Mietendeckel für Berlin
EIN VERFASSUNGSRECHTLICHER BLICK
Benjamin Raabe
Seit Ende Februar 2020 gilt in Berlin das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln), für die Dauer von fünf Jahren. Die gerade in den letzten Jahren massiven Mietsteigerungen sollen so gestoppt und die Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung aufgehalten werden, um die soziale und kulturelle Vielfalt dieser Stadt zu erhalten.
Das Gesetz ist einmalig, es ist das erste seiner Art in der Bundesrepublik, regelt hier doch der Landesgesetzgeber öffentlich-rechtlich Mietpreise. Über Jahre richtete sich die Gestaltung der Mietverträge durch die Vermieter*innen und die Mieter*innen nach dem BGB. Dies wirft eine Reihe von verfassungsrechtlichen Fragen auf, über die schon jetzt heftig gestritten wird.
Vergangenheit
Um die Idee und die Gestaltung der Regelungen zu verstehen, ist ein Blick in die Vergangenheit wichtig.
Die Begrenzung der Mieten durch den Gesetzgeber auch und gerade öffentlich-rechtlich ist in Deutschland nicht neu. Bereits zum Ende des 1. Weltkrieges gab eine große Wohnungskrise, in der der Staat mit Mietpreisregulierungen und Normen zum Kündigungsschutz reagiert hat, um Preisexplosionen und Verlust von Wohnraum zu verhindern. Der unregulierte Wohnungsmarkt im Kaiserreich hatte eine Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum nicht erreichen können, sondern im Gegenteil die Wohnungsnot verschärft. Nach dem Weltkrieg wurden viele Regelungen verstetigt. Das Wohnungswesen wurde als Kompetenztitel in Art. 10 Nr. 4 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) aufgenommen. Neben dem BGB, das dem (wirtschafts)liberalen Geist der damaligen Zeit verhaftet war und keine mieterschützenden Regelungen vorsah, wurden nun administrativ Höchstmieten festgesetzt. Diese galten sowohl für bestehende Mietverhältnisse als auch für Neuvertragsabschlüsse. Hinsichtlich der Höhe orientierte sich der Weimarer Gesetzgeber an der sog. ›Friedensmiete‹ aus dem Jahre 1914, die mit Zuschlägen versehen wurde und dann die Grundlage für die Miethöhen bildete. Es erfolgte dann in den 1930er-Jahren ein Mietenstopp, der die Befreiung von Nazideutschland überdauerte. Erst 1950 wurden dann die Mieten, administrativ festgelegt, schrittweise erhöht. Auch durch massiven öffentlich geförderten Wohnungsbau konnte der Notstand auf dem Wohnungsmarkt schrittweise bis Ende der 1950er-Jahre abgebaut werden. 1960 lag die Mehrbelastungsquote im Schnitt bei immerhin 10 Prozent.
Dies führte dazu, dass die damalig konservative Regierung in der Bundesrepublik schrittweise nicht nur den Kündigungsschutz, sondern auch die Mieten freigab. Die Freigabe wurde regional davon abhängig gemacht, dass der jeweilige Wohnungsmarkt als ›entspannt‹ galt. Mietpreisbegrenzungen galten in Hamburg und München bis Ende der 1960er-Jahre; in Westberlin immerhin noch bis 1988.
Nachdem die weitgehende Freigabe von Mieten und der Abbau von Kündigungsschutz gerade für ältere und ärmere Menschen wieder die Verschärfung ihrer Wohnsituation bedeutete, führte die sozialliberale Koalition das Verbot einer Änderungskündigung mit der Möglichkeit für die Vermietenden ein, die Miete bis zur Vergleichsmiete zu erhöhen. Dieses System gilt bis heute. Durch eine sehr vermieterfreundliche Rechtsprechung des BGH und den extremen Druck auf den Wohnungsmarkt im Zuge der Finanzkrise, stellt sich immer mehr heraus, dass die derzeitige Rechtslage Mieter*innen nicht ausreichend schützt. Dies ist der Grund, weshalb neue regulative Wege zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Verdrängung und Mietsteigerungen in Berlin eingeschlagen werden.
Bevor ich auf die Regelungen im Einzelnen eingehe, möchte ich darstellen, aus welchem Grunde die Länder trotz des geltenden bundesrechtlichen Mietrechts befugt sind, Regelungen zum Mietpreis zu treffen.
Verfassungsrechtliche Grundlage
Es stellt sich die Frage, ob Berlin als Bundesland Regelungen zum Mietpreis treffen kann, oder ob dies allein dem Bundesgesetzgeber vorbehalten ist. Der erste, der diese Frage aufgeworfen und überzeugend bearbeitet hat, ist Peter Weber. Er im Herbst 2018 in der JuristenZeitung(1), einen Aufsatz veröffentlicht, in dem er überzeugend darlegt, warum nach der Föderalismusreform im Jahre 2006 den Ländern die Möglichkeit eröffnet wurde, auf dem Gebiet des Wohnungswesens, öffentlich – rechtliche Regelungen zu treffen. Hierzu gehört auch das öffentliche Preisrecht und damit auch das Recht, administrativ Mieten zu begrenzen.
I. Gesetzgebungskompetenz
2006 wurde die Bund – Länderkompetenz zum Teil neu strukturiert und einzelne Regelungsmaterien neu geregelt. Grundsätzlich sieht das Grundgesetz in Art. 70 ff GG drei verschiedene Kompetenzen vor:
a. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 73 GG, in der die Länder nur aufgrund einer ausdrücklichen Ermächtigung des Bundes tätig werden dürfen.
b. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder: Der Bund ist unzuständig, entgegenstehendes Bundesrecht wird durch Landesrecht verdrängt. Art. 70 GG
c. Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 72, 74 GG: Für die in Art. 74 GG genannten Regelungsmaterien haben die Länder solange die Gesetzgebungskompetenz bis der Bund seinerseits von seiner Kompetenz Gebrauch macht.
Den Ländern verbleibt hier eine Restzuständigkeit. Ist eine Regelungsmaterie weder in Art. 73 noch in Art. 74 GG ausschließlich oder konkurrierend dem Bund zugewiesen, verbleibt die Zuständigkeit beim Land; und zwar ausschließlich!
Dies muss man sich vergegenwärtigen, wenn man die im Jahre 2006 erfolgte Änderung des Art. 74 Nr. 18 GG betrachtet. Bis 2006 enthielt das Grundgesetz, wie schon die WRV, den Kompetenztitel »Wohnungswesen« und wies dies der konkurrierenden Gesetzgebung zu. In der neuen, seit 2006 geltenden Fassung, fehlt der Begriff ›Wohnungswesen‹, er wird ersetzt durch fünf verschiedene ehemalige vom Wohnungswesen mit umfasste Teilbereiche, wie beispielsweise das Wohngeldrecht.
Dies hat zur Folge, dass alle ehemalig vom Wohnungswesen erfassten Regelungsmaterien über Art. 70 GG dem Land zugefallen sind. Im Bereich des öffentlichen Wohnungsbaus und der Zweckentfremdung haben die Länder hiervon umfangreich Gebrauch gemacht.
Aber umfasst der Begriff des Wohnungswesens dann auch Regelungen zu den Mietpreisen? Das Wohnungswesen betrifft im Gegensatz zum Bodenrecht auch die Bestimmungen, die sich aus sozialen Gründen auf die Bewirtschaftung von zu privaten Wohnzwecken dienende Gebäude beziehen(2). Darunter fallen auch Regelungen zum Mietpreis(3), wie sie letztlich seit der Weimarer Republik bis in die 1960er-Jahre in der Bundesrepublik, in Westberlin bis Ende der 80er-Jahre üblich waren.
II. Öffentliches Recht versus Privatrecht
Aber auch wenn die Verfassung die Regelung eines öffentlichen Preisrechts erlaubt, stellen sich Fragen nach dem Verhältnis zum Wohnraummietrecht. Seit immerhin knapp 50 Jahren gibt es zivilrechtliche Regelungen zur Erhöhung von Bestandsmieten. Seit 2015 gilt eine Mietpreisbremse. Wiedervermietungsmieten werden begrenzt. Die Länder bestimmen die Regionen, in denen diese Regelungen gelten sollen.
Im Falle einer Kollision von Bundes- und Landesrecht geht das Bundesrecht vor, sofern es kompetenzrechtlich ordnungsgemäß erlassen wurde, Art. 31 GG. Das Mietrecht gehört als bürgerliches
Recht gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Dies ist auch im Zuge der Entscheidung zur Mietpreisbremse im Juli 2019 auch noch einmal klargestellt worden.Tatsächlich geht es bei den aktuellen juristischen Diskussionen nun um die Frage, ob das zivilrechtliche Miethöherecht überhaupt noch Raum lässt für eine landesrechtliche Regelung. Die Kritiker werfen dem Land vor, seine Kompetenzen mit einer Regelung zum Mietpreisrecht zu überschreiten.
Tatsächlich ist durch das Wohnraummietrecht jede zivilrechtliche Regelung durch das Land gesperrt. Was bleibt dann aber noch? Die Antwort ist klar: Das Land kann wohnungsbezogene Regelungen zum Schutz des Preisstandes treffen, um der Gefahr der Gentrifizierung entgegen zu wirken.
Zur Unterscheidung beider Rechtsmaterien ist es wichtig, sich die beiden Regelungsmaterien zu verdeutlichen: Während das private Mietrecht die gegenseitigen Beziehungen zwischen Bürgern regelt, tritt der Staat im Bereich des öffentlichen Rechts dem Bürger mit Geboten- und Verboten gegenüber. Allerdings bedarf es für diese Eingriffe im Hinblick auf betroffene Grundrechte eben einer Rechtfertigung. Das öffentliche Recht dient den Allgemeininteressen, während das Privatrecht den Individualinteressen der Parteien dient.(4) Im Rahmen des Privatrechts trifft der Gesetzgeber Regelungen, die einen Interessenausgleich zwischen den jeweiligen Vertragsparteien sicherstellen sollen. Sie regelt das Recht der Vertragsparteien und setzt zwingend eine Rechtsbeziehung, einen Mietvertrag voraus. Mietpreisbremse und das Vergleichsmietensystem im Bereich der Erhöhung der Bestandsmieten sind spezielle Ausformungen des Wucherverbots. Demgegenüber wirken staatlich festgesetzte Höchstmieten weiter. Sie setzen bezüglich einer Höchstmiete Grenzen, die vertraglichen Vereinbarungen bleiben unberührt.5 Eine öffentlich-rechtliche Regelung der Höchstmiete soll keinen fairen Ausgleich zwischen Vermieter*innen und Mieter*inneninteressen herstellen. »Vielmehr ist er darauf gerichtet, im Interesse der Allgemeinheit eine soziale Not bzw. erhebliche Schieflage in einem für die betroffenen Bevölkerungsteile schlechthin existenziellen Bereich der Daseinsvorsorge zu beseitigen.«(6)
Dies lässt sich an einem Beispiel erläutern: Unterliegt meine Wohnung den Regelungen eines Zweckentfremdungsgesetzes, das die Nutzung von Wohnraum zu gewerblichen Zwecken verbietet, kann ich diese selbst dann nicht gewerblich nutzen, wenn dies eigentlich im Mietvertrag zugesichert wurde.
Tatsächlich stehen die kompetenzrechtlichen Fragen im Mittelpunkt der Diskussion. Hier dürfen wir alle gespannt sein, wie das Bundesverfassungsgericht diese Frage entscheiden wird.
Daneben wird es um Fragen des materiellen Verfassungsrechts gehen, um Eigentumsgarantie und Rückwirkungsverbot. Hier gibt es für den Gesetzgeber jedoch größere Spielräume, denn im Hinblick auf die Sozialpflichtigkeit des Eigentums bestimmt der Gesetzgeber Inhalt und Schranken des Eigentums, wie dies das Bundesverfassungsgericht nochmal eindrücklich in seiner Entscheidung zum Mietpreisbremse klar gestellt hat.(7)
MIETENWOG BERLIN
Das MietenWoG hat in dem vorgezeichneten verfassungsrechtlichen Rahmen für fünf Jahre Regelungen zur Begrenzung, zur Kontrolle und zur Senkung der Mieten getroffen, die ich im Folgenden kurz darstellen werde:
I. Mietenstopp
Kernstück der Regelung ist der Mietenstopp: Grundsätzlich verbietet der Landesgesetzgeber den Vermieter*innen eine höhere Miete zu verlangen, als die, die wirksam zum 18.06.2019 vereinbart waren. An diesem Tage hat der Senat das Eckpunktepapier veröffentlicht und wollte mit dieser Regelung verhindern, dass Mieten im Hinblick auf die vorgesehenen gesetzlichen Beschränkungen noch kurzfristig angehoben werden.
Die eingefrorenen Mietbegrenzungen werden ab dem 01.01.2022 schrittweise höchstens um 1,3 % angehoben. Sollten Mieten unter 5,02 € den Quadratmeter liegen, können diese bis zu diesem Niveau angehoben werden. Auch bei bestimmten politisch gewollten Modernisierungen ist eine Anhebung der Miete um bis zu 1 € gestattet.
II. Wiedervermietung
Wird Wohnraum wiedervermietet, ist eine Miete verboten, die die Stichtagsmiete übersteigt, es sei denn, diese übersteigt die administrativ festgelegte Höchstmiete (Tabellenmiete). Im Gesetz sind nach Baualtersklassen und Ausstattung differenzierte Mieten bestimmt. Diese orientiern sich an dem Berliner Mietspiegel 2013 zuzüglich eines an der Reallohnentwicklung seither orientierten Aufschlages. Hierbei ging das Land davon aus, dass der Wohnungsmarkt zu diesem Zeitpunkt noch entspannt war. Zu den Tabellenmieten gibt es noch Aufschläge für besondere Ausstattungen, für Modernisierungen und für die Lage der Wohnung in Ein- oder Zweifamilienhäusern. Die Tabellenmieten liegen ohne Zuschläge zwischen 3,92 € und 9,80 € pro Quadratmeter. Sie werden ab dem 01.01.2022 jährlich entsprechend der Inflation, höchstens jedoch um 1,3 % angepasst.
III. Mietensenkung
Zeitversetzt um neun Monate wird es Ende November möglich sein, Mieten zu senken, die die zuvor beschriebene Tabellenmiete um mehr als 20 % übersteigen. Bei der Ermittlung spielt neben den bereits dargelegten Zuschlägen auch die Lage der Wohnung eine Rolle. Es gibt Zu- und Abschläge für die drei Berliner Wohnlagen (einfache, mittlere und gute).
IV. Härtefallregelung
Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit können sich die Vermieter*innen, die aufgrund der Regelungen zum Mietendeckel dauerhaft Verluste erleiden würden oder die glaubhaft machen, dass durch die Mindermieteinnahmen eine Substanzgefährdung eintritt, eine höhere Miete genehmigen lassen. Die hiervon betroffenen Mieter*innen haben einen Anspruch auf einen entsprechenden finanziellen Ausgleich durch das Land Berlin.
V. Auskunftspflichten und Ordnungswidrigkeiten
Vermieter*innen müssen den Mieter*innen unaufgefordert Auskunft über die Umstände erteilen, aus denen sich die Höhe der Tabellenmiete errechnen lässt. Der Verstoß gegen die Auskunftspflicht und das Fordern und Entgegennehmen von nach diesem Gesetz überhöhten Mieten ist bußgeldbewehrt.
Fazit
Die Reglungen sind geeignet, den völlig überhitzen Wohnungsmarkt in Berlin zu beruhigen. Besser als durch die Mietpreisbremse, werden hier Mieten auch für Normalverdiener*innen bezahlbar gehalten oder gemacht. Hiermit erscheint es möglich, Entwicklungen wie sie in London oder Paris an der Tagesordnung sind, zu stoppen.
Mit diesen Regelungen betritt Berlin juristisches Neuland. So etwas gab es noch nie. Das Gesetz wird über kurz oder lang vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden. Es gibt gute Gründe, das Gesetz zu halten. Aber der Ausgang ist wie immer offen. Wenn das Gesetz Bestand haben sollte, wäre das ein Weg auch für andere Bundesländer, die zum Teil exorbitant steigenden Mieten in den Griff zu bekommen.
Hält das Gesetz nicht, dann wird der Bundesgesetzgeber gefragt sein, seinerseits entsprechende Regelungen zu treffen. Denn eines ist klar: Neubau allein reicht nicht, um die Wohnungsfrage zu lösen. Es bedarf einer viel stärkeren Regulierung des Wohnungsmarkts, da alle auf Wohnraum angewiesen sind. Wohnung ist eben keine Ware, sondern Menschenrecht.
Benjamin Raabe ist Rechtsanwalt in Berlin, Mitglied in unserem AK Mietrecht sowie im erweiterten Vorstand des RAV. Die Unterüberschrift wurde von der Redaktion eingefügt.
(1) Weber, JZ 2008, 1022, 1027
(2) BVerfGE 3, 407, 416
(3) BT-Drs. 3, 1234, 46; Putzer NVwZ, 2019, 283, 284
(4) BVerwGE 1 104, 116; Putzer a.a.O. S. 285
(5) Putzer, a.a.O., 283, 285
(6) Putzer, a.a.O.
(7) BVerfG WuM 2019, 510