbeispiel dafür ist die noch immer fehlende Einbeziehung der Strafgefangenen in die Kranken- und Sozialversicherung.
Ich bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit und wünsche uns allen Erfolg bei dieser (negativ) reformerischen und daher auch abolitionistischen Arbeit.
Johannes Feest ist Prof. em. der Universität Bremen und Begründer des Strafvollzugsarchivs
Fußnoten
(1) Wir dokumentieren den Vortrag auf den 3. Berliner Gefangenentagen vom 8. November 2014.
(2) Thomas Mathiesen: The Politics of Abolition Revisited. New York 2015.
(3) Vgl. Johannes Feest: Das Strafvollzugsgesetz von 1976: eine überholte Reform? In: Dessecker/Egg (Hg.), Justizvollzug und Strafrechtsreform im Bundesstaat. Wiesbaden 2011, 139-147.