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Polizeibeauftragter für Berlin

Kontrollmechanismus mit beschränkter Kompetenz

Dirk Burczyk

Zur Einrichtung des Amtes eines Polizeibeauftragten bekannte sich die Koalition von SPD, LINKE und Grüne schon in ihrem Koalitionsvertrag 2016. »Zur Stärkung der Bürgerrechte« und zugleich »der Akzeptanz polizeilichen Handelns« hieß es da, solle das Amt eines »Bürgerbeauftragten für Berlin« und zugleich »Beauftragten für die Landespolizei nach dem Vorbild des Bürgerbeauftragten Rheinland-Pfalz«  errichtet werden.(1)

Über drei Jahre später hat die Koalition den Entwurf eines ›Gesetz zur Einführung des oder der Bürgerbeauftragten des Landes Berlin und des oder der Beauftragten für die Polizei Berlin‹ (BürgBG-E) am 30. Januar 2020 in das Berliner Abgeordnetenhaus eingebracht. Hierzu hat der Ausschuss für Inneres, Sicherheit und Ordnung am 8. Juni eine Anhörung durchgeführt und eine Reihe von Änderungen beschlossen, die im Wesentlichen die Datenverarbeitung betreffen. Am 19. November 2020 wurde der geänderte Gesetzentwurf mit den Stimmen der Koalition verabschiedet. Das Gesetz wird nach Verkündigung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin in Kraft treten.
Schon die Formulierung im Koalitionsvertrag, der oder die Beauftragte solle zur Stärkung der Akzeptanz polizeilichen Handelns beitragen, ließ Befürchtungen hinsichtlich der Ausrichtung der Beauftragtenstelle aufkommen. Die Funktion eines oder einer Polizeibeauftragten als PR-Maßnahme für die Polizei ist nicht der erste Gedanke, der sich zu »Stärkung der Bürgerrechte« gesellen mag. Der innenpolitische Sprecher der SPD-Fraktion im Berliner Abgeordnetenhaus legte bei der Einbringung offen, in welchem Horizont sich aus seiner Sicht ein solcher oder eine solche Beauftragte*r bewegen solle: es könne nicht nur bei der Polizei, sondern auch in anderen Bereichen der Verwaltung »zu Problemen, zu Missverständnissen kommen, die ausgeräumt werden müssen«.(2) Rechtswidrige Gewalt, rassistisch motivierte Kontrollen, rechtsextreme Äußerungen – alles nur Missverständnisse?
Auch die Anrufung des Vorbilds des rheinland-pfälzischen Bürger- und Polizeibeauftragten sorgte für Stirnrunzeln: schließlich verfügt dieser über so gut wie keine eigenen Befugnisse, Beschwerden nachzugehen, er kann lediglich zu einzelnen Vorgängen vom Innenministerium »Auskunft verlangen«.(3) Tatsächlich sieht der Koalitionsvertrag aber darüberhinausgehend »umfassende gesetzliche Einsichtsrechte« und – tatsächlich häufig der springende Punkt – eine Ausstattung mit dem »erforderlichen Personal« vor. An anderer Stelle ist verabredet, dass der oder die Polizeibeauftragte wie die betroffenen Bürgerinnen und Bürger Zugriff auf die in BodyCams gespeicherten Daten erhalten.(4) Dies findet sich im Gesetzentwurf nicht wieder.

WAHL, STELLUNG UND AUFGABEN

Mit dem Gesetz wird der oder die Berliner Bürger- und Polizeibeauftragte vom Abgeordnetenhaus für die Dauer von sieben Jahren gewählt, ist dienstrechtlich unmittelbar an den Präsidenten des Abgeordnetenhauses gebunden und bekommt gesetzlich gleich mehrere Funktionen zugeschrieben: er oder sie soll als Bürgerbeauftragte*r »im Rahmen des parlamentarischen Kontrollrechts des Abgeordnetenhauses die Stellung der Bürgerinnen und Bürger stärken« und den Petitionsausschuss unterstützen. Als Polizeibeauftrage*r ist er Hilfsorgan des Abgeordnetenhauses bei der Ausübung parlamentarischer Kontrolle und soll das »partnerschaftliche Verhältnis« zwischen Bürger*innen und Polizei stärken und die Bürgerinnen und Bürger »im Dialog mit der Polizei unterstützen« sowie darauf hinwirken, dass »begründeten Beschwerden abgeholfen wird«. Diese Formulierung der Aufgabenstellung ist jedenfalls nicht ganz widerspruchsfrei; wie immer wird es hier also darauf ankommen, mit welchem Selbstverständnis der oder die Polizeibeauftragte das Amt am Ende ausfüllt. Schwierig ist auch, dass dem oder der Polizeibeauftragten die »Befassung mit Vorgängen aus dem innerpolizeilichen Bereich« zugewiesen wird. Eine Einbindung in die innerpolizeilichen Konflikte verringert jedenfalls die Distanz zu der Institution, die hier eigentlich kontrolliert werden soll.
Tätig wird der oder die Polizeibeauftragte, wenn sich Betroffene von persönlichem Fehlverhalten einzelner Polizeibeamt*innen oder rechtswidriger Maßnahmen an ihn oder sie wenden. Zu begrüßen ist in jedem Fall, dass das Gesetz die Tätigkeit der oder des Beauftragten – sowohl in seiner oder ihrer Funktion als Bürger- als auch als Polizeibeauftragte*r – nicht nur auf Fälle beschränkt, in denen Betroffene sich von einzelnen staatlichen Bediensteten rechtswidrig behandelt fühlen, es auch dann möglich ist, wenn sie eine nur mittelbare oder institutionelle »ungerechtfertigte Benachteiligung« erfahren haben. Auch wenn erst die Praxis zeigen wird, was unter einer »ungerechtfertigten Benachteiligung« zu verstehen sein soll, ist hier zumindest ein wichtiger Hebel vorhanden, den Blick von lauter »Einzelfällen« hin zu ihren strukturellen Bedingungen wenden zu können. Unentschieden scheint der Gesetzgeber hier zu sein, was den Umgang mit anonymen Hinweisen angeht: Klar geregelt ist zunächst nur, dass Beschwerden mit Namen und Anschrift der oder des Einbringenden versehen sein müssen, denen in gewissen Grenzen Geheimhaltung und Vertraulichkeit zugesichert werden kann (§ 14 Abs. 3 BürgBG). Anonyme Beschwerden und Hinweise kann der oder die Beauftragte nach eigenem Ermessen an die zuständige Stelle weiterleiten. Allerdings kann der/die Beauftragte auch dann tätig werden, wenn er oder sie »in sonstiger Weise Kenntnis von einem Sachverhalt erhält«, der ein Einschreiten zulassen würde. Es wird der Amtsführung des oder der zukünftigen Beauftragten überlassen sein, ob er oder sie dies als Auffangtatbestand für anonyme oder über zivilgesellschaftliche Stellen zugeleitete Beschwerden nutzt. Überhaupt stellt sich die Frage, warum die Koalition den Ansatz des im Sommer beschlossenen Berliner Landes-Antidiskriminierungsgesetzes hier nicht fortgeführt hat, auch diesen Weg der anonymen Beschwerde über engagierte NGO möglich zu machen. Ebenfalls unverständlich ist, dass auch für Polizeibedienstete keine Möglichkeit der anonymen Beschwerde oder Hinweise geschaffen wurde. Rechtsanwältin Dr. Anna Luczak (RAV) wies in ihrer Stellungnahme als Sachverständige in der Anhörung des Innenausschusses auf die bereits bestehende Möglichkeit anonymer Hinweise im Bereich der Korruptionsbekämpfung hin, dieses Verfahren wäre also keineswegs ein Novum.(5) Zwar ist deklaratorisch geregelt, dass den eingebenden Polizeibediensteten keine Nachteile erwachsen dürfen; wie mit solcherart ›Nestbeschmutzer‹ umgegangen wird, braucht aber nicht viel Fantasie. Für eine anonyme Eingabemöglichkeit spricht auch, dass sich Polizeibeamt*innen bei einem nach viel Nachdenken erst Wochen oder Monate nach dem Ereignis eingereichten Hinweis auf rechtswidriges Verhalten von Kolleg*innen selbst dem strafrechtlichen Vorwurf der Strafvereitelung im Amt ausgesetzt sehen können.

EINGESCHRÄNKTE ERMITTLUNGSBEFUGNISSE

Auch beim Blick auf die Befugnisse des oder der Polizeibeauftragten ist überdeutlich die Handschrift einer Senatsverwaltung zu erkennen, die einen Gesetzentwurf wider Willen schreiben musste (wobei sie sich im Wesentlichen auf das Abschreiben des rheinland-pfälzischen Vorbilds beschränkt hat). Der oder die Beauftragte kann zukünftig gegenüber dem Innensenator zu einem Vorgang Auskunft und Akteneinsicht verlangen. Letzteres allerdings nur, soweit sich die Akten noch bei der Polizei befinden; hat der Innensenator Vorgänge im Wege der Fachaufsicht bereits an sich gezogen, greift lediglich noch das Auskunftsrecht. Um die Ausgestaltung dieses Auskunftsrechts hat sich der Gesetzgeber hier elegant herumgedrückt; nur aus einer Stelle der Gesetzesbegründung geht hervor, dass das verwaltungsinterne Verfahren nach der Art des Verfahrens bei der Beantwortung parlamentarischer Anfragen gestaltet sein soll: der Senator gibt das Auskunftsverlangen in die Verwaltung, dort geht es die Hierarchie herunter und dann der Antwortentwurf die Hierarchie wieder hinauf. Dass auch die Polizeibediensteten, die ursächlich für die Beschwerde sind, befragt werden sollen, geht lediglich aus dem für sie statuierten (strafprozessualen) Zeugnisverweigerungsrecht hervor. Schlimmer als das: der oder die Beauftragte hat auch kein eigenes Befragungsrecht. Er oder sie bekommt also zum Vorgang nur, was in den Akten enthalten ist und was die Verwaltung darüber hinaus zusammenträgt und aufbereitet; daneben die Inhalte der zugrundeliegenden Beschwerde. Wie häufig in gerichtlichen Verfahren behält also die Polizei weithin die Hoheit über die Darstellung der Vorgänge.
Um Zutritt zu den Einrichtungen der Berliner Polizei – das wäre beispielsweise auch eine Gefangenensammelstelle – kann der oder die Beauftragte lediglich ersuchen. Ob dem Ersuchen entsprochen wird, entscheidet der zuständige Innensenator. Für dieses Ermessen sieht das Gesetz keine ermessensleitenden Abwägungsgründe vor – lediglich eine Begründung wird verlangt. Dass dem oder der Polizeibeauftragten während eines größeren Versammlungsgeschehens also Zutritt zu einer solchen Einrichtung gewährt wird, wenn es von dort Beschwerden gab, dürfte also eher unwahrscheinlich sein. In einem solchen Fall würde wohl dem ungestörten Betriebsablauf der Vorzug gegeben werden.
Darüber hinaus kann der Innensenator – aber immerhin nicht schon der Polizeipräsident oder ein Dienstvorgesetzter – die Akteneinsicht auch verweigern, wenn in derselben Sache staatsanwaltschaftliche Ermittlungen laufen, Klage erhoben wurde oder gegen den oder die Polizeibedienstete*n ein (gerichtliches) Disziplinarverfahren läuft. Zwar kann – anders als in Rheinland-Pfalz, wo in solchen Konstellationen der komplette Vorgang »gesperrt« wird – der oder die Polizeibeauftragte überhaupt schon aktiv werden, den oder die Beschwerdeführer*in befragen und Auskunft verlangen, aber das dritte zentrale Instrument der Kontrolle bleibt dann eben im Ermessen des Innensenators. Ein Tätigwerden des oder der Polizeibeauftragten ist schließlich ganz ausgeschlossen, wenn der Vorgang ein schwebendes Gerichtsverfahren betrifft oder Gegenstand eines Untersuchungsausschusses ist. Das Beschwerdeverfahren kann dann erst im Anschluss wiederaufgenommen werden.

Der Neukölln-Komplex

MANGELHAFTE BEFUGNISSE UND ALTERNATIVEN

Hier sind also Konstellationen denkbar, in denen einer Beschwerde über Jahre nicht konsequent nachgegangen werden kann, weil in derselben Angelegenheit ein Strafverfahren läuft. Persönliches Fehlverhalten von Polizeibeamt*innen kann sich aber durchaus auch unterhalb der Schwelle der Strafbarkeit bewegen, so dass entsprechende Strafverfahren nach langer Prüfdauer eingestellt oder anders erledigt werden (von der geringen Neigung zu konsequenter Strafverfolgung gegenüber Polizeibeamt*innen noch ganz zu schweigen) – und dann erst der oder die Beauftragte voll umfänglich aktiv werden kann, sich aber je nach Verfahrensausgang unter besonderem Rechtfertigungsdruck für ein weiteres Verfolgen der Beschwerde sehen kann. Gerade zwischen Beschwerdestellen und Staatsanwaltschaften ein rechtsstaatlich sauberes Verhältnis hinzubekommen, ist eine schwierige Angelegenheit, die hier leider zulasten der Betroffenen gelöst wurde. Luczak verweist in ihrer Stellungnahme zurecht auf den Vorschlag des Deutschen Instituts für Menschenrechte aus dem Jahr 2014, neben der Beauftragtenstelle noch eine zweite Institution zu schaffen, in denen Beschwerden von strafrechtlicher Relevanz durch Teams polizeiexterner Ermittlungspersonen unter Sachleitungsbefugnis der Staatsanwaltschaft nachgegangen wird.(6)
Überhaupt wäre mit Blick auf die inter­nationale menschenrechtliche Debatte über die Einrichtung unabhängiger Beschwerdestellen und auf weitere Vorbilder in den Bundesländern ein ambitionierteres Gesetz möglich gewesen. Bezogen auf die Kompetenzen sei auf das Bürger- und Polizeibeauftragtengesetz Schleswig-Holstein (SHBueG) verwiesen. Es regelt klar, dass Auskünfte durch das Innenministerium »unverzüglich« zu erteilen sind. Polizeibedienstete, gegen die sich Beschwerden richten und ihre Dienststellenleiter*innen sind durch den oder die Beauftragte*n selbst zu befragen. Auch hat der oder die Beauftragte hier umfassende Akteneinsichtsrechte sowie jederzeitiges Zutrittsrecht zu den Dienststellen der Polizei. Außerdem kann er oder sie nicht nur die Beschwerdeführer*innen, sondern auch weitere Zeug*innen und Sachverständige anhören. Schließlich kann er oder sie bei »Großlagen« (meist Versammlungen) in Abstimmung mit der Einsatzleitung anwesend sein – ablehnen kann diese seine oder ihre Anwesenheit nicht. Die »Sperrung« durch Straf- und Disziplinarverfahren ist hier allerdings genauso geregelt wie im Berliner BürgBG – bzw. umgekehrt, wurde der Wortlaut in den Berliner Entwurf übernommen.
Wie in leider allen vergleichbaren Beauftragtenstellen wird es auch dem oder der Berliner Polizeibeauftragten an durchgreifenden Sanktionsmöglichkeiten fehlen. Er oder sie hat »auf eine einvernehmliche Erledigung der Angelegenheit hinzuwirken« und kann hierzu Empfehlungen aussprechen und Gelegenheit zur Abhilfe geben. Sieht er oder sie ein rechtswidriges oder innerdienstliches Fehlverhalten, kann er oder sie dies »in bedeutenden Fällen« dem Innensenator mitteilen und ebenfalls Gelegenheit zur Stellungnahme geben. In entsprechend begründeten Fällen kann er oder sie den Vorgang den für die Einleitung eines Disziplinar- oder Strafverfahrens zuständigen Stellen weiterleiten. Über besondere Vorgänge berichtet er oder sie unverzüglich dem zuständigen Ausschuss des Abgeordnetenhauses. Zum 31. März jeden Jahres erstattet er oder sie dort einen Gesamtbericht über seine oder ihre Tätigkeit.
Was fehlt, ist ein Anordnungsrecht, wie es den Datenschutzbeauftragten für öffentliche Stellen zumindest teilweise eingeräumt wird, um Missstände unverzüglich abstellen zu können, etwa bei offensichtlich rechtswidrigen ›Einkesselungen‹ in Versammlungslagen oder unmenschlichen Zuständen in Gewahrsamseinrichtungen etc. Hier soll stattdessen die Bitte um Abhilfe an den oder die zuständigen Senator*in auf die Reise durch die Verwaltung geschickt werden. Selbst wenn eine solche Anordnungsbefugnis aus verfassungsrechtlicher Sicht Schwierigkeiten bereiten sollte – da der oder die Beauftragte ja Hilfsorgan des Abgeordnetenhauses ist, würde an dieser Stelle die Gewaltenteilung durchbrochen – wäre hilfsweise ein Antragsrecht an die zuständigen Verwaltungsgerichte im Rahmen einer gesetzlich zu regelnden (und möglichen) Prozessstandschaft ein durchaus denkbares Modell.

RESÜMEE

Es ist in der Sache überaus begrüßenswert, dass die Regierungskoalition in Berlin, wenn auch erst zum Ende der Wahlperiode, die Einrichtung der Stelle eines/r Polizeibeauftragten auf den Weg gebracht hat. Gerade in Berlin ist das Vertrauen in die Polizei, dass diese selbst Vergehen ihrer Beamtinnen und Beamten nachgehen wird, nicht besonders ausgeprägt – hier eine Anlaufstelle geschaffen zu haben, von der qua Auftrag Beschwerden über rechtswidriges Verhalten überhaupt erst mal ernst genommen werden, ist daher schon ein Verdienst. In der konkreten Ausgestaltung allerdings wird diese Koalition bei ihrem Fortbestehen über 2021 hinaus noch einiges zu tun haben, um den Ansprüchen an eine solche Stelle gerecht zu werden.

Dirk Burczyk ist Redakteur der Zeitschrift Bürgerrechte & Polizei/CILIP und Referent für Innenpolitik der Fraktion Die Linke im Bundestag.

(1) Koalitionsvertrag von SPD, LINKE und Grüne 2017-2021, S. 147
(2) Plenarprotokoll 18/53, S. 6429
(3) § 22 Abs. 2 Landesgesetz über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz und den Beauftragten für die Landespolizei/RPBBeauftrG
(4) Ebd., S. 144; der BodyCam-Einsatz wird nach Inkrafttreten des neuen Berliner Polizeigesetzes (ASOG) zum 01.01.2021 nach und nach in den Berliner Polizeiabschnitten eingeführt.
(5) https://www.parlament-berlin.de/ados/18/InnSichO/vorgang/iso18-0287-Stellungnahme%20RAV.pdf, S. 3.
(6) Töpfer, Eric/von Norman, Julia (2014): Policy Paper Nr. 27: Unabhängige Polizeibeschwerdestellen – Eckpunkte für ihre Ausgestaltung (hgg. vom Deutsches Institut für Menschenrechte), https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/publikationen/detail/policy-paper-nr-27-unabhaengige-polizei-beschwerdestellen-eckpunkte-fuer-ihre-ausgestaltung.