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Der ›Pakt für Migration und Asyl‹ der EU-Kommission

Rechtsschutz light gibt es nicht

Berenice Böhlo

Am 23. September legte die Europäische Kommission ihren lang angekündigten Vorschlag zur Reform des ›Gemeinsamen Europäischen Asylsystem‹ vor. Sie päsentierte diesen stolz als etwas grundlegend Neues und den großen Wurf nach Jahren des Streits unter den Mitgliedstaaten.(1) »Dublin is dead!« formulierte der Vizepräsident und Verantwortliche für den ›European Way of Life‹, Margaritis Schinas, im Januar 2020. Dabei richtete er den Fokus bereits einseitig auf die Außengrenze und feiert nunmehr den neuen »Migrationsmanagement«-Ansatz.(2)

Der neue Pakt beinhaltet u.a. eine neue Screening-Verordnung, eine Asylverfahrensverordnung, eine Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung sowie eine Krisenmechanismus-Verordnung.(3) Begleitet wird das Ganze von der Einführung eines Monotoring-Systems. Die Umsetzung der neuen Verfahren soll von der Grundrechteagentur, von Frontex und einer neuen EASO-Behörde, einer Europäischen Asylagentur, unterstützt werden.
Während der Pressekonferenz am 23.09.2020 beschrieb Margaritis Schinas das ›Neue Migrations- und Asyl-Paket‹ (New Pact on Migration and Asylum) als ein dreistöckiges Haus: Der erste Stock stelle die externe Dimension dar, will sagen die Beziehungen zu Herkunfts- und Transitländern, der zweite Stock behandele das Management der Außengrenzen und der dritte stehe für faire interne Regeln und Solidarität. Zwei Begriffe durchziehen wie ein Leitmotiv die gesamte Agenda: ›Verantwortung‹ und ›Solidarität‹. Ersteres meint vor allem die Staaten an den Außengrenzen und ist eine Umschreibung für möglichst effektive Grenzsicherung mit welchen Mitteln auch immer. ›Solidarität‹ meint im Gegenzug, dass die Staaten im Zentrum Europas im Gegenzug sich nicht einer Verteilung versperren.
Der vorliegende Text wird kurz auf einige ausgewählte Problemfelder des Pakts eingehen und Punkte einer diesbezüglich notwendigen Diskussion und gesellschaftlichen Gegenstrategie anreißen. Das umfangreiche Konvolut, welches die Kommission vorlegte, ist, soweit ersichtlich, noch an keiner Stelle umfassend analyisiert worden. Das Framing ist aber auch bei einem Querlesen eindeutig. Es oszilliert um die Punkte der nicht berechtigten Asylgesuche aus Ländern mit keiner oder nur geringer Anerkennungsquote (unter 25%), sprich: angeblich missbräuchliche Asylanträge, und dem Scheitern einer effektiven Abschiebepolitik.
»The low EU average recognition rate (30% in 2019 in the EU-27) makes strengthening the links between asylum and return procedures of vital importance for the proper management of migration in the EU. Many rejected asylum applicants, representing around 370,000 people in the EU every year need to be channelled into the return procedure«.(4)

RÜCKBLICK ZUR MIGRATIONS- UND ASYLPOLITIK DER EU

Ein stark verkürzter Rückblick erscheint hilfreich, um die gegenwärtige Dynamik in Hinblick auf die Entwicklung notwendiger Gegenstrategien besser einschätzen zu können.(5)
In Europa war es den Regierungen in Bezug auf Schutzsuchende immer wichtiger, zu analysieren, wie sie es trotz allem schafften, nach Europa zu gelangen, als die Gründe, aus denen sie kommen, zu verstehen. Kein europäisches Asylsystem, sondern eine »Asyl-Lotterie«(6) ist bis heute systemprägend. 2013 kam es nach jahrelanger Diskussion, basierend auf umfangreicher Evaluation der Vorgängerverordnung durch die Kommission, zur Verabschiedung der neuen Dublin-III-VO. Die Probleme des nicht vorhandenen europäischen Asylsystems, die Tatsache, dass das Dublin-System auf reiner Fiktion basiert (der angeblichen Vergleichbarkeit der Asylverfahren und Aufnahmebedingungen in der EU), wurden damals zwar nicht angegangen, aber doch immerhin explizite, subjektive Rechte der Betroffenen eingeführt vor dem Hintergrund der Mangelhaftigkeit des Systems.
Spätestens seit den wachsenden Zugangszahlen von Schutzsuchenden nach Europa im Jahr 2015 gewann die Vision eines ausschließlich auf Abgrenzung und Verhinderung von Migration gerichteten Ansatzes auch innerhalb der Kommission die Oberhand. Es war klar, dass 2015 eine riesige Gefahr für den Schengenraum auf Grund der erfolgten und weiter drohenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen entstand. Es ging nicht mehr nur um irgendwelche Schutzsuchenden, sondern um das Projekt des Wirtschaftsraums EU als solchem.(7)
2016 präsentierte die Kommission unter Jean-Claude Juncker ein Reformpaket mit im wesentlichen sieben Legislativakten.(8) Bereits hier war zu erkennen, dass die Kommission endgültig kein Mitstreiter mehr in der Sicherung grundlegender Rechtpsoitionen der Betroffenen war. Diejenigen, die auf einer Nicht-Relativierung des Rechts pochten, waren ratlos, welche Gegenstrategie zu verfolgen war und hofften im Ergebnis auf den Streit unter den Mitgliedstaaten und die Dynamik, dass sich diese eh nicht verständigen würden. 2019 hieß es unter der neuen Kommission dann zurück auf Null, der zentrale Ansatz war nicht mehr wie 2016, die Verteilung und die Verfahren in Europa nach Ankunft zu gestalten, sondern alles entscheidende Verfahren an den Außengrenzen zu etablieren, sprich, das vor aller Augen gescheiterte Moria-hot spot-System zur Blaupause für Europa zu machen.
Das Scheitern der EU im Bereich Flucht und Migration eskaliert täglich, kontinuierlich weiter. Bis heute gibt es keine Seenotrettung, kein Konzept für die katastrophalen Lager in Libyen, stattdessen floriert eine europäisch mitfinanzierte und von Europa maßgeblich initiierte Militarisierung entlang der Fluchtrouten.
Von der Schaffung faktisch rechtsfreier Räume über den EU-Türkei-Deal bis zur »Aussetzung des Asylrechts in Griechenland« im März 2020, von Brüssel ausdrücklich begrüßt, ist das Recht in der EU zu »lästigem Beiwerk« verkommen, so Daniel Thym in der FAZ.(9)

ÜBERBLICK ZU EINIGEN INHALTEN DES EU-PAKTS

Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft nennt drei Schwerpunkte, bei denen sie bis Ende 2020 jedenfalls eine politische Einigung erzielen möchte, wobei der Fokus mehr auf der Verständigung über die Ziele als auf konkreten formulierten Rechtsakten liegt: Verfahren vor Einreise in die EU, Prävention von Asylmissbrauch und Solidarität.

Vorprüfung: Vorgeschlagene Screening-Verordnung 2020/0278(COD)(10)

Für alle Ankommenden in Europa soll künftig die Fiktion der Nichteinreise gelten (siehe u.a. Erwägungsgrund 12, Art. 4 i.V.m. Art. 6 Abs. 3). In diesem fiktiven Rechtszustand, also vor rechtlich erfolgter Einreise, soll auf europäischem Boden eine Vorprüfung (Screening) durchgeführt werden. Auch alle Drittstaatsangehörigen, die auf dem Territorium der EU aufgegriffen werden und keinen legalen Grenzübertritt nachweisen können, sollen einem derartigen Screening unterzogen werden (Art.5). Das Screening-Verfahren umfasst Sicherheitsüberprüfungen und Gesundheits- und Vulnerabilitätschecks sowie die Registrierung biometrischer Daten (Art.6). Das Screening-Verfahren soll in der Regel fünf Tage und in Ausnahmefällen zehn Tage dauern.
Wesentliche Fragen bezüglich des Zugangs zu Informationen, der Rechte der Menschen während des Screening-Verfahrens – einschließlich des Zugangs zu Anwält*innen und dem Recht, die Entscheidung anzufechten, der Gründe für eine Einreiseverweigerung sowie des Schutzes der Privatsphäre und der erhobenen Daten – sind nicht ausreichend geregelt. Die Zuständigkeit für das Screening liegt ausschließlich bei den Staaten, in denen es durchgeführt wird; nur dort könnte es angefochten werden. Die anwaltlichen Strukuturen sind dort – sei es auf Zypern und Malta, in Griechenland oder auch in Polen – vollkommen unzureichend.
Die Screening-VO enthält eine vollkommen ungenügende Vulnerabilitätsprüfung (Art. 9 Abs. 2 ScreeningVO). Danach soll nur, »falls relevant«, geprüft werden, ob sich Personen in einer schutzbedürftigen Lage befinden, Opfer von Folter sind oder besondere Aufnahmebedürfnisse im Sinne der Aufnahmerichtlinie haben.
Es ist explizit geregelt, dass eine Weitergabe von Informationen über das De-Briefing-Formblatt ((Art. 13 ScreeningVO) erfolgen kann. So können Informationen, die im Rahmen des Screening-Verfahrens erhoben werden, über das De-Briefing-Formblatt in das eigentliche Asylverfahren gelangen. Dies betrifft bspw. die Durchreise durch Staaten, die als »sichere Drittstaaten« betrachtet werden – und damit die Einstufung des Asylantrags als unzulässig nach sich ziehen. Außerdem sollen Hinweise, die für eine Weiterleitung in das Grenzverfahren oder ein beschleunigtes Verfahren sprechen, weitergegeben werden (Art. 14 Abs. 2 ScreeningVO).
In einer Situation, in der wir regelmäßig und systematisch mit Push-backs und Verstößen gegen das non-refoulement-Verbot an den Außengrenzen konfrontiert sind, ist Rechsschutz an keiner Stelle erwähnt. Art. 7 Screening-VO verweist stattdessen auf ein Monotoring-System zur Frage der Einhaltung der Grundrechte, welches von den Mitgliedstaaten eingerichtet werden soll. Die Grundrechte-Agentur soll hierzu Guidlines entwickeln. Weiter ist vollkommen unzureichend geregelt, wie die Betroffenen über Ablauf, Inhalt und ihre Rechte während des Screenig-Verfahrens laut Art. 8 Abs. 3 der Screening-VO in der Regel schriftlich informiert werden, wobei die Mitgliedstaaten NGOs und andere Organisationen autorisieren können, Beratungen zu übernehmen.
Daniel Thym weist in dem lesenswerten eumigrationlawblog.eu zurecht darauf hin, dass weite Teile der Screening-VO den Vorgaben entsprechen, zu denen die Grenzbehörden bereits jetzt nach dem Schengen-Acquis, der Eurodac-VO oder laut Verfahrensrichtlinie bei der Registrierung eines Asylgesuchs verpflichtet sind. Nur das explizite Gesundheits-und Vulnerabilitässcreening ist neu. Auch die zeitlichen Dimensionen von fünf bis zehn Tagen entsprechen den bestehenden Verpflichtungen unter der aktuellen Verfahrensrichtlinie. Er kommt zu dem Ergebnis: »The screening exercise is a smart new label, but hardly a novelty in substance«.(11)

Grenzverfahren: Vorgschlagene Verfahrensverordnung 2016/0224(COD) COM(2020) 611 final

Das Grenzverfahren (Art. 40, 41 und 41a) schließt sich im Falle der Asylantragstellung an das Screening-Verfahren unter folgenden Voraussetzungen an: Ob ein Grenzverfahren eingeleitet wird, hängt z.B. davon ab, wie hoch die Anerkennungsquote des jeweiligen Herkunftsstaates ist (Schutzquote bei Grenzverfahren unter 20 Prozent), ob die Person aus einem »sicheren Herkunftsland« stammt oder aus einem »sicheren Drittstaat« einreist, ob eine Gefährdung der nationalen Sicherheit vorliegt, der Asylantrag arglistig oder rechtsmissbräuchlich gestellt wurde und ob Abschiebungen effektiv durchgeführt werden können. Das Grenzverfahren, inklusive eines Widerspruchs, soll in der Regel auf zwölf Wochen begrenzt sein und im Falle einer negativen Entscheidung direkt in das Abschiebeverfahren münden.
Rechtsschutz ist in Art. 53 COM(2020) 611 final geregelt. Danach soll es Rechtsschutz geben. Wie der Zugang zu Gerichten effektiv geregelt ist, wann Zugang zu Anwält*innen besteht, bleibt im Wesentlichen ungeregelt. Papier ist geduldig. Anwält*innen können auf eigene Kosten engagiert werden, Antragsteller*innen können für das Verwaltungsverfahren und für die Vertretung im Rechtsmittelverfahren Rechtsinformationen einholen (Art. 14 2016/0224(COD). Anspruch auf Rechtsbeistand besteht nur in engen Ausnahmefällen Art.15 2016/0224(COD).
Machen wir uns klar, worüber wir sprechen. Auf Lesbos stehen weniger als 20 Anwält*innen für über 6.000 Antragsteller*innen ›zur Verfügung‹, und wir sprechen größtenteils über Eilverfahren, Antragsteller*innen, die nicht die Kanzleien aufsuchen, sondern in ›geschlossenen‹ Zentren sind. Daniel Thym führt hierzu aus, dass die Mitgliedstaaten schon jetzt gegen die Bestimmungen der Aufnahme- und der Verfahrensrichtlinie verstoßen und es keinen Grund zur Annahme gibt, dass sie ihre in Zukunft noch weitergehenden Kompetenzen auf ihre Rechtmäßigkeit effektiv werden überprüfen lassen. Die Kommission formuliert dann weiter vorsichtig, dass der Monitoring-Mechanismus ein Schritt in die richtige Richtung bei der Überwachung der Mitgliedstaaten sein kann, dieser aber wohl die strukturellen Defizite nicht wird ausgleichen können.(12)

›Solidarität‹ als Verteilung und Abschiebung: Asyl-und Migrationsmanagement-VO 2020/0279 (COD)

Für ›normale Zeiten‹ setzt die Kommission auf eine freiwillige innereuropäische Verteilung. Sobald Ankunftsstaaten unter »erhöhten Druck« kämen, sollten sich weitere Mitgliedstaaten nach einem Schlüssel (Bevölkerungszahl und BIP) mit unterschiedlichen Beiträgen beteiligen. Die Kommission nennt dieses Konzept »flexible Solidarität«. Die Mitgliedstaaten können in dieser Phase wählen, wie sie ›Solidarität‹ leisten: Aufnahme von Schutzsuchenden (relocation-Verfahren), Übernahme von sogenannten »Rückführungspatenschaften« (return sponsorships) sowie weitere Leistungen im Bereich Migrationsmanagement, wie zum Beispiel Kapazitätsaufbau.
Bei den Rückführungspatenschaften darf ein Mitgliedstaat auswählen, für Menschen welcher Nationalität er diese übernehmen möchte. Die Maßnahmen zur Abschiebung müssen innerhalb von acht Monaten ergriffen werden (Art.52 Abs.2 Asyl-und Migrationsmanagement-VO). Gelingt dies nicht, müssen die Personen von dem Mitgliedstaat aufgenommen werden.
Für die Koordination der Abschiebungen soll es eine*n ›EU-Koordinator*in für Rückführungen‹ (Return Coordinator) geben, die/der über ein Netzwerk nationaler Vertreter*innen verfügen würde. FRONTEX, die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, soll der »operative Arm« der EU-Rückführungspolitik werden.
Sowohl das Screening vor der Einreise, als auch die Grenzverfahren sollen in geschlossenen Grenzlagern durchgeführt werden, im Klartext: Das System beruht auf Freiheitsentziehung. Das ganze Konzept basiert auf der Annahme, dass anhand abstrakter Kriterien wie z.B. Annerkennungsquoten, eine eigentlich individuell zu begründende Freiheitsentziehung – ob es nun Haft oder Beschränkung der Fortbewegung ins Landinnere oder Aufenthalt im Ankunftszentrum genannt wird – angeordnet werden kann. Es läuft also auf eine Freiheitsbeschränkung ohne Prüfung im Einzelfall hinaus. Wo und wie Menschen während dieser Zeit untergebracht und wie Aufnahmestandards erfüllt werden, bleibt unklar.

Verordnung zum Umgang mit Krisen und »höherer Gewalt«: 2020/0277 (COD)M

Im Falle der Krise oder bei »höherer Gewalt« darf von Vorschriften der Verordnungen abgewichen werden. Die Krisensituation wird in Art 1 definiert, der Begriff der höheren Gewalt bleibt unbestimmt. Der Umgang mit Schutzsuchenden in Zeiten der Krise besteht vor allem darin, dass Mitgliedstaaten Sonderverfahren über längere Zeit anwenden können: Ausweitung der Grenzverfahren nach Notifikation/Zustimmung der Kommission (Art.3). Die Ausweitung kann sowohl in Bezug auf die vom Grenzverfahren Betroffenen erfolgen, als auch auf Antragsteller*innen aus Herkunftsländern mit einer Schutzquote von bis zu 75% angewendet werden und auf 20 Wochen verlängert werden (Art. 4).
Auch das Abschiebungsgrenzverfahren kann um acht Wochen verlängert werden, und die expliziten Inhaftierungsmöglichkeiten werden ausgeweitet (Art.5 Krisen-VO). Damit können Schutzsuchende während einer »Krise« über neun Monate (10 Tage für das Screening + 20 Wochen Asylgrenzverfahren + 20 Wochen Abschiebungsgrenzverfahren, siehe dortigen Anhang II) an der Grenze festgehalten werden. Diese Ausnahmeregelung ist direkt für sechs Monate gültig und kann bis zu einem Jahr verlängert werden (Art. 3 Abs. 4).
Zusätzlich erlaubt wird die Verzögerung der Registrierung: Den Mitgliedstaaten wird erlaubt in Abweichung von den Vorgaben der vorgeschlagenen Asylverfahrens-VO, die eine Registrierung innerhalb von längstens zehn Tagen vorsieht, sich in einer Krise bis zu vier Wochen für die Registrierung von Asylsuchenden Zeit zu nehmen (Art. 6, siehe Anhang II).
Es soll eine Verlängerung der Zuständigkeitsfristen gelten: Bei »höherer Gewalt«, die es dem Mitgliedstaat unmöglich macht, sich an die regulären Fristen für Aufnahmegesuche und -antworten bzw. Wiederaufnahmenotifikationen zu halten, werden diese je verdoppelt. Auch die Überstellungsfrist wird bei Unmöglichkeit der Überstellung wegen »höherer Gewalt« von sechs Monaten auf ein Jahr verdoppelt. Erst nach diesem Jahr geht die Zuständigkeit auf den Mitgliedstaat über, in dem sich der/die Asylsuchende aktuell aufhält (Art. 8). Damit wird der Zugang zum Asylverfahren stark verzögert.

WAS TUN?!

Aus dem Bundesinnenministerium ist zu hören, dass aus Sicht der Bundesregierung zunächst die Reform der Eurodac-Verordnung zur Eindämmung der Sekundärmigration sowie die Zuständigkeitsausweitung der zu schaffenden EU-Asylagentur prioritär seien, wohingegen viele andere Fragen, wie etwa die Grenzverfahren, noch sehr strittig zwischen den Mitgliedstaaten seien.
Auch wenn offen zu sein scheint, was sich von dem vorgeschlagenen neuen Pakt realisieren wird, das Kräftefeld ist eindeutig abgesteckt. Eine umfassende Regelung wird es im Bereich Migration und Asyl nicht geben. Stattdessen erhalten die Mitgliedstaaten unter europäischer Rahmung grünes Licht dafür, ihre möglichst restriktiven und rechtswidrigen Praktiken als rechtskoform darstellen zu können.
Die EU scheint im Bereich Migration und Asyl weiter auch vor allem durch Nicht-Handeln normativ zu agieren und damit zuzulassen, dass die Mitgliedstaaten Primärrecht und das internationale und europäische Menschenrechtsregime missachten. Qua Handeln oder Unterlassen, die EU trägt in jedem Fall die rechtliche Mitverantwortung für das Handeln oder Unterlassen der Mitgliedstaaten.
Es ist äußerst ungewiss, welche Rolle dem Recht in dieser Konfrontation, in der Situation des Rechtsbruchs, zukommen kann. Zu beobachten ist, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte seine ›guidance‹ im Bereich Menschenrechte gegenüber den Mitgliedstaaten nicht mehr beansprucht. Eine rote Linie wird von diesem Gericht nicht gezogen, menschenrechtliche Standards werden herabgesetzt.
Diese Situation durch die Hervorhebung von Monitoring-Mechanismen(13) ausgleichen zu wollen oder durch die Schaffung einer zentralen EU-Asylagentur mit der Hoffnung, die jeweiligen nationalen Administrationen an die kurze Leine zu nehmen, ist unzureichend.
Fest steht, keines der drängendsten menschenrechtlichen Probleme, des menschenrechtlichen Scheiterns der EU oder eben der ›Herausforderungen‹ der EU werden durch diesen Pakt adressiert – und diesem kann daher nur mit radikalem Widerstand entgegengetreten werden.
Eine kritische Journalistin fragte unlängst anlässlich einer Pressekonferenz, ob es nicht besser sei, einen akzeptierten Rechtsrahmen anzubieten, auch wenn dieser Schutzstandards herabsenke, als die Mitgliedstaaten wie zum Beispiel Griechenland offen rechtswidrig handeln zu lassen. Es gibt keinen Rechtsschutz light, Freiheitsentziehung ist Freiheitsentziehung ist Freiheitsentziehung. Jegliche Relativierung der Verfahrensrechte ist ein Angrfiff auf Verfassungsrecht, Grund- und Menschenrechte und ein Fundamentalangriff gegen die europäische ›Wertegemeinschaft‹. Das ist es, was in die liberale Öffentlichkeit durch ein breites Bündnis hineinzutragen ist.

Berenice Böhlo ist Rechtsanwältin in Berlin und Vorstandsmitglied des RAV.

Unter- und Zwischenüberschriften wurden von der Redaktion eingefügt bzw. modifiziert.

(1) http://eumigrationlawblog.eu/european-realpolitik-legislative-uncertainties-und-operational-pitfalls-of-the-new-pact-on-migration-and-asylum/
(2) https://www.thenationalherald.com/archive_greece/arthro/dublin_is_dead_eu_s_vp_schinas_tells_greek_parliament-267815/
(3) https://ec.europa.eu/info/publications/migration-and-asylum-package-new-pact-migration-and-asylum-documents-adopted-23-september-2020_de
(4) Punkt 3.1.1. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020SC0207&from=EN
(5) Eine lesenswerte Übersicht über die Manßnahmen der EU im Bereich ›Migration und Flucht‹ findet sich hier: https://ec.europa.eu/germany/refugees_de
(6) Tobias Billström, ›Asyl-Lotterie gehört abgeschafft‹, Frankfurter Rundschau v. 15.06.2009, https://www.fr.de/politik/asyl-lotterie-gehoert-abgeschafft-11511138.html
(7) In so verklausulierter Form nachzulesen in einem Interview mit Tobias Billström, vgl. En 6.
(8) https://ec.europa.eu/germany/news/eu-kommission-schl%C3%A4gt-reform-des-europ%C3%A4ischen-asylsystems-vor_de
(9) Daniel Thym, ›Das Ende einer Illusion‹, Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 25.03.2020, https://www.faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/europaeisches-asylrecht-das-ende-einer-illusion-16696503.html
(10) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1601291190831&uri=COM%3A2020%3A612%3AFIN
(11) http://eumigrationlawblog.eu/european-realpolitik-legislative-uncertainties-und-operational-pitfalls-of-the-new-pact-on-migration-and-asylum/
(12) eumigrationlawblog.eu/european-realpolitik-legislative-uncertainties-und-operational-pitfalls-of-the-new-pact-on-migration-and-asylum/
(13) Die EU-Kommission platziert das Monitoring auf ihrer offiziellen Webseite unter dem Stichwort Rechtsgarantie (sic!), vgl. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/new-pact-migration-and-asylum_de