Beschleunigte Verfahren in großen Zentren
Die 11. Revision des schweizerischen Asylgesetzes
HEINER BUSCH
Ende September 2015 verabschiedete das Schweizerische Parlament eine neuerliche Änderung des Asylgesetzes: große Zentren, Schnellverfahren, eine zwar kostenlose, aber nicht unabhängige Rechtsvertretung für Asylsuchende.(1) Der Widerstand gegen das Projekt kam jahrelang von links, das Referendum aber hat die rechtspopulistische SVP ergriffen.
Seit 2011 lautet das asylpolitische Credo des schweizerischen Justizministeriums (Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, EJPD) und seines inzwischen zum Staatssekretariat mutierten Bundesamtes für Migration (SEM, früher BFM), dass »eine effektive Beschleunigung der Asylverfahren nur dann erreicht werden kann, wenn sich die wichtigsten Akteure möglichst am gleichen Ort befinden« – von den Sachbearbeitern des SEM, über die Dolmetschenden, die Rechtsvertretung, die nunmehr kostenlos sein soll, die nötige Infrastruktur für die Identifizierung der Personen und zur Prüfung von Dokumenten bis hin zu den Flüchtlingen selbst.(2) Statt wie bisher die meisten Asylsuchenden von den vier Empfangs- und Verfahrenszentren (1.200 Plätze) auf die Kantone zu verteilen, soll künftig ein Großteil der Verfahren in Bundeszentren zentralisiert werden. In sechs Regionen sind Verfahrens- und Ausreisezentren mit einer Kapazität von insgesamt 5.000 Plätzen geplant. Darüber hinaus soll der Bund zwei Zentren für ›Renitente‹ führen, also für Asylsuchende, »die die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden« oder »den ordentlichen Betrieb« der normalen Zentren stören.
In den neuen Bundeszentren sollen 60 Prozent aller Asylverfahren von der Einreichung des Gesuchs bis zum »Vollzug einer allfälligen Wegweisung«, sprich: zur Abschiebung oder zur Schutzgewährung bearbeitet werden: einerseits die Dublin-Fälle (rund 40 Prozent) und andererseits Verfahren, in denen keine weiteren Abklärungen nötig seien – und d.h. in der Regel solche, die negativ enden (20 Prozent). Nur die restlichen 40 Prozent der Asylsuchenden kämen in ein erweitertes Verfahren und würden wie bisher auf die Kantone verteilt. Letzteres betrifft Flüchtlinge, deren Verfahren komplexer sind oder für die ein Bleiberecht (Asylgewährung oder vorläufige Aufnahme, also subsidiärer Schutz) absehbar ist und bei denen man offensichtlich weiterhin meint, sich Zeit lassen zu können.
Neu gestaltet wird auch das Asylverfahren selbst: Es beginnt für alle Asylsuchenden in den Verfahrenszentren und zwar mit einer ›Vorbereitungsphase‹, die längstens 21 Tage, bei Dublin-Fällen nur zehn Tage dauern soll. In dieser Phase erfolgt die Prüfung der Dokumente und der vorgelegten Beweismittel, gegebenenfalls auch die Beschaffung weiterer Unterlagen, eine Erstbefragung zur Identität, zum Reiseweg und zu den ›Ausreisegründen‹ sowie eine zumeist kurze medizinische Untersuchung: Asylsuchende müssen bereits hier Gesundheitsprobleme vorbringen. Wer das erst im weiteren Verfahren, gegebenenfalls nach einem negativen Entscheid tut, hat mit erhöhten Beweislasten zu kämpfen.
Mit der Abnahme der Fingerabdrücke und dem Eurodac-Abgleich werden in dieser Vorbereitungsphase bereits die Dublin-Fälle aussortiert. Um keine Zeit zu verlieren, soll schon zu diesem Zeitpunkt beim ›zuständigen‹ Dublin-Staat angefragt werden. Die Betroffenen werden wie bisher nicht zu den Fluchtgründen angehört, sondern erhalten nur ›rechtliches Gehör‹. Man speist sie mit einem Nicht-Eintretensentscheid ab, gegen den sie zwar vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVGer) rekurrieren können – aber mit wenig Chancen.
Für diejenigen Flüchtlinge, die nicht unter das Dublin-Regime fallen, soll sich an die Vorbereitung unmittelbar das ›getaktete‹ erstinstanzliche Verfahren vor dem SEM anschließen, das – sofern die Betroffenen nicht ins ›erweiterte Verfahren‹ gelangen – bereits nach acht bis zehn Tagen abgeschlossen sein soll. Nach der eigentlichen Anhörung zu den Asylgründen erfolgt hier die ›Triage‹ zwischen dem erweiterten und dem beschleunigten Verfahren. Für diejenigen, die im beschleunigten Verfahren bleiben, soll das SEM bereits zwei oder drei Tage später den Entwurf des Entscheids vorlegen. Dazu können die Rechtsbeistände binnen 24 Stunden Stellung nehmen. Danach soll die Endredaktion des Entscheids erfolgen. Bei einem negativen Entscheid in dieser ersten Instanz wird unmittelbar mit der Beschaffung von Papieren begonnen – unabhängig von der Frage, ob die Betroffenen gegen den Entscheid rekurrieren.
Nach dem im September beschlossenen Gesetz dauert die Frist für eine Beschwerde vor dem BVGer im erweiterten Verfahren wie bisher 30 Tage. Im beschleunigten Verfahren wird sie jedoch auf sieben Arbeitstage verkürzt. Vom BVGer wird erwartet, dass es innerhalb von 20 Tagen entscheidet. Dies sei realistisch, hieß es in der Begründung des Entwurfs (der ›Botschaft‹), »weil im beschleunigten Verfahren nur einfache Fälle bearbeitet werden«. Bei Dublin-Fällen und anderen Nicht-Eintretensentscheiden bleibt es wie bisher bei einer Fünf-Tage-Frist für die Einreichung, das BVGer soll in diesen Fällen innerhalb von weiteren fünf Tagen entscheiden.
Asylsuchende, die unter die Dublin-Regelung fallen, werden vom Verfahrens- ins Ausreisezentrum verlegt. Dasselbe gilt für diejenigen, die im beschleunigten Verfahren Beschwerde erheben. Die Gefahr, vom Ausreisezentrum in die Abschiebehaft (›Ausschaffungshaft‹) zu wandern, dürfte nach der Neustrukturierung des Asylverfahrens noch größer werden als bisher. Bezeichnenderweise sicherte sich der Bundesrat in einem anderen Gesetzesprojekt die Aufstockung der bisher 430 Haftplätze um weitere 700. Das Projekt der ›Neustrukturierung‹ stellt damit eine der einschneidendsten Reorganisationen des schweizerischen Asylwesens in den letzten 30 Jahren dar. Im Falle eines negativen Entscheids sollen von der Einreichung des Gesuchs bis zum ›Vollzug der Wegweisung‹ höchstens 140 Tage vergehen, bei Dublin-Fällen sogar nur 120.
EIN VERHÄNGNISVOLLER BERICHT
Die Debatte um die Neustrukturierung begann bereits, als das Parlament noch mit der letzten, der zehnten Revision des 1981 in Kraft getretenen Asylgesetzes beschäftigt war – einem Sammelsurium von Verschärfungen: Abschaffung der Möglichkeit, bei einer Auslandsvertretung der Schweiz ein Asylgesuch zu stellen; kein Asyl mehr für Kriegsdienstverweigerer u.a.m. Im Herbst 2010 beschloss die vorberatende Kommission des Ständerats, der kleinen Parlamentskammer, zwar auf die im Mai 2010 präsentierte Botschaft des Bundesrats einzutreten, verlangte aber gleichzeitig einen Bericht über Möglichkeiten einer Beschleunigung der Asylverfahren.
Dieser Bericht, den das BFM im März 2011 vorlegte,(3) wartete mit der Horrormeldung auf, dass in den Jahren 2008 bis 2010 die durchschnittliche Dauer der Verfahren – Wiedererwägungsgesuche eingerechnet – bei insgesamt 1.400 Tagen lag.(4) Beklagt wurde dabei weniger, dass Flüchtlinge eine halbe Ewigkeit warten mussten, bis ihnen die Schweiz endlich Schutz gewährte. »Während dieser Zeit«, so lautete vielmehr einer der Kernsätze des Berichts, »erfolgt in vielen Fällen eine gewisse Integration in der Schweiz, welche einen allfälligen Wegweisungsvollzug in den Herkunftsstaat stark erschwert«.
Ursachen für die lange Verfahrensdauer hat es reichlich gegeben: Da waren die ständigen Reorganisationen, die das Bundesamt in den Nuller-Jahren über sich ergehen lassen musste. Da war die schwachsinnige Vorstellung des von 2003 bis 2007 amtierenden Bundesrats Christoph Blocher (SVP), dass in Zukunft jährlich nur noch 10.000 Asylgesuche gestellt würden, was zu einem massiven Abbau der personellen und Unterbringungskapazitäten im Asylbereich führte. Und da war die Schwerpunktsetzung des Bundesamtes selbst, die da hieß: schnelle Ablehnung und Abschiebung:
»Prioritär wurden diejenigen Gesuche behandelt, bei denen eine geringe Anerkennungsquote bestand und bei denen die Wegweisung auch vollzogen werden konnte. Gesuche aus Herkunftsstaaten mit einer hohen Schutzgewährungsquote wurden in letzter Priorität behandelt, um einen Pulleffekt zu verhindern«.
Gesuche von Flüchtlingen aus Eritrea, Irak oder Somalia wurden bewusst langsam oder gar nicht bearbeitet, weil man befürchtete, dass noch mehr Flüchtlinge aus diesen Ländern kommen könnten. Kein Wunder also, dass sich auf die Dauer ein Berg unerledigter Verfahren auftürmte.
Dem BFM schienen all diese Ursachen jedoch nebensächlich: Im ›Fazit‹ des betreffenden Abschnitts beklagte das Amt vor allem, dass die bürokratische Bearbeitung nicht stromlinienförmig genug sei: Die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone schaffe »Schwerfälligkeiten« zum Beispiel bei der Organisation von Anhörungen. Und das BVGer betreibe eine eigene Prioritätensetzung, anstatt sich dem Rhythmus des Amtes unterzuordnen.
Die ›Handlungsoption‹, die das BFM daher favorisierte, orientierte sich weitgehend am niederländischen Modell (vgl. Oomen, in diesem Heft): Von dort übernommen wurden sowohl die Idee der Präsenz sämtlicher Akteure des Verfahrens in den Zentren, die Triage in einfache und komplexere Fälle, die Geschwindigkeit des beschleunigten Verfahrens (acht Tage in der ersten Instanz) als auch die Koordination zwischen dem erstinstanzlichen und dem gerichtlichen Beschwerdeverfahren. Die kostenlose Rechtsvertretung schien dabei eine notwendige ›flankierende Maßnahme‹, die dem Verfahren trotz verkürzter Fristen den Anschein der Fairness verleihen sollte. Nicht haltbar war hingegen die Größe der niederländischen Zentren mit bis zu 1.500 Plätzen. Einerseits stellt schon die Suche nach Standorten für kleinere Zentren Bund und Kantone vor Schwierigkeiten. Seit 2011, als die Zahl der Asylgesuche aufgrund des ›arabischen Frühlings‹ anstieg, wurden Flüchtlinge regelmäßig in Zivilschutzbunkern untergebracht. An Riesenzentren nach niederländischem Vorbild war nicht zu denken. Andererseits wurde mit dem föderalistischen Charakter der Schweiz argumentiert.
Auf zwei ›Asylkonferenzen‹ im Januar 2013(5) und im März 2014(6) einigte sich das EJPD mit den Kantonsregierungen auf das Modell der sechs Regionen. Der Bund soll nicht nur die entsprechenden Zentren führen, sondern die Kantone auch bei den erhöhten Kosten für die Sicherheit in den und rund um die Zentren finanziell unterstützen. Als ›Kompensation‹ werden den künftigen Standortkantonen der Bundeszentren weniger Asylsuchende im erweiterten Verfahren zugewiesen.
Bereits mit der zehnten Asylgesetzrevision ließ sich das EJPD im September 2012 vom Parlament die Vorbereitungsphase, die Koordination zwischen BFM und BVGer hinsichtlich der ›Prioritätensetzung‹, die Zentren für ›Renitente‹ sowie die Einrichtung einer ›Testphase‹ absegnen – und zwar in Form von »dringlichen Maßnahmen«, die sofort in Kraft traten und zunächst bis September 2015 galten, dann aber um weitere vier Jahre verlängert wurden. Das von Gruppen aus der Asylbewegung sowie Linken und Grünen lancierte Referendum scheiterte im Juni 2013.(7)
TEST UND EVALUATION
Im Januar 2014 nahm das Testzentrum in Zürich seine Arbeit auf. Die Asylsuchenden, die das Verfahren nach dem Modell der ›Neustrukturierung‹ durchlaufen, werden im Losverfahren zugewiesen. Die Schweizerische Flüchtlingshilfe (SFH) gewann mit Ihren Partnern die Ausschreibung als ›Leistungserbringer‹ der Rechtsvertretung.(8)
Im Februar 2015 wurde eine Evaluation für die ersten zehn Monate vorgelegt, die scheinbar ganz im Sinne der Auftraggeber ausfiel: »Gemäß dieser Zwischenergebnisse können die dort erprobten Asylverfahren – wie in der Zielsetzung vorgesehen – rascher durchgeführt und abgeschlossen werden. Diese Beschleunigung der Verfahren hat keine negativen Auswirkungen auf die Qualität der Entscheide«, hieß es in der Medienmitteilung des SEM.(9)
Bei genauerer Lektüre zeigen die Berichte jedoch deutlich die Konsequenzen des erhöhten Zeitdrucks, auch und gerade für das Personal: So vermerkt der von ›Interface Politikstudien‹ erstellte Bericht, dass die »Fachspezialisten« des SEM in der Vorbereitungsphase »zu Spitzenzeiten vier Erstbefragungen pro Tag durch[führten]. Einige Mitarbeitende waren damit überfordert und es kam auch zu Abgängen. Es ist daher durchaus verständlich, wenn unter diesem Druck die nötige Sorgfalt und Aufmerksamkeit leiden«.
Noch deutlicher ist der Bericht des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) hinsichtlich des Personals der Rechtsberatung. Der »bis ins Detail fremdbestimmte Tagesablauf«, die »hohe Arbeitskadenz infolge der kurzen Fristen« und die psychische Belastung hätten dazu geführt, dass Mitarbeiter über gesundheitliche Probleme klagen und qualifizierte Rechtsvertretende gekündigt haben oder aussagen, dass sie diese Arbeit nicht auf Dauer machen könnten.
Die Klage über zu kurze Fristen durchzieht den ganzen Bericht des SKMR: Es fehle Zeit für die Beschaffung zusätzlicher Beweise, für eine vertiefte Befassung mit Länderinformationen, für ausführlichere Rücksprachen mit Kolleginnen und Kollegen, für Stellungnahmen zu Entscheidentwürfen. Angesichts dessen ist es kaum nachvollziehbar, wie das SKMR zu seinem positiven Ergebnis kommt, dass es sich hier um ein »grundsätzlich funktionierendes Modell« handele.
Die grundsätzlichen Probleme der Rechtsberatung und -vertretung werden vom SKMR nur gestreift. Dass diese kostenlos zu sein habe, war zwar eine uralte Forderung der Asylbewegung. So wie sie in der Testphase angelegt und für die ›Neustrukturierung des Asylbereichs‹ konzipiert ist, ist sie allerdings nicht unabhängig. Sie ist vielmehr institutionalisiert als Teil eines Verfahrens, das auf schnelle Bearbeitung und möglichst schnelle Wegweisung orientiert ist.
VON WEGEN UNABHÄNGIGKEIT
Die Rechtsvertretung im Test-Verfahrenszentrum ist im gleichen Gebäude angesiedelt wie die Sachbearbeiter des SEM. Man teilt sich u.a. auch die Cafeteria. Die kurzen Wege ermöglichen den schnellen Kontakt. Das entspricht letzten Endes der Idee der Zusammenfassung aller am Verfahren Beteiligten in einem Zentrum, mit der das BFM/SEM im Jahre 2011 angetreten war. Das SKMR stellt in seinem Bericht fest, dass ein großer Teil der Asylsuchenden Rechtsvertretung und Sachbearbeitung des SEM als eine Einheit sehen. Aber diese gefährliche räumliche Nähe ist nicht das einzige Problem.
Die Unabhängigkeit der Rechtsvertretenden ist schon vom Wortlaut der Ausschreibung(10) und des Leistungsvertrages her nicht gegeben. Danach ist der Leistungserbringer – im Falle des Testzentrums: die Bietergemeinschaft rund um die SFH – verpflichtet, »fachlich geeignete, zuverlässige, vertrauenswürdige […] Personen« für die Beratung und Vertretung einzusetzen. Für die Rechtsvertretung sind neben Kenntnissen im Asyl- und Migrationsbereich, interkulturelle Kompetenz etc. und ein abgeschlossenes juristisches Studium gefordert. So weit – so gut. Allerdings hat das SEM eine ganze Menge mitzureden: Die Leistungserbringenden müssen dem SEM nicht nur Daten (inkl. Lebenslauf) über das eingesetzte Personal, sondern auch wöchentlich Angaben liefern, die dem SEM ein ›Controlling‹ ermöglichen. Eine Qualitätskontrolle der Rechtsvertretung wäre grundsätzlich nicht zu beanstanden. Eine Überprüfung, ob die Rechtsvertretenden ihre Arbeit gut machen, ob die Bedingungen, unter denen sie arbeiten, akzeptabel sind, ob es mehr Personal braucht… etc., könnte nämlich durchaus im Sinne der Asylsuchenden und der Rechtsvertretenden selbst sein. Dass die Kompetenz für ein solches ›Controlling‹ aber weder in die Hand des Leistungserbringers noch in die des SEM gehört, versteht sich eigentlich von selbst.
Tatsächlich obliegt dem SEM aber nicht nur die Qualitätskontrolle, es kann auch den »Ersatz von Mitarbeitenden« fordern. In der Ausschreibung las sich das so:
»Der Anbieter ist bereit, eingesetzte Mitarbeitende auf Wunsch der Auftraggeberin wie folgt zu ersetzen: Stellt die Auftraggeberin [also das SEM, H.B.] bezüglich der vom Anbieter zum Einsatz gebrachten Personen eine Diskrepanz zu den Anforderungen und Kriterien gemäß Pflichtenheft und Anhängen fest, teilt sie dies dem Anbieter unter Einräumung der Möglichkeit zur Stellungnahme schriftlich mit. Anschließend entscheidet die Auftraggeberin, ob der Anbieter verpflichtet wird, die betreffenden Personen innert 14 Tagen durch Personal zu ersetzen, welches den Anforderungen genügt«.
Der Absatz wurde fast wörtlich in Art. 9 der Leistungsvereinbarung übernommen – einziger Unterschied: Aus dem ›Anbieter‹ wurde die ›Beauftragte‹. Zu diesem von der Testphasenverordnung, den Ausschreibungskriterien und der Leistungsvereinbarung vorgegebenen institutionellen setting gesellt sich eine weitere Gefahr: Mit der Ausschreibung ist zugleich ein Kostendruck verbunden. Das finanziell niedrigere Angebot hat in aller Regel die besseren Chancen. In Bezug auf die Testphase etwa hat die Bietergemeinschaft rund um die SFH, zu der auch das Schweizerische Arbeiterhilfswerk (SAH) und der Verband schweizerischer jüdischer Fürsorgen (VSJF) gehören, andere Bewerberinnen ausgestochen – so zum Beispiel die Caritas. Pikant ist dabei, dass die SFH selbst von den Hilfswerken getragen wird: von der Caritas, dem Hilfswerk der evangelischen Kirche (HEKS), dem SAH und dem VSJF. Der Auftrag ist durchaus lukrativ und sowohl die SFH selbst, als auch die einzelnen Hilfswerke sind knapp bei Kasse. Die Versuchung, niedrige Angebote zu machen, ist damit groß.
Sie ist aber auch gefährlich, denn bezahlt wird die Rechtsvertretung in Form einer Fallpauschale und nicht für die jeweils konkret geleistete Arbeit. Grundsätzlich endet das Mandat der Rechtsvertretung mit der Rechtskraft des Entscheides, also gegebenenfalls nach der Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht. Art. 25 Abs. 4 der TestV eröffnet aber der Rechtsvertretung die Möglichkeit, das Mandat selbständig bereits vorher zu beenden: »Die Rechtsvertretung endet mit der Mitteilung der zugewiesenen Rechtsvertreterin oder des zugewiesenen Rechtsvertreters an die asylsuchende Person, sie oder er sei wegen Aussichtslosigkeit nicht gewillt, eine Beschwerde einzureichen. Diese Mitteilung erfolgt so rasch als möglich nach Eröffnung des ablehnenden Asylentscheids«.(11) Die Formulierung wurde in Art. 102h Abs. 4 des revidierten Asylgesetzes übernommen. Martina Caroni und Nicole Schreiber von der Universität Luzern haben in einem Gutachten für die Demokratischen Juristinnen und Juristen Schweiz (djs) hervorgehoben, dass die Entscheidung über den verfassungsmäßigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung eigentlich dem Bundesverwaltungsgericht zusteht.(12)
Die Gefahr ist groß, dass der aus der Pauschalvergütung resultierende finanzielle Druck und der permanente Zeitdruck, unter dem die Rechtsvertretenden stehen, die Bewertung der Erfolgsaussichten beeinflussen. Dass die Beschwerdequote in den ersten zehn Monaten im Testzentrum nur bei 15,2 Prozent und damit unter den Werten des bisherigen Verfahrens lag, ist daher kein Zufall. Damit wächst die Gefahr, dass Beschwerden unterlassen werden, obwohl sie Chancen gehabt hätten. Wenn Asylsuchende dennoch gegen den Entscheid des SEM rekurrieren wollen, sind sie aber entweder auf sich allein gestellt, was die Qualität der Beschwerde mindert, oder auf externe Anwältinnen und Anwälte angewiesen, die sie erstens finden und zweitens auch selbst bezahlen müssen. Das SKMR fand unter den 32 von ihm untersuchten Fällen einen, in dem ein Asylsuchender selbst Beschwerde einreichte und damit vor dem BVGer erfolgreich war.
KASERNIERUNG
Vor allem die bewegungsnahen Organisationen (Solidarité sans frontières, augenauf, die djs, das Centre Social Protestant, die Bleiberechtskollektive u.a.) fordern nicht nur eine wirklich unabhängige Rechtsvertretung, sondern befürchten zudem einen Trend zur Kasernierung der Flüchtlinge. Der zeigt sich längst nicht nur bei jenen ›besonderen‹ Zentren für ›Renitente‹, in die Asylsuchende laut der entsprechenden Verordnung bereits bei Verstößen gegen die Hausordnung verbannt werden können. Die dort Untergebrachten sind zwar nicht inhaftiert, unterliegen aber einem speziellen Reglement und dürfen die Umgegend des Zentrums nicht verlassen.
›Rayonverbote‹, also das Verbot, eine bestimmte Zone zu betreten oder zu verlassen, sind längst auch bei ›normalen‹ Zentren üblich. Mit solchen Ein- und Ausgrenzungen, mit strikten Hausordnungen und der Verlagerung von Zentren in abgelegene Regionen meint das SEM einerseits die von Rechtspopulisten aufgepeitschte Stimmung vor allem in ländlichen Standortgemeinden beschwichtigen zu müssen. Andererseits passen diese Methoden zu einem Verfahren, das die Nicht-Integration von Asylsuchenden in die schweizerische Gesellschaft zum erklärten Ziel macht. Forderungen nach einer ›Internierung‹ von Asylsuchenden gab es in den vergangenen Jahren immer wieder – unter anderem vorgetragen von kantonalen Exekutivvertretern wie dem Berner Justizdirektor Hans Jürg Käser, dem derzeitigen Präsidenten der Justiz- und Polizeidirektorenkonferenz (vergleichbar mit der Innenministerkonferenz in Deutschland).
Das Testzentrum ist zwar in städtischer Umgebung angesiedelt. Betrieben wird es von der ›Asylorganisation Zürich‹, einem öffentlich-rechtlichen Träger. Aber auch hier gilt eine sehr restriktive Hausordnung: Die Asylsuchenden dürfen das Zentrum nur wochentags zwischen sieben und 20 Uhr und am Wochenende verlassen. Sie brauchen dazu eine schriftliche Bewilligung, die wegen anstehender Verfahrenstermine oder Hausarbeiten verweigert werden kann. Schon diese Hausordnung ist rigide. Bei künftigen Ausschreibungen wird jedoch kaum zu verhindern sein, dass profitorientierte Unternehmen wie die ORS sich neue Bundeszentren unter den Nagel reißen und ›Sicherheit‹ zum zentralen Bezugspunkt des Zentrumsbetriebs wird.
Aber auch ohne besondere interne und externe Sicherheits- und Ordnungsvorkehrungen wird es schwierig, den Kontakt zwischen den Flüchtlingen in den geplanten neuen Bundeszentren und der Außenwelt zu knüpfen. Einerseits wegen der Größe: Die neuen Zentren werden zwar keine Riesenzentren nach niederländischem Vorbild, sie werden aber erheblich größer als die bestehenden sein. Verfahrenszentren sollen Platz für mindestens 350, Ausreisezentren für mindestens 250 Personen bieten. Andererseits werden sich die Asylsuchenden nur kurze Zeit in diesen Lagern aufhalten, was die Möglichkeiten eines engeren Kontakts von vornherein limitiert.
DAS REFERENDUM VON RECHTS
Die vollständige Umstellung der Asylverfahren auf das neue System ist für den 1. Januar 2019 geplant. Zuvor muss das Gesetz jedoch die Hürde des Referendums nehmen. Im Januar 2016 hat die SVP die Unterschriften dafür eingereicht – rund 65.000 statt der erforderlichen 50.000. Am 5. Juni 2016 werden die StimmbürgerInnen entscheiden.
Es versteht sich fast von selbst, dass es weder die fehlende Unabhängigkeit der Rechtsvertretung noch die faktische Kasernierung der Asylsuchenden ist, die die SVP stören. Mit ihrem Referendum zieht die Rechtspartei vielmehr »gegen die Gratisanwälte für alle Asylbewerber« zu Felde. Schon in der parlamentarischen Beratung hatte sie versucht, die kostenlose Rechtsberatung und -vertretung ganz aus dem Gesetz zu kippen.
Das Referendum von rechts stellt die Asylbewegung vor ein Problem: Zwingt der Widerstand gegen die ›Neustrukturierung‹ nicht notwendigerweise dazu, sich an das Referendum der SVP gegen die Asylgesetzrevision anzuhängen? Solche ›unheiligen Allianzen‹ wären in der schweizerischen Politik nicht unüblich. Die Demokratischen JuristInnen haben sich für diese Variante entschieden und propagieren ein ›linkes Nein‹.
Solidarité sans frontières fordert dagegen seine Mitglieder und SympathisantInnen auf, ein ›Ja‹ oder ›Leer‹ einzulegen. Es sei kaum zu erwarten, dass ein ›linkes Nein‹ der grundrechtlichen Kritik an der Neustrukturierung mehr öffentliche Resonanz verleihen würde. Mit ziemlicher Sicherheit wird die SVP die öffentliche Debatte bestimmen. Für einen großen Teil der Leute, die die Asylbewegung erreichen kann, käme eine Unterstützung des Referendums als unverständliche Allianz mit dem wichtigsten Gegner daher. Ein ›Nein‹ zur Asylgesetzrevision würde interpretiert als Sieg der SVP. Und der wiederum wäre der Türöffner für eine neuerliche Revision des Gesetzes mit dem Ziel, die kostenlose Rechtsvertretung ganz zu beerdigen und womöglich noch weitere von der SVP gewollte Verschärfungen durchzusetzen.
Aber auch wenn das Gesetz in der Volksabstimmung angenommen würde, ist die Zukunft der neuen Asylstruktur ungewiss. Denn die Planung des Justizministeriums und seines Staatssekretariats baut darauf, dass auch in Zukunft 40?Prozent aller Asylgesuche mit dem Dublin-Verfahren abgewürgt und die betroffenen Flüchtlinge schlicht und einfach in die umliegenden EU-Staaten abgeschoben werden können. Ob jedoch das Dublin-System bis 2019 überlebt, ist derzeit fraglich.
Heiner Busch arbeitet bei Solidarité sans frontières in Bern.
Fußnoten
(1) Asylgesetz – Änderung v. 25.09.2015, Bundesblatt 2015 7181.
(2) Vgl. unter anderem: EJPD: Entwurf zur Änderung des Asylgesetzes – Neustrukturierung des Asylbereichs. Erläuternder Bericht (Juni 2013): 12.
(3) EJPD/Bundesamt für Migration: Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich. Bern (März 2011), https://www.sem.admin.ch/dam/data/migration/rechtsgrundlagen/gesetzgebung/asylg-aug/ersatz-nee/ber-beschleunig-asyl-d.pdf.
(4) Vgl. zur Zahlenproblematik, Cristina del Biaggio: Restructuration de l’asile: Mise au point sur la durée des procédures, www.asile.ch , 15.02.2016.
(5) Vgl. Medienmitteilung des BFM v. 21.01.2013, https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/aktuell/news/2013/ref_2013-01-21.html und anhängende Dokumente (Gemeinsame Erklärung; Eckwerte der Neustrukturierung; Bericht der Arbeitsgruppe Bund/Kantone v. 21.11.2012).
(6) Vgl. Medienmitteilung des BFM v. 28.03.2014 und anhängende Dokumente, https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/aktuell/news/2014/ref_2014-03-28.html.
(7) Vgl. Materialien zu dem Gesetzentwurf und zu dem Referendum, www.asyl.ch.
(8) Medienmitteilungen des BFM v. 06.11.2013 und 06.01.2014.
(9) Medienmitteilung des SEM v. 15.02.2015, https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/aktuell/news/2015/2015-02-16.html, im Anhang die vier Evaluationsberichte, im Folgenden zitiert Mandat 1 (Interface Politikstudien), Mandat 4 (Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte).
(10) Vgl. www.simap.ch; Meldungsnummer 784285 v. 19.07.2013.
(11) Testphasenverordnung v. 04.09.2013, SR (=systematische Rechtssammlung) 142.318.1, https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20131360/index.html.
(12) Martina Caroni & Nicole Schreiber (2015): Gutachten im Auftrag der Demokratischen Juristinnen und Juristen Schweiz betreffend rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit des Neustrukturierung im Asylbereich und der Beschleunigung im Asylverfahren, Luzern, August 2015, http://www.djs-jds.ch/images/2015-11_DJS_Gutachten_zur_Neustrukturierung_im_Asylbereich.pdf.