An das Bundesverfassungsgericht
Schlossbezirk 3
76131 Karlsruhe
Per Fax: 0721/9101-382
Sehr geehrter Herr Präsident,
bezugnehmend auf Ihr Schreiben vom 3. Juli 2026 bedankt sich der Republikanische Anwältinnen- und Anwälteverein (RAV) für die Gelegenheit zur Stellungnahme im Verfassungsbeschwerdeverfahren zum Aktenzeichen 1 BvR 1503/24. Wir bitten die Verspätung zu entschuldigen und nehmen als RAV aus anwaltlicher Sicht wie folgt zu den von Ihnen aufgeworfenen Fragen Stellung.
I. Vorbemerkung
Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gehört zu den (Grund-)Rechten, deren Sicherung und Verteidigung dem RAV in seinem Einsatz für ein demokratisches Recht ein besonderes Anliegen ist. Hierfür setzen sich der Verein und viele der in ihm mitgliedschaftlich verbundenen Anwältinnen und Anwälte in ihrer anwaltlichen Arbeit ein. Der Verein organisiert regelmäßig anwaltliche Notdienste bei politischen Ereignissen, zu denen mit einem starken Protestgeschehen zu rechnen ist. Versammlungsteilnehmende haben so die Möglichkeit, sich unmittelbar während des Versammlungsgeschehen anwaltlich beraten und vertreten zu lassen. Beispielhaft seien die anwaltlichen Notdienste mit ca. 120 Anwältinnen und Anwälten anlässlich des G8-Gipfells in Heiligendamm 2007 und anlässlich des G20-Gipfels in Hamburg im Jahr 2017 genannt oder, aktueller, die Begleitung von Versammlungsteilnehmenden bei den Protesten gegen den AfD-Parteitag in Erfurt im Juli 2026. Neben diesen vom Verein organisierten Einsätzen unterstützen Mitglieder des RAV regelmäßig Veranstaltende und Teilnehmende von Versammlungen bei der Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung von Versammlungen, durch das Führen von gerichtlichen Verfahren, aber insbesondere auch durch die Begleitung direkt im Versammlungsgeschehen. Es gibt im Verein daher eine umfangreiche und langjährige Erfahrung mit der praktischen Anwendung und Durchsetzung des Grundrechts aus Art. 8 GG. Diese möchten wir mit der folgenden Stellungnahme in das Verfassungsbeschwerdeverfahren zum Aktenzeichen 1 BvR 1503/24 einbringen.
II. Anforderungen an die Feststellung oder Prognose einer von Beginn an und dann durchgehend unfriedlichen Versammlung
Die erste Frage betrifft die Anforderungen an die Feststellung oder Prognose einer von Beginn an und dann durchgehend unfriedlichen Versammlung. Diese Frage hat mehrere Einzelaspekte. Abgesehen davon, wann eine Versammlung als unfriedlich zu verstehen ist, ist zwischen Feststellung vor Ort und Prognose im Vorfeld zu unterscheiden, außerdem stellt sich die Frage, ab wann von einer „durchgehenden“ Unfriedlichkeit ausgegangen werden kann.
1.
Ausgangspunkt dafür, wann Protestierenden wegen Unfriedlichkeit der Schutz des Grundrechts entzogen werden darf, muss die zentrale Bedeutung der in Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlungsfreiheit für die Gewährleistung eines Stückes „ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie“(1) und als wesentliches Element „demokratischer Offenheit“(2) sein. Dazu gehört auch ihr Charakter als Konfliktgrundrecht und – neben der Meinungsfreiheit – wesentliches Mittel gesellschaftlicher Minderheiten, ihre Anliegen in der Öffentlichkeit zu thematisieren. Die Versammlungsfreiheit muss als Abwehrrecht auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommen.(3) Dies verlangt einen weiten Schutzbereich und eine restriktive Auslegung des Begriffes der Unfriedlichkeit.
2.
Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass für die Annahme der Unfriedlichkeit von der konkreten Versammlung Gewalttätigkeiten oder aggressive Ausschreitungen ausgehen müssen; dies beinhaltet sowohl körperliche Gewalt gegen Personen als auch solche gegen Sachen. Hierfür ist zu beachten, dass Art. 8 GG die Unfriedlichkeit in gleicher Weise wie das Mitführen von Waffen bewertet. Entsprechend bedarf es Handlungen von einiger Gefährlichkeit, um eine Unfriedlichkeit annehmen zu können und den Grundrechtsschutz zu begrenzen.(4) Insofern wird sowohl in der Literatur als auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch auf den Terminus des „gewalttätigen und aufrührerischen“ Verhaltens in §§ 5 Nr. 3, 13 Nr. 2 BVersammlG verwiesen.
Dabei reichen Gewalttätigkeiten einzelner Teilnehmender oder von Teilgruppen nicht aus. Vielmehr bedarf es einer „kollektiven Unfriedlichkeit“.(5) Es muss also die Versammlung im Ganzen einen unfriedlichen Verlauf nehmen oder der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder jedenfalls billigen.(6) Insofern muss gewalttätiges Verhalten einer größeren Gruppe für die Versammlung prägend sein und von dem Großteil der Versammlungsteilnehmenden mitgetragen werden. Erst dann ist die Grenze zur Unfriedlichkeit überschritten.
3.
Während sich diese Feststellungen theoretisch und bei einer Aufarbeitung im Nachhinein unter Einbezug aller dann bekannten Informationen (polizeiliche Berichte und Berichte von Augenzeug*innen, Videoaufzeichnungen etc.) sicher treffen lassen, so ist doch sowohl eine Prognose im Vorhinein als auch eine Einschätzung vor Ort schwierig. Die Gefahr von Fehlentscheidungen wiegt angesichts der Bedeutung des Grundrechts schwer.
Es liegt in der Natur der Sache, dass sowohl bei einer behördlichen Prognose im Vorhinein als auch angesichts des jeweils eingeschränkten Überblicks über das gesamte Versammlungsgeschehen vor Ort lediglich ein, möglicherweise durchaus kleiner, subjektiver Ausschnitt an Informationen verfügbar ist, die als Grundlage für eine Bewertung zur Verfügung stehen, ob eine Versammlung friedlich oder unfriedlich ist und ob sie als von Anfang an und dann durchgehend als unfriedlich angesehen werden kann.
4.
Wie in der Frage angelegt, ist es dabei zutreffend, zwischen den Anforderungen an die Feststellung der Unfriedlichkeit vor Ort und denen an eine vorgelagerte Prognose zu unterscheiden. Sollen auf Basis einer solchen bereits versammlungsbegrenzende behördliche Maßnahmen ergriffen oder sogar ein Verbot ausgesprochen werden, sind hieran besonders strenge Anforderungen zu stellen.
a)
Bei einer prognostischen Beurteilung ist für die Erfüllung des Kriteriums der Unfriedlichkeit von Verfassungs wegen zu fordern, dass ein gewalttätiger oder aufrührerischer Verlauf unmittelbar bevorsteht.(7) Dabei kommt es auf die prognostische Beurteilung des Einzelfalles an. Es bedarf der Prognose einer sehr hohen Wahrscheinlichkeit, dass die Versammlung im Ganzen einen unfriedlichen Verlauf nehmen wird.(8)
Dies wird sich kaum je bereits im Vorhinein mit ausreichender Sicherheit annehmen lassen, und zwar umso weniger, desto mehr Versammlungsteilnehmende zu erwarten sind. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass präventive versammlungsbeschränkende Maßnahmen auch diejenigen treffen, die sich im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG friedlich und ohne Waffen versammeln wollen, und ein Versammlungsverbot schlimmstenfalls Protest vollständig unterbindet. Verbleiben bei einer Prognose also Zweifel, so ist von behördlicher Seite im Sinne der Versammlungsfreiheit zu handeln und von einem präventiven Verbot Abstand zu nehmen und anderweitige beschränkende Verfügungen nach der geringsten Eingriffsintensität zu wählen. Dies verlangt ohnehin der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Sollte sich vor Ort ergeben, dass eine Versammlung tatsächlich im Ganzen einen von Beginn an und dann durchgehend unfriedlichen Verlauf nimmt, können dann entsprechende behördliche Verfügungen erlassen werden, wobei auch dann sicherzustellen ist, dass Versammlungsteilnehmende, die sich nicht unfriedlich verhalten, den Schutz ihrer Versammlungsfreiheit nicht verlieren dürfen.
b)
Im Vorfeld von Versammlungen finden regelmäßig Kooperationsgespräche statt, zu denen Versammlungsbehörde oder Polizei die Veranstaltenden einladen. Die Behörde ist verpflichtet, bereits hier zu erläutern, wie sie die Gefahrenlage einschätzt und hat den Veranstaltenden Gelegenheit zur Einflussnahme hierauf zu geben. Dies ist auch erforderlich, um die oben genannten ggf. erforderlichen beschränkenden Verfügungen nach der geringsten Eingriffsintensität auszuwählen. Oft können solche bei einer echten Kooperation auch (teilweise) vermieden werden. Häufig – so die Erfahrung, die wir als Rechtsanwält*innen bei der Begleitung von Mandat*innen bei Kooperationsgesprächen sammeln konnten – wird die bisherige Gefahrenprognose nicht in der hierfür erforderlichen Ausführlichkeit mitgeteilt. Vielmehr entsteht der Eindruck, dass es Versammlungsbehörde und Polizei in erster Linie darum geht, weitere Informationen von den Veranstaltenden zu erhalten.
Besonders ärgerlich erscheint vor dem Hintergrund der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die oft zu beobachtende Praxis der Versammlungsbehörden, Versammlungsverbote oder beschränkende Verfügungen erst äußerst kurz vor dem geplanten Versammlungsbeginn bekannt zu geben, selbst wenn diese schon deutlich früher erlassen wurden. Regelmäßig sind wir als Rechtsanwält*innen mit der Aufgabe konfrontiert, noch am Freitagnachmittag vor der geplanten Versammlung am Wochenende beim zuständigen Verwaltungsgericht um präventiven Rechtsschutz nachzusuchen.
c)
Zu der Prognose konkret: Ein allgemeines polizeiliches Lagebild, das sich nicht auf eine konkrete, vorher angezeigte Versammlung, sondern auf ein komplexes Versammlungsgeschehen bezieht, reicht nicht aus, um Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen und damit eine Unfriedlichkeit im Hinblick auf diese konkrete Versammlung anzunehmen. Hierbei handelt es sich nicht um eine Gefahrenprognose, auf die Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 BVersammlG oder sogar § 15 Abs. 3 BVersammlG (bzw. die vergleichbaren Regelungen der Landesversammlungsgesetze) gestützt werden können. Es gilt dann, dass vor Ort anhand der konkreten Gegebenheiten geprüft werden muss, wie sich die Versammlung entwickelt und ob ein unfriedlicher Verlauf von Beginn an unmittelbar bevorsteht.
Wenn es zur Bildung von Versammlungen kommt, die vorher nicht angezeigt worden sind (und gegen die aus diesem Grund auch keine beschränkenden Verfügungen erlassen werden konnten), kann auch für eine solche konkrete Versammlung allein eine vorher erststellte allgemeine Lageeinschätzung nicht als Prognose oder gar Feststellung, dass die Versammlung als unfriedlich anzusehen ist bzw. ob unmittelbar mit einem unfriedlichen Verlauf zu rechnen ist. Vielmehr bedarf es anhand der konkreten Versammlung vor Ort der Erstellung aktueller Feststellungen.
5.
In Bezug auf die Anforderungen an die Feststellung oder Prognose bezüglich dessen, ob eine Versammlung „von Beginn an und dann durchgehend“ unfriedlich ist, geht die Fragestellung zutreffend davon aus, dass eine in zeitlicher Hinsicht punktuelle Unfriedlichkeit nicht ausreichend ist, um ein präventives Versammlungsverbot zu rechtfertigen, selbst wenn angenommen wird, dass die Unfriedlichkeit von der Versammlung als Ganzes ausgeht oder der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder jedenfalls billigen.
Dies unterstreicht, dass ein präventives Verbot lediglich im Ausnahmefall in Betracht kommen kann, weil sich im Vorhinein lediglich selten ausreichend verlässlich prognostizieren lässt, dass selbst bei einer erwarteten Unfriedlichkeit diese über einzelne Aktionen einzelner Versammlungsteilnehmender oder Gruppen hinausgeht und damit eine durchgehende Unfriedlichkeit der gesamten Versammlung von Beginn an zu erwarten ist. Hierfür sind vielmehr grundsätzlich Feststellungen zum tatsächlichen Verlauf vor Ort erforderlich.
Diese müssen ausreichend umfangreich sein, um eine Basis für die Entscheidung zu bilden, ob eine Auflösung der Versammlung in Betracht kommt oder Maßnahmen gegen einzelne Personen oder Gruppen ausreichend sind. Diese Bewertung ist eine komplexe Aufgabe, die dadurch geprägt ist, dass die Polizeikräfte jeweils nur einen Eindruck von der Situation an dem Ort haben, an dem sie sich selbst aufhalten. Auch wenn die Einsatzleitung die Einschätzungen der an anderen Orten im Geschehen eingesetzten Kräfte und ggf. Videoaufnahmen zugeliefert bekommt, bleibt es ein aus Einzeleindrücken zusammengesetztes Bild, das ggf. während des noch laufenden Versammlungsgeschehens nicht ausreichend umfassend ist.
Dies ist uns spiegelbildlich aus der anwaltlichen Versammlungsbegleitung bekannt. Üblicherweise befindet man sich als anwaltliche Begleitung von Veranstaltenden einer Versammlung im ständigen Kontakt mit der oder den Einsatzkräften der Polizei, die für den Kontakt zu den Veranstaltenden zuständig sind. Naturgemäß kann man sich nur zu der Situation des Versammlungsgeschehens austauschen und ggf. nach Lösungen suchen, die man selbst wahrnimmt. Häufig sind die Verbindungskräfte der Polizei nicht in alle Kommunikationskreisläufe eingebunden, sodass auch sie nicht oder nur verzögert über die Situation an anderen Orten des Versammlungsgeschehens informiert werden. Regelmäßig müssen sie erst nachfragen, wenn etwa die anwaltliche Begleitung über die Kommunikationskanäle der Veranstaltenden über polizeiliche Maßnahmen an anderen Orten der Versammlung oder Störungen der Versammlung von außen informiert wird. Es muss dann erst geklärt werden, wie sich das Geschehen konkret darstellt und häufig gehört es zu den Aufgaben als anwaltliche Versammlungsbegleitung darauf zu dringen, polizeiliche Maßnahmen zurückzustellen, um zunächst den Veranstaltenden die Möglichkeit zu geben auf Teilnehmende zuzugehen, damit im Rahmen des Kooperationsgebotes andere Lösungen gefunden werden können, die im Sinne des Grundrechtsschutzes und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingreifenden Maßnahmen durch die Polizei vorgehen.
Diese Möglichkeit ist auch zu berücksichtigen, wenn es um die Feststellung geht, ob eine Versammlung von Beginn an und dann „durchgehend“ als unfriedlich angesehen werden kann. Dies kann erst angenommen werden, wenn es einerseits keine zeitliche(n) Unterbrechung(en) eines bereits begonnenen unfriedlichen Verlaufs (mehr) gibt und andererseits die Unfriedlichkeit über eine gewisse Dauer fortbesteht. Hierbei lässt sich sicherlich keine fixe Zeitspanne vorgeben und es wird darauf ankommen, wie sich die Unfriedlichkeit äußert und welche Rechtsverletzungen und Schäden unmittelbar bevorstehen oder bereits eingetreten sind. Angesichts dessen, dass die Auflösung einer Versammlung die Ausübung des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG für alle Teilnehmenden einer Versammlung vollständig unterbindet, auch solche – und mögen es auch wenige sein –, die sich an Unfriedlichkeiten nicht beteiligt haben, darf eine Auflösung nicht zu früh erfolgen und es ist, wie oben schon erwähnt, wenn möglich zunächst zu versuchen, andere Lösungen zu finden. Im Übrigen sind Maßnahmen gegen einzelne Teilnehmer, gegen die der Verdacht eine Straftat besteht, auf Grundalge der StPO möglich; nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch gegen größere Gruppen von Teilnehmenden.
6.
Hiervon ausgehend soll in Bezug auf die vorliegend verfahrensgegenständliche Versammlung folgendes angemerkt werden.
a)
Laut den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg, die das Bundesverwaltungsgericht im angegriffenen Urteil referiert, hatte die Polizei im Vorfeld Kenntnis davon erlangt, dass 850 bis 1000 gewaltbereite Personen aus dem linksautonomen Spektrum Zufahrtswege zur Messe blockieren, schwere Ausschreitungen ähnlich denjenigen bei der Eröffnung der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main im Jahr 2015 begehen und die Infrastruktur der Messe in einem die Durchführung des AfD-Bundesparteitags ausschließenden Maße zerstören wollten.(9)
Am frühen Morgen des 30. April 2016 besetzte eine mit mehreren Reisebussen angereiste Gruppe von mehreren 100 teilweise vermummten, fast ausschließlich schwarz oder mit weißen Einmalanzügen bekleideten Personen, die unter anderem gegen die AfD gerichtete Transparente mit sich führten, einen Kreisverkehr im Osten der Messe. Mitglieder der Gruppe zündeten Pyrotechnik und blockierten die Ausfahrten des Kreisverkehrs mit Barrikaden, die sie mit herbeigeholtem Baustellenmaterial errichteten. Als Einsatzfahrzeuge der Polizei eintrafen, verließ die Personengruppe den Kreisverkehr und bewegte sich auf der angrenzenden Flughafenstraße auf das Messegelände zu. Den sich nähernden Einsatzkräften der Polizei wurde eine Rauchbombe entgegengeworfen.(10)
Bei den Ereignissen in dem Kreisverkehr und auf der Flughafenstraße habe es sich im Hinblick auf Zeit, Raum, Qualität und Ziel um ein einheitliches Geschehen gehandelt. Der Einsatz von auf eine öffentliche Meinungsbekundung gerichteten, kommunikativen Mitteln habe nicht im Vordergrund gestanden. Der primäre Zweck habe darin bestanden, die Durchführung des AfD-Bundesparteitags mit koordinierten, zielgerichteten und von der Solidarität der Mehrheit ersichtlich getragenen unfriedlichen Mitteln zu verhindern oder zumindest erheblich zu stören. Zu verweisen sei auf ein mitgeführtes Transparent mit der Aufschrift „AfD-Parteitag verhindern – Nationalismus ist keine Alternative“, auf das Auftreten als durch schwarze Bekleidung, weiße Einmalanzüge bzw. Vermummung gekennzeichnete homogene Gruppe sowie auf das den polizeilichen Vorfelderkenntnissen entsprechende planmäßige Vorgehen. Dieses habe in der gleichzeitigen, gezielten Ansteuerung des Kreisverkehrs durch Busse aus dem gesamten Bundesgebiet sowie dem Zünden von Pyrotechnik und dem Errichten von Barrikaden durch die angereisten Personen gleich nach ihrer Ankunft seinen Ausdruck gefunden. Absetzbewegungen habe es nicht gegeben. […] Die von mehreren Personen hochgehaltenen Transparente und die in der Gruppe skandierten Sprechchöre, die als solche unzweifelhaft öffentliche Meinungsbekundungen dargestellt hätten, hätten der Ansammlung nicht ein entsprechendes übergeordnetes objektives Gepräge gegeben. Sie seien lediglich bei Gelegenheit des Versuches erfolgt, den AfD-Bundesparteitag zu verhindern bzw. zu stören.(11)
b)
Weder die polizeiliche Prognose im Vorfeld noch die polizeilichen Feststellungen vor Ort tragen die Bewertung, dass es sich um eine vollständig und von Beginn an durchgängig unfriedliche Versammlung gehandelt habe.
(1)
Aus der im angegriffenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts referierten Prognose der Polizei im Vorfeld ergibt sich nicht, dass diese speziell in Bezug auf die verfahrensgegenständliche Versammlung aufgestellt worden ist.
Ein direkter Bezug zu gerade dieser Versammlung lässt sich dem Urteil nicht entnehmen. Vielmehr scheint es sich um eine allgemeine Lageeinschätzung zu handeln, die nicht konkret auf die Versammlung, an der der hiesige Beschwerdeführer beteiligt war, bezogen ist. Es wird auch nicht aufgeführt, worauf die Prognose gestützt worden ist. Konkrete, belastbare Tatsachen, die sie stützen könnten, werden nicht angegeben. Zum Grad der Wahrscheinlichkeit, mit der mit den referierten Ereignissen zu rechnen sein würde, finden sich ebenfalls keine Ausführungen.
Was konkret mit den „schweren Ausschreitungen ähnlich denjenigen bei der Eröffnung der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main im Jahr 2015“ gemeint ist, wird ebenfalls nicht dargelegt.
(2)
Auch die Feststellungen, die am Tag der Versammlung vor Ort getroffen wurden, tragen die Bewertung als durchgehend unfriedlich nicht.
Zunächst kann eine Versammlung, sobald sie sich tatsächlich gebildet hat, nicht allein gestützt auf die vorhergehende prognostische Beurteilung hin bewertet werden, sondern es muss zwingend das konkrete Erscheinungsbild der Versammlung wie sie sich vor Ort darstellt und entwickelt in den Blick genommen werden. Dies erfordern der Rang und die Bedeutung der Versammlungsfreiheit als Grundrecht.
Vorliegend ergeben sich Feststellungen dazu, dass sämtliche Teilnehmende der Versammlung oder jedenfalls ein Großteil – oder auch nur der Beschwerdeführer – dem Kreis der “gewaltbereiten Personen aus dem linksautonomen Spektrum“ zugeordnet werden könnten, aus dem Urteil nicht. Ebenso verhält es sich mit der prognostizierten Personenanzahl. Laut der mitgeteilten Vorfelderkenntnisse sollte es sich um 850-1000 Personen handeln; die die verfahrensgegenständliche Versammlung bildende Personengruppe, die von der Polizei eingekesselt wurde, soll dagegen lediglich aus 419 Personen bestanden haben. – Dies unterstreicht, dass als Prognose lediglich eine allgemeine Lageeinschätzung erstellt wurde und es bereits an einer tragfähigen Gefahrenprognose bezogen auf die konkrete Versammlung fehlt.
Es finden sich auch sonst in dem Urteil keine Feststellungen, die darauf hindeuten, dass von dieser Personengruppe „schwerste Ausschreitungen ähnlich denjenigen bei der Eröffnung der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main im Jahr 2015“ – wobei schon offenbleibt, was damit konkret gemeint ist – und eine „Zerstörung der Infrastruktur der Messe in einem die Durchführung des AfD-Bundesparteitags ausschließenden Maße“ zu erwarten gewesen wären. Es finden sich keine Feststellungen dahingehend, dass über die Blockade des Kreisverkehrs, das Zünden von Pyrotechnik und das Errichten von Barrikaden aus herbeigeholtem Baustellenmaterial hinaus Handlungen begangen worden wären bzw. Hilfsmittel seitens der Teilnehmer mitgeführt worden wären, die auf “schwerste Ausschreitungen“ oder eine geplante „Zerstörung der Infrastruktur der Messe“ hindeuten würden. Vielmehr ergibt sich aus den im angegriffenen Urteil wiedergegebenen Feststellungen der Polizei selbst, dass sie lediglich davon ausgegangen ist, dass die Blockade geeignet gewesen sei, die Durchführung des AfD-Bundesparteitag vor Ort zu verhindern bzw. zu stören, sie habe die Anreise zu dem Parteitag zumindest erschweren können.(12) Damit lässt sich die Annahme, dass mit einem gewalttätigen und aufrührerischen Verlauf zu rechnen war, nicht begründen.
Soweit im angegriffenen Urteil darauf verwiesen wird, dass Teile der Gruppe vermummt gewesen sind und/oder einheitlich schwarz oder in weißen Einmalanzügen gekleidet waren, so lässt sich auch damit eine von Beginn an und dann durchgängig bestehende Unfriedlichkeit der Versammlung nicht begründen. Es gibt auch keine Hinweise darauf, dass das Tragen dieser Bekleidung auf eine Uniformierung hinweisen würde. Das Tragen von Vermummung ist grundsätzlich vom Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG mitumfasst. Das ergibt sich schon daraus, dass das Bundesversammlungsgesetz und Landesversammlungsgesetze entsprechende Regelungen enthalten, die nicht notwendig wären, wenn die dort beschriebenen Verhaltensweisen bereits nicht vom Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG umfasst wären. Außerdem enthalten einzelne Landesversammlungsgesetze (beispielsweise das Versammlungsfreiheitsgesetz Berlin in § 19 sowie das Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein in § 17) Regelungen, wonach ein Verbot des Anlegens von Vermummung bei Versammlungen nur möglich ist, wenn dies geeignet und darauf gerichtet ist, die Identität zu verschleiern, um der Strafverfolgung zu entgehen.
Aus der Evaluation des Versammlungsfreiheitsgesetzes Berlin ergibt sich, dass seitens der unterschiedlichen regelmäßig an Versammlungen beteiligten Akteur*innen – also sowohl aus behördlicher Perspektive als auch aus Perspektive von Versammlungsveranstaltenden und –teilnehmenden – diese Regelung positiv bewertet wird und ein Zusammenhang zwischen Gewalt und Vermummung infrage gestellt wird.(14)
Auch das Zünden von Pyrotechnik ist grundsätzlich vom Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG mitumfasst; dies gilt auch von Zünden von Rauchbomben. Beides können Hilfsmittel der Meinungskundgabe sein und als solche werden sie von Versammlungsveranstaltenden und Versammlungsteilnehmenden auch eingesetzt und, je nach Kontext, von der Versammlungsbehörde auch entsprechend behandelt und nicht beanstandet. Dies kann aus den Erfahrungen mit der anwaltlichen Begleitung von Versammlungen unter anderem durch die Unterzeichnenden bestätigt werden. Entsprechend kann aus dem Einsatz von Pyrotechnik allein nicht auf Unfriedlichkeit geschlossen werden, sondern es bleibt dabei, dass umfassend bewertet werden muss, ob eine solche vorliegt. Vorliegend ist den tatsächlichen Feststellungen zu entnehmen, dass aus der Versammlung eine Rauchbombe in Richtung der sich nähernden Polizeikräfte geworfen wurde.(15) Dies legt die Verwendung dieser Rauchbombe als Hilfsmittel zur Meinungskundgabe zwar eher nicht nahe. Allerdings ist diese Feststellung nicht ausreichend, um die Verwendung von Pyrotechnik als Gewalttätigkeit gegen Personen oder Sachen zu bewerten. Es ergibt sich nicht, dass dieses Werfen einer einzelnen Rauchbombe geeignet gewesen wäre, eine Verletzungsgefahr hervorzurufen. Es bleibt unklar, ob sie geworfen wurde, als sich die Polizeikräfte noch in ihren Einsatzfahrzeugen befanden und ebenso, wie weit sie im Zeitpunkt des Wurfes entfernt waren und ob der Wurf sie in Bezug auf Entfernung und Richtung überhaupt erreichte oder erreichen konnte.
Auch das Errichten von Barrikaden (aus Baustellenmaterial) kann als Mittel der kollektiven Meinungskundgebung eingesetzt werden, beispielsweise in Form des – symbolischen – Ausdrucks eines Streitig-Machens des öffentlichen Raumes. Aus den Feststellungen im Urteil ergibt sich nicht, dass es im Zusammenhang mit dem Bau oder Aufrechterhalten der Barrikade zu Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen gekommen ist. Vielmehr heißt es dort, dass diese die Anreise zu dem Parteitag zumindest hätte erschweren können und dass es noch andere Zufahrtswege zum Messegelände gegeben habe.(16) Etwaige Gewalttätigkeiten müssten auch eine gewisse Erheblichkeitsschwelle überschreiten. Es finden sich im Urteil auch keine Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg dazu, dass es zu Beschädigungen des nicht näher bezeichneten Baustellenmaterials gekommen wäre.(17)
(3)
Insgesamt ist festzuhalten, dass die festgestellten Vorkommnisse sowohl für sich als auch in ihrer Gesamtheit grundsätzlich als Hilfsmittel einer kollektiven Meinungskundgabe angesehen werden können und sie damit im Ausgangspunkt grundsätzlich vom Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz umfasst sind. Es ist weiter festzuhalten, dass sich keine Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen verwirklicht haben oder dass die festgestellten Handlungen als Grundlage für die aktuelle Prognose, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit von Beginn an mit einem gewalttätigen und aufrührerischen Verlauf zu rechnen sein werde, genügten.
Es sei auch darauf hingewiesen, dass die Polizei selbst hiervon nicht ausgegangen zu sein scheint, tätigte sie doch kurz nachdem sie den Beschwerdeführer und weitere 418 Personen eingekesselt hatte, Lautsprecherdurchsagen, die sich „an alle Teilnehmer“ richteten, „die den friedlichen Verlauf der Versammlung stören“.(18) Sie unterschied also zwischen einem friedlichen Verlauf der Versammlung und Personen/Gruppen, die diesen störten und bewertete die Versammlung entsprechend nicht als vollständig und durchgehend unfriedlich.
Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, dürfen die Anforderungen an die Feststellung der durchgehenden Unfriedlichkeit einer Versammlung nicht so weit abgesenkt werden, dass bereits das äußere Erscheinungsbild, eine (vermeintliche) Gruppenzuordnung und/oder Vorfelderkenntnisse genügen können, um einer Versammlung insgesamt den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG zu versagen. Eine solche Handhabung würde die Versammlungsfreiheit als Konfliktgrundrecht gerade in zugespitzten Situationen entkernen.
Schließlich ergibt sich aus den im Urteil vom Bundesverwaltungsgericht referierten Feststellungen des VGH Baden-Württemberg nicht, dass die beschriebenen Handlungen von der gesamten Versammlung oder jedenfalls von einem überwiegenden Teil der Teilnehmenden ausgegangen wären, so dass diese den Charakter der Versammlung geprägt hätten. Vielmehr deuten die Feststellungen auf das Handeln einzelner Versammlungsteilnehmender hin, nicht auf ein gemeinsames oder von der gesamten Versammlung getragenes Handeln.
III. Zur Sperrwirkung des Versammlungsrechts gegenüber dem Polizeirecht bei von Beginn an und dann durchgehend unfriedlichen Versammlungen
Die zweite Frage fragt danach, ob die vom Bundesverwaltungsgericht im angegriffenen Urteil vertretene Ablehnung einer Sperrwirkung des Versammlungsrechts gegenüber dem Polizeirecht bei von Beginn an und dann durchgehend unfriedlichen Versammlungen mit Art. 8. Abs. 1 GG vereinbar ist.
1.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hatte das verfahrensgegenständliche Geschehen nicht als Versammlung eingestuft, sondern meinte, als „Verhinderungsblockade“ sei es überhaupt nicht auf eine Meinungskundgabe gerichtet gewesen und habe das Feld der geistig-inhaltlichen Auseinandersetzung vollständig verlassen.(19)
Dem ist das Bundesverwaltungsgericht zutreffend nicht gefolgt und hat auch Verhinderungsblockaden unter den Versammlungsbegriff subsumiert, solange damit jedenfalls auch eine Meinungskundgabe stattfindet.(20) Da dies bei Blockadeversuchen, die sich gegen politische Veranstaltungen richten, stets der Fall ist, weil damit auch zumindest konkludent die Ablehnung der auf der politischen Veranstaltung vertretenen politischen Ziele zum Ausdruck kommt, sind auch Verhinderungsblockaden vom Schutz des Versammlungsrechts umfasst und zwar folgerichtig auch, wenn sie ganz oder teilweise gewalttätig verlaufen.(21) Erst recht gilt dies, wenn die Meinungskundgabe ohnehin nicht in Zweifel steht, also wie vorliegend Sprechchöre gerufen und Transparente gezeigt werden, oder es sich um rein symbolische Blockaden handelt.
Trotz Einstufung des verfahrensgegenständlichen Geschehens als Versammlung billigt das Bundesverwaltungsgericht den Teilnehmenden den Schutz des Grundrechts nicht zu, indem es die Ansicht vertritt, dass polizeirechtliche Maßnahmen zulässig waren, ohne dass die Versammlung zuvor gemäß § 15 Abs. 3 BVersammlG aufgelöst worden war. Dies begründet es damit, dass eine Auflösungsverfügung entbehrlich gewesen sei, weil es sich um eine von Beginn an und dann durchgehend unfriedliche Versammlung gehandelt habe. Der Verfassungsgeber habe ausdrücklich unfriedlichen Versammlungen den Schutz des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG versagen wollen, sodass einer unfriedlichen Versammlung, die von Beginn an und dann durchgehend einen unfriedlichen Charakter habe, die mit dem Auflösungsvorbehalt nach § 15 Abs. 3 BVersammlG verbundene verfahrensrechtliche Privilegierung nicht zugutekomme.(22)
Die versammlungsrechtliche Dogmatik geht demgegenüber nahezu einhellig davon aus, dass unter den Versammlungsbegriff des Bundesversammlungsgesetzes (und auch der Landesversammlungsgesetze), das in § 15 Abs. 3 das Auflösungserfordernis vorsieht, auch unfriedliche Versammlungen fallen.(23) Andernfalls wären die in den Versammlungsgesetzen vorgesehenen Eingriffsbefugnisse, die sich auch gegen unfriedliche Versammlungen richten, nicht erforderlich und müssten nicht gesetzlich geregelt werden.
2.
Der Grundsatz der „Polizeifestigkeit“ des Versammlungsrechts ergibt sich daraus, dass das jeweils anzuwendende Versammlungsgesetz als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vorgeht.(24) Solange jemand an einer Versammlung teilnimmt, ist das allgemeine Polizeirecht gesperrt und Maßnahmen auf seiner Grundlage dürfen nicht getroffen werden und sind andernfalls rechtswidrig.(25) Dies ändert sich, wenn eine Versammlung durch die Polizei nach § 15 Abs. 3 BVersammlG (oder der einschlägigen landesrechtlichen Norm) aufgelöst wird.
Die Auflösung ist dabei keine bloße „Förmelei“. Vielmehr gebietet Art. 8 Abs. 1 GG sie als wesentliches Element von Rechtssicherheit und Erkennbarkeit. Versammlungsteilnehmende müssen wissen, wann sie in ihrer Grundrechtsausübung geschützt sind und ab wann sie sich der Gefahr präventivpolizeilicher Maßnahmen aussetzen. Dies ist nur gewährleistet, wenn durch die Auflösung unmissverständlich klargestellt ist, dass der Schutz des Versammlungsrechts nun endet.(26)
Wie oben bereits ausgeführt, haben sowohl die anwaltliche Begleitung einer Versammlung als auch deren Teilnehmende nur ihren subjektiven Eindruck von dem Teilausschnitt des Geschehens zur Verfügung, den sie selbst wahrnehmen, um die Situation einzuschätzen und ihr Verhalten danach auszurichten. Sie nehmen daher selbst nicht unbedingt wahr, dass die Polizei aufgrund von Unfriedlichkeit gegen die Versammlung einschreiten wird. Dies wird erst dadurch geändert, dass es durch eine eindeutig wahrnehmbare Auflösungsverfügung klargestellt wird. Erst dann könnten sich friedliche Versammlungsteilnehmende rechtzeitig entfernen, bevor die Polizei einschreitet, jedenfalls dann, wenn sie sich nicht bereits in polizeilicher Einkesselung befinden.
Wenn hingegen (potentielle) Versammlungsteilnehmende jederzeit damit rechnen müssten, dass die Polizei gegen die Versammlung und möglicherweise auch gegen sie selbst einschreiten kann, hat dies zudem einen erheblichen Abschreckungseffekt. Insbesondere später Hinzugekommene können die Situation nicht einschätzen. Es gehört jedoch zur Versammlungsfreiheit der Veranstaltenden und weiteren Teilnehmenden einer Versammlung, dass sie durch die Kommunikation ihres Anliegens auf der Straße auch bisher Unbeteiligte ansprechen und zur Teilnahme motivieren können. Von der Teilnahme an Versammlungen abgeschreckt werden könnten aus Sorge vor polizeilichen Maßnahmen insbesondere Personen, die mäßigend auf andere Versammlungsteilnehmende einwirken würden und marginalisierte Gruppen und Minderheiten, für die die Sorge vor direkten (körperlichen) Kontakt mit uniformierten Polizeibeamten besonders abschreckend wirkt.
Die Auflösung einer Versammlung, bevor auf allgemein polizeigesetzlicher Grundlage eingeschritten werden darf, hat daher eine dringend erforderliche Warn- und Klarstellungsfunktion, auf die nicht verzichtet werden kann.
Dies gilt wie ausgeführt einerseits für Versammlungsteilnehmenden, gegen die sich die möglichen polizeilichen Maßnahmen richten würden. Es gilt aber auch für die Polizei selbst. Nach § 15 Abs. 3 BVersammlG „kann“ sie eine vollständig unfriedliche Versammlung auflösen. Ihr ist hier also ein Ermessen eingeräumt, das sie auch ausüben muss. Mag dies im Einzelfall aufgrund der Geschehnisse vor Ort unproblematisch sein und außer der Auflösung und einem anschließenden Einschreiten lebensnah betrachtet kein anderes Vorgehen in Betracht kommen, so ist dies jedoch sehr häufig gerade nicht der Fall. Erneut ergibt sich dies daraus, dass Versammlungsgeschehen häufig unübersichtlich sind und neben den Teilnehmenden und der anwaltlichen Begleitung auch die entscheidende Stelle der Polizei vor Ort während des Versammlungsgeschehens nicht zwangsläufig einen Gesamtüberblick hat. Es muss im Rahmen des möglichen zunächst geprüft werden, ob es nicht weniger einschneidende Maßnahmen als ein Vorgehen gegen die gesamte Versammlung gibt. Dies erfordert auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass ein repressives Vorgehen auf Grundlage der Strafprozessordnung gegen einzelne Personen auch vor einer Auflösung schon möglich ist. Häufig kann auch der Einbezug der Veranstaltenden, der von den Veranstaltenden eingesetzten Ordner*innen und ihrer anwaltlichen Begleitung helfen, um ein grundrechtschonenderes polizeiliches Vorgehen zu wählen.
Dies gilt umso mehr, wenn man einbezieht, dass die Polizei ihre Entscheidung auf Grundlage der vor Ort verfügbaren Informationen treffen muss und sich diese im Nachhinein unter Einbezug der nach Aufarbeitung eines Versammlungsgeschehen verfügbaren Informationen als falsch herausstellen können. Ist dann ein Eingreifen gegen die Versammlungsteilnehmenden ohne vorherige Auflösung der Versammlung erfolgt, haben diese den Schutz, der durch ihre Warn- und Klarstellungsfunktion erfolgt, nicht erhalten. Sie konnten sich etwa nicht entfernen, um polizeilichen Maßnahmen zu entgehen oder mäßigend auf Versammlungsteilnehmende in ihrer Nähe einwirken. Dies hat einen erheblichen abschreckenden Effekt. Es ist damit eine Grundrechtsverletzung eingetreten, die nicht behoben werden kann und sich in der Zukunft fortsetzt.
Ist eine Auflösung als ultima ratio geboten, so entsteht durch diesen letzten Versuch der Kooperation zuvor lediglich eine kurze zeitliche Verzögerung, die im Sinne des Grundrechtsschutzes und insbesondere angesichts der Bedeutung der Versammlungs- und der Meinungsfreiheit als unentbehrliche Funktionselemente eines demokratischen Gemeinwesens(27) hinzunehmen ist. § 15 Abs. 3 BVersammlG gibt keine besondere Form der Auflösungsverfügung vor. Regelmäßig wird sie über Lautsprecherdurchsagen zunächst mehrfach angekündigt, dann ausgesprochen und den Versammlungsteilnehmenden die Möglichkeit gegeben, sich zu entfernen. Erfordert es die Situation, ist es möglich, dass der Auflösung keine vorherigen Ankündigungen vorausgehen und kurzfristig danach die polizeilichen Maßnahmen beginnen.
3.
Angesichts dessen und wie in der genannten bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann dem Bundesverwaltungsgericht in der vorliegend angegriffenen Entscheidung nicht darin gefolgt werden, dass eine von Beginn an und dann durchgehend unfriedliche Verhandlung nicht zunächst aufgelöst werden muss, bevor ein polizeiliches Einschreiten auf polizeirechtlicher Grundlage rechtmäßig möglich ist.
Hierbei soll noch darauf hingewiesen werden, dass das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung zwischen von Beginn an unfriedlichen Versammlungen und solchen unterscheidet, die erst später einen unfriedlichen Verlauf nehmen.(28) Zwar ist es richtig und zum Schutz der Versammlungsfreiheit zwingend erforderlich, dass nicht infrage gestellt wird, dass Versammlungen, die erst während ihres Verlaufes unfriedlich werden, zunächst aufgelöst werden müssen bevor Maßnahmen auf polizeirechtlicher Grundlage möglich sind. Alles andere würde der versammlungsrechtlichen Dogmatik widersprechen und vom Schutz der Versammlungsfreiheit nicht viel überlassen. Es ist aber nicht ersichtlich, warum Teilnehmende an Versammlungen, die erst später unfriedlich werden, einen besseren Schutz genießen sollen als solche an Versammlungen, die von Beginn an und dann durchgehend unfriedlich sind. Beide Arten von Versammlungen müssen gleichermaßen von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt werden. Wie oben schon erwähnt, ist es für die Versammlungsteilnehmenden, insbesondere solche, die erst später hinzukommen, nicht ersichtlich, wie die Versammlung von der Polizei bewertet wird. Sie können also nicht wissen, ob sie sich eigentlich sofort wieder entfernen müssten, weil eine von Beginn bestehende durchgehende Unfriedlichkeit angenommen wird, wenn sie nicht Adressat polizeilicher Maßnahmen bis hin zu körperlichem Zwang werden wollen oder ob sie dies auch vermeiden können, wenn sie noch bis zur Auflösung vor Ort bleiben. Ebenso verhält es sich mit der Frage, ob es noch möglich und erfolgversprechend ist zu versuchen, mäßigend auf andere Versammlungsteilnehmende einzuwirken.
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im angegriffenen Urteil würde also dazu führen, dass Versammlungsteilnehmende größeren Unsicherheiten ausgesetzt sind als bisher. Dies würde auch für die anwaltliche Begleitung von Versammlungen gelten. Dem Schutz der Versammlungsfreiheit und ihrem Zweck wäre damit nicht gedient, vielmehr würde sie durch die entstehenden Abschreckungseffekte ohne Not und in nicht gerechtfertigter Weise eingeschränkt.
26.08.2026
Für den RAV
Anna Gilsbach, LL.M., Rechtsanwältin
Dr. Peer Stolle, Rechtsanwalt
Endnoten
(1) Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 20. Aufl. 1999, Rn 404.
(2) BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, Rn. 66.
(3) BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, Rn. 62.
(4) BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2001 – 1 BvR 433/96, Rn. 47.
(5) BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 2007 – 1 BvR 1423/07, Rn. 38.
(6) BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 2010 – 1 BvR 1402/06, Rn. 20.
(7) Vgl. Höfling in Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 8 Rn. 35.
(8) BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, Rn. 92.
(9) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 2.
(10) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 3.
(11) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 13.
(12) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 13.
(13) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 3.
(14) Hartmut Aden, Daniela Hunold, Vincenz Leuschner, Sabrina Schönrock, Maximilian Arndt, Aaron Reudenbach, Maren Wegner: Evaluation des Versammlungsfreiheitsgesetzes Berlin. Abschlussbericht zum Evaluationsprojekt im Auftrag der Senatsverwaltung für Inneres und Sport FÖPS Digital Nr. 19, Berlin 2026, S. 243 ff., abrufbar unter https://www.foeps-berlin.org/veroeffentlichungen/foeps-digital.
(15) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 3.
(16) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 13.
(17) Jedenfalls nicht im Tatbestand. In den Entscheidungsgründen wird dennoch auf Sachbestätigungen an Baustelleneinrichtungen verwiesen, BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 83.
(18) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 4.
(19) VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. November 2021 – 1 S 803/19, Rn. 48.
(20) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 50 ff., LS 1.
(21) Fabian Michl, Zur Polizeifestigkeit unfriedlicher Versammlungen, NVwZ 2024, 976, 978.
(22) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 56, LS 2.
(23) M.w.N. siehe VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. November 2021 – 1 S 803/19, Rn. 44.
(24) BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 2004 – 1 BvR 1726/01, Rn. 18; siehe auch Fabian Michl, Zur Polizeifestigkeit unfriedlicher Versammlungen, NVwZ 2024, 976, 978 und Milad Schubert, Polizeifestigkeit nur noch mit Grundrechtsschutz?, Verfassungsblog vom 17. Mai 2024, abrufbar unter https://verfassungsblog.de/polizeifestigkeit-nur-noch-mit-grundrechtsschutz/, so bisher auch das Bundesverwaltungsgericht, siehe z.B. Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50/88, Rn. 11, 14 f..
(25) BVerfG, Beschluss vom 30. April 2007 – 1 BvR 1090/06, Rn. 40 ff.
(26) BVerfG, Beschluss vom 30. April 2007 – 1 BvR 1090/06, Rn. 41.
(27) So schon BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, Rn. 63 ff.; aktuell BVerfG, Beschluss vom 1. Oktober 2025 – 1 BvR 2428/20, Rn. 70 ff.
(28) BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22, Rn. 56, LS 2.
Die Stellungnahme des RAV als PDF
