Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte für Demokratie und Menschenrechte

Die Aussetzung des Asylrechts in Griechenland

Matthias Lehnert und Robert Nestler

Schutzsuchende Menschen sind in Griechenland nicht sicher: Während der griechische Staat nachweislich und seit Langem push-backs in die Türkei durchführt, leben tausende Menschen in völlig überfüllten Lagern in der nordöstlichen Ägäis. Damit nicht genug, hat der griechische Staat, mit voller Unterstützung der EU und seiner Mitgliedsstaaten, durch die zwischenzeitliche Aussetzung des Asylrechts einen Dammbruch vollzogen, dessen politische Folgen noch nicht absehbar sind.

Überfüllte Lager, Haft und push-backs

2015 wurden im Rahmen der sogenannten Euro­päischen Migrationsagenda Europäische ›hotspots‹ eingeführt, 2016 wurden sie durch den EU-Türkei Deal zu ›Abschiebezentren‹. Zuerst wurden Personen pauschal inhaftiert, dann eine Residenzpflicht erlassen – die jeweilige Insel darf nicht verlassen werden. Dies ist der Grund dafür, dass über 40.000 Personen in Lagern, die für 7.000 gemacht sind, gedrängt ›leben‹, vor dem EU-Türkei Deal durften die Menschen nach der Registrierung weiterreisen. Als die griechische Regierung Anfang des Jahres ankündigte, die Lager zu Haftzentren umzuwandeln, kam es zu erheblichen Protesten auf den Inseln.
Fast vergessen machte diese Entwicklung die Ankündigung des türkischen Präsidenten, die ›Türen‹ zur EU nicht länger geschlossen zu halten. Es würden ›Millionen‹ kommen. Türkische Kräfte trugen dazu bei, dass rasch tausende Menschen an Land- und Seegrenzen nach Griechenland einzureisen versuchten. Die Reaktion Griechenlands folgte auf dem Fuße: die Grenzen zur Türkei seien ›nun geschlossen‹. In den Fokus geriet weniger die See-, als vielmehr die Landgrenze, insbesondere der Grenzübergang zwischen Kastanies und Edirne. Die griechische Polizei setzte Tränengas ein und ging gewaltsam gegen Schutzsuchende vor. An der ›grünen Grenze‹ wurde eilig eine Militärübung anberaumt, bei der scharf geschossen wurde, und der Ausbau des Grenzzauns angekündigt.
Die Situation eskalierte schnell. Viele derjenigen, die die Grenze trotz der Sicherheitsvorkehrungen überquerten, wurden ohne Verfahren zurückgeschoben (›push-backs‹). Andere wurden inhaftiert und der illegalen Einreise beschuldigt, Strafen von 10.000 Euro und drei Jahren Haft wurden regelmäßig angedroht. Andere wurden wohl – bis zur Abschiebung ohne Verfahren – in einem von der ›New York Times‹ dokumentierten Geheimgefängnis festgehalten. Von menschenunwürdigen push-backs, bei denen Frauen sexuell belästigt werden und andere sich ausziehen müssen und körperlich schwer misshandelt werden, wird berichtet. Die von griechischen Kräften eingesetzte rohe Gewalt war enorm, das Recherchekollektiv Forensic Architecture hat jedenfalls einen Grenztoten nachgewiesen, von weiteren ist die Rede.
Im direkten Anschluss an die Grenzöffnungs­ankündigung Erdoğans am 2. März 2020 erließ Griechenland einen legislativen Akt, der – rückwirkend zum 1. März 2020 – die Beantragung von Asyl unmöglich machte und die Rückführung Schutzsuchender ohne Verfahren anordnete. Ursula von der Leyen reiste eilig nach Griechenland und lobte Griechenland als ›Schild Europas‹.
Die Asylanträge derer, die es über die Seegrenze nach Griechenland schafften, wurden nicht registriert; sie wurden in Haft genommen und erhielten eine ‚Abschiebungsanordnung‘ (Rückkehrentscheidung). Auf Lesbos drängten sie sich auf einem Kriegsschiff, auf Chios in Hafengebäuden, auf Kos in Abschiebehaft. Nach einiger Zeit wurden alle Personen in geschlossene Lager auf dem Festland verbracht. Einige nach Malakasa in der Nähe von Athen, andere nach Serres im Norden Griechenlands. Abschiebungen fanden keine statt.
Anfang April hatte Ylva Johansson, EU-Innenkommissarin, verkündet, Griechenland würde Asylanträge nun doch registrieren, auch diejenigen aus dem März. Dies trifft nicht für alle zu. Registrierung heißt dazu, dass Personen ohne Erklärung ein Papier in die Hand gedrückt bekommen, das sie anweist, sich innerhalb von sieben Tagen bei der Asylbehörde zu melden, sobald sie die Camps verlassen können.
Doch natürlich hat das Corona-Virus auch Griechenland fest im Griff. Die Asylbehörde ist bis Mitte Mai geschlossen, förmliche Anträge werden nicht entgegengenommen. Unterdessen ist die Situation in den Lagern durch die Corona-Pandemie und eine drohende Masseninfektion brisanter und gefährlicher denn je.

Das griechische Asylrecht: Kompliziert und restriktiv

In Griechenland ist das Asylrecht erst seit 2016 kohärent geregelt, das erste griechische Asylgesetz (4375/2016) war unmittelbar nach Abschluss des EU-Türkei Deals in Kraft getreten und wesentlich zu dessen Umsetzung bestimmt. Es wurde zum 01.01.2020 weitgehend durch ein neues ersetzt (4636/2019), das die konservative Regierung, die im Sommer 2019 ihre Arbeit angetreten hatte, im Schnellverfahren verabschiedete.
Das Gesetz sieht Verschärfungen im Bereich der Grenzverfahren vor und nimmt sich vor allem eine Bitte von Horst Seehofer zu Herzen: es ist unübersichtlich und kompliziert, sieht zahlreiche (Grenz-)Verfahren mit jeweils unterschiedlichen Rechtsmittelfristen vor, deren Anwendungsvoraussetzungen nicht deutlich aus dem Wortlaut hervorgehen (vgl. Art. 83, 90, 92). Auch die griechische Asylbehörde ist sich häufig nicht sicher, welches Verfahren zur Anwendung zu kommen hat. Wegen fehlender Übergangsregelungen zum nunmehr alten Asylgesetz ist teilweise unklar, welche Vorschriften überhaupt einschlägig sind.
Ein wesentlicher Unterschied zum deutschen asylrechtlichen Rahmen ist, dass die Gesetzgebung unionsrechtliche Vorgaben häufig wortgleich übernimmt. Dies mag vor allem daran liegen, dass ein konsolidiertes Asylgesetz in Griechenland erst verabschiedet wurde, als Asylverfahrensrichtlinie, Aufnahmerichtlinie und Qualifikationsrichtlinie schon vorlagen. Das Rückführungsrecht ist unübersichtlich und dezentral in verschiedenen Gesetzen geregelt (insbesondere Gesetze 3386/2005 und 3907/2011).

Die Aussetzung des Asylrechts

Am 02.03.2020 fertigten der – mittlerweile abge­tretene – griechische Präsident Prokopis Pavlo­poulos und der Premierminister Kyriakos Mitsotakis einen Akt mit legislativer Wirkung aus, der – ex post zum 01.03.2020 – für die Dauer von einem Monat vorsah, Asylanträge von Personen, die unrechtmäßig eingereist sind, nicht entgegenzunehmen und diese in ihren Herkunfts- oder in einen Transitstaat zurück­zuführen (vgl. Government’s Gazette No 45/Α/02.03.2020). Gestützt wurde dies auf Art. 44 Abs. 1 der griechischen Verfassung, wonach der Präsident auf Vorschlag des Kabinetts einen Legislativakt erlassen kann, falls »außergewöhnliche Umstände eine dringende und unvorhersehbare Notwendigkeit« indizieren. Vorliegend ergäben sich solche daraus, dass sich Griechenland mit einer asymmetrischen Bedrohung der nationalen Sicherheit konfrontiert sähe, die der Anwendung von europa- und völkerrechtlichen Vorgaben zum Asylverfahren vorginge. Wegen der ›illegalen Masseneinreise‹ sei das Land nicht in der Lage, die infolgedessen gestellten Asylanträge innerhalb einer angemessenen Frist zu bearbeiten.
Etwa Daniel Thym(1) hat in der Zeit behauptet, ein solches Vorgehen sei an und für sich nicht besonders. Auch in der Bundesrepublik sei 2015 ähnlich verfahren worden. Eine solche Darstellung übersieht indes einen wichtigen Unterschied. Denn während ein Asylgesuch (§ 13 AsylG) geäußert und so ein einstweiliges Bleiberecht und Zugang zu den Garantien für Asylsuchende erlangt werden konnte, wollte der Legislativakt schon das Asylgesuch verhindern und Betroffene ohne Verfahren abschieben.
Das Vorgehen des griechischen Staates verstößt bereits gegen das eigene nationale Recht, als dass schon der Anwendungsbereich des griechischen Asylgesetzes nicht einfach ausgeschlossen werden kann. Schon die Verwehrung des Asylgesuchs ist europarechtlich unmöglich, denn ein ›Antrag‹ bedarf keiner Form, sondern ist gemäß Art. 2 lit. h Qualifikationsrichtlinie gegeben, »wenn davon ausgegangen werden kann«, dass Schutz begehrt wird. Das Anlanden an der Küste oder der Versuch des Grenzübergangs selbst sind daher in der Regel schon das Schutzgesuch und eröffnen den Anwendungsbereich der asylrechtlichen Vorschriften. Art. 2 lit. b Griechisches Asylgesetz spricht lediglich vom »request« und transformiert die Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie damit unzureichend ins griechische Recht, das so jedenfalls die Gefahr birgt, europarechtswidrig angewendet zu werden.
(Nicht zuletzt) Aus der Eröffnung des Anwendungsbereichs folgen dann Garantien für Antragstellende. Auch das griechische Recht kennt das refoulement-Verbot (Art. 21), ein einstweiliges Bleiberecht für die Dauer des Asylverfahrens (Art. 68 = Art. 9 Asylverfahrensrichtlinie) und die Verfahrensgarantien der Asylverfahrens- (Art. 65 ff. Griechisches Asylgesetz) und die Gewährleistungspflichten der Aufnahmerichtlinie (Art. 43 ff. Griechisches Asylgesetz).

Ein offener Verstoß gegen Völker- und Europarecht

Vor dem Hintergrund dieser nationalen Rechtslage in Griechenland und der Tatsache, dass das griechische Recht sich selbst jeweils zur grundsätzlichen Achtung des einschlägigen Völker- und Europarechts jedenfalls bekannt hat, stellt sich die Frage, ob und inwiefern es dennoch aber zulässig sein kann, dass eine ›asymmetrische Bedrohung der nationalen Sicherheit‹ Vorrang gegenüber den europa- und völkerrechtlichen Vorgaben haben kann. Diese Frage lässt nur eine Antwort zu: Insbesondere die refoulement-Verbote aus der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) können nicht aufgrund einer
tatsächlichen oder vorgeblichen Bedrohung der nationalen Sicherheit umgangen werden. Erst recht sind die nachweislich durchgeführten push-backs der griechisch-türkischen Grenze weder vom Europa- noch vom Völkerrecht gedeckt.
Sowohl die GFK in Art. 33 als auch die EEMRK in Art. 3 formulieren nach einhelliger und unumstrittener Lesart ein Zurückweisungsverbot, soweit eine politische Verfolgung oder eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht. Diese sogenannten refoulement-Verbote beinhalten ein implizites Verfahrensrecht, um den Schutzbedarf prüfen zu können, verbunden mit dem Recht, bis zu einer Entscheidung im Land verbleiben zu können. Entsprechendes gilt nach Art. 4 und Art. 18 der EU-Grundrechtecharta.
Diese Rechte werden im Unionsrecht konkretisiert durch die Asylverfahrensrichtlinie. Diese Richtlinie gilt für alle Personen, die explizit oder implizit im Hoheitsgebiet eines Staates einschließlich der Grenze und der Hoheitsgewässer (Art. 3 Abs. 1) einen Schutzantrag stellen, und sie verlangt ein ordentliches Verfahren mitsamt einer umfassenden Anhörung zu den Schutzgründen. Für den örtlichen Anwendungsbereich des refoulement-Verbots aus der EMRK hat der EGMR überdies in der Hirsi-Entscheidung von 20122 entschieden, dass dieses auch außerhalb des Territoriums gilt, wenn staatliche Behörden eine effektive Kontrolle, also unmittelbare staatliche Gewalt anwenden.
Ausnahmen von der Durchführung eines ordentlichen Prüfverfahrens sind nicht vorgesehen: Die Asylverfahrensrichtlinie sieht allein ein beschleunigtes Verfahren bei Verfahren an der Grenze und bei einer Ankunft einer erheblichen Zahl von Asylantragsteller*innen vor (Art. 43). Diese Fallgestaltungen sehen jedoch nicht die vollständige Außerkraftsetzung des Asylverfahrens vor. Auch können Art. 33 GFK und Art. 3 EMRK nicht per se ausgesetzt werden. Insbesondere gilt die Notstandsklausel nach Art. 15 EMRK gem. Abs. 2 nicht für Art. 3 EMRK, und damit auch nicht für das darin enthaltene refoulement-Verbot.
Ebenfalls nicht einschlägig ist Art. 78 Abs. 3 AEUV: Diese Bestimmung, die von der griechischen Regierung im Zuge der Aussetzung des Asylrechts angeführt worden war, sieht für den Fall eines »plötzlichen Zustroms in einer Notlage« vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedsstaaten vor. Die Anwendbarkeit der Norm kann allerdings nicht von der griechischen Regierung ausgelöst, sondern sie muss vom Rat beschlossen werden. Zudem kann auch diese Norm das Asylverfahren nicht in Gänze aussetzen.(3)
Auch kann die Aussetzung des Asylverfahrens nicht unter Verweis auf die Türkei als sicheren Drittstaat erfolgen: Die Türkei kann zum einen nicht pauschal als sicherer Drittstaat eingestuft werden, sondern es ist stets eine Einzelfallprüfung nötig (Art. 38 Asylverfahrensrichtlinie, Art. 86 Griechisches Asylgesetz). Eine Liste, die eine Beweislastumkehr etablieren würde, kann nach Art. 39 der Asylverfahrensrichtlinie nur für ‚euro­päische Staaten‘ angelegt werden, zu denen die Türkei nicht gehört. Dies wäre zum anderen aber auch rechtlich nicht möglich, da die GFK in der Türkei für Flüchtlinge aus außereuropäischen Staaten rein rechtlich nicht gilt. Vor allem spricht die Faktenlage dagegen, die Türkei weder als sicheren Drittstaat noch als zulässigen ersten Asylstaat zu kategorisieren: So offenbaren zahlreiche Berichte, dass syrische Schutzsuchende bisweilen von der Türkei in ihre Herkunftsländern abgeschoben werden. Zudem sind Syrer*innen per se von einem ordentlichen und individualisierten Asylverfahren und der Möglichkeit der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Sinne der GFK ausgeschlossen.(4)

Implikationen des push-back-Urteils des EGMR

Weder die push-backs durch unmittelbare staatliche Gewalt an der Landgrenze und in den Gewässern noch die rechtliche Aussetzung des Asylrechts können sich auf die jüngste und viel diskutierte Entscheidung des EGMR im Verfahren N.D. und N.T. gegen Spanien(5) berufen.
Ein Verweis auf diese Entscheidung, in der es um die Rückschiebung von zwei Personen aus Mali und der Elfenbeinküste aus der spanischen Exklave Melilla nach Marokko ging, verbietet sich aus drei Gründen:
Erstens hat sich die Entscheidung allein mit dem Verbot der Kollektivausweisung aus Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK, welches der griechische Staat überdies ohnehin nicht ratifiziert hat, beschäftigt und eine Verletzung dieser Bestimmung verneint, hingegen die Geltung des refoulement-Verbotes aus Art. 3 EMRK ausdrücklich bestätigt. Zwar ist die Entscheidung insofern widersprüchlich, als dass unklar bleibt, wie im Fall einer unmittelbaren Zurückweisung ohne Verfahren festgestellt werden kann, ob ein Schutzbedarf nach Art. 3 EMRK besteht. Jedenfalls aber kann die Entscheidung keinesfalls für Zurückweisungen für Schutzsuchende aus Syrien und angesichts der prekären Situation für Geflüchtete in der Türkei für die Praxis der griechischen Behörden herangezogen werden.
Zweitens hat der EGMR in der Entscheidung N.D. und N.T. das Verbot der Kollektivausweisung mit der Möglichkeit einer legalen Einreisalternative gerechtfertigt – dies war bereits im Fall der Einreise nach Spanien für die beiden Beschwerdeführer zweifelhaft; kein Zweifel besteht indes, dass für diejenigen Geflüchteten, die sich derzeit an der griechisch-türkischen Grenze befinden, keine andere Möglichkeit einer legalen Einreise und Asylantragstellung – an einem regulären Grenzübergang oder in einer Botschaft – existiert.
Drittens: Der EGMR hat sich naturgemäß allein zur EMRK, nicht hingegen zur Genfer Flüchtlingskonvention geäußert – derweil der UNHCR als maßgebende Instanz für die Interpretation der GFK jüngst und anlässlich der aktuellen Praxis der griechischen Behörden nochmal bestätigt hat, dass die Konvention ausnahmslos gilt und eine Aussetzung und unmittelbare Rückschiebungen ohne jedwedes Verfahren verbietet. Schließlich kann der EGMR ebenso wenig bindende Aussagen über die Einschränkbarkeit der Asylverfahrensrichtlinie treffen.

Rechtsgrundlagen für die Aufnahme von Geflüchteten

Die rechtliche wie tatsächliche Situation von Schutzsuchenden in Griechenland verstößt offensichtlich gegen fundamentale rechtsstaatliche wie menschenrechtliche Grundsätze. Die Corona-Pandemie für die Personen in den völlig überfüllten Lagern hat den Handlungsbedarf der übrigen europäischen Staaten einschließlich der Bundesregierung nochmals unaufschiebbarer gemacht. Dennoch werden wirklich effektive Aufnahmeprogramme weiterhin mehr oder weniger vollends blockiert. Die bisherige Aufnahme der deutschen Regierung von 47 Minderjährigen ist eine gute Nachricht für die Betroffenen – aber in der Gesamtschau ein kleiner Tropfen auf einen großen heißen Stein.
Besonders populär ist das Argument, dass eine Aufnahme nur durch eine ›europäische Lösung‹ möglich sei – auch um falsche Anreize zu vermeiden. Erstens existieren für die These, dass eine Aufnahme von Schutzsuchenden nach Deutschland weitere Migration aus Griechenland nach Deutschland nach sich ziehen würde, keine validen Belege. Zweitens bestehen für die Bundesregierung und die Landesregierungen durchaus gängige rechtliche Instrumente, um Schutzsuchende schnell und unbürokratisch zu übernehmen, und sie nicht weiterhin einem Leben in völligen Elend und der Gefahr einer tödlichen Infektion auszusetzen.
Bereits das Vorgehen im Jahr 2015, als sich Deutschland für Personen, die vor allem über Ungarn kommend eingereist waren, für zuständig erklärt hatte, zeigt – wie im Übrigen auch vom EuGH bestätigt(6) – dass die Dublin-III-Verordnung humanitäre Instrumente bereithält. Auch die übliche Zuständigkeit eines Ersteinreisestaates, in diesem Fall Griechenlands, ist nicht absolut, sondern könnte aus humanitären Gründen im Rahmen der Dublin-III-Verordnung umgangen werden. Diese Möglichkeit einer relocation dient auch als Grundlage für die Umverteilung aus Seenot geretteter (»Malta-Mechanismus«), was zeigt, dass eine Umverteilung allein eine Frage des politischen Willens ist.
Ebenfalls ohne eine europäische Koordination können Geflüchtete im Wege von humanitären Aufnahmeprogrammen auf der Grundlage von § 23 Aufenthaltsgesetz aufgenommen werden. Dadurch kann zugleich an die Aufnahmebereitschaft zahlreicher Kommunen angeknüpft werden. Vor allem das Bundesinnenministerium hat bereits bei zahlreichen Gelegenheiten kundgetan, dass es das hierfür erforderliche Einvernehmen verweigern würde. Diese unverrückbare Blockade ist derweil mit geltendem Recht kaum vereinbar: So kommt ein Gutachten aus dem Februar diesen Jahres, welches der EU-Parlamentarier Erik Marquardt (Bündnis 90/Die Grünen) in Auftrag gegeben hatte, zu dem Ergebnis, dass die Aufnahme von Geflüchteten von den griechischen Inseln insbesondere im Fall ihrer besonderen Schutzbedürftigkeit nicht willkürlich verweigert werden darf.(7)

Erst Ordnung, dann Humanität?

Während eine schnelle Aufnahme von Geflüchteten in andere europäische Staaten sowohl humanitär geboten als auch rechtlich möglich ist, hat Griechenland mit der zwischenzeitlichen Aussetzung des Asylrechts einen offenen Rechtsbruch begangen, und kann und will auch im Übrigen durch seine restriktive Praxis und die offensichtliche Unfähigkeit oder Unwilligkeit, ein ordentliches Asylverfahren und ansatzweise menschenwürdige Bedingungen zur Verfügung zu stellen, nicht im Ansatz einen effektiven Flüchtlingsschutz gewährleisten.
Brisant sind nicht allein das evidente rechtswidrige Gebaren der griechischen Regierung und das Elend für tausende Menschen. Brisant und beschämend ist, dass die europäischen Staaten und die EU weder willens noch in der Lage sind, hier Abhilfe zu schaffen: Während allenfalls eine Neuauflage des weiterhin rechtsstaatlich problematischen EU-Türkei-Deals und damit eine Fortsetzung der europäischen Externalisierungs­politik gefordert wird, werden effektive Aufnahmeprogramme verweigert. Rechtsbrüche gegenüber Geflüchteten werden nicht im Ansatz kritisiert.
Kritik und politische Forderungen an die Bundesregierung und die EU können daher nicht nur auf Humanität und Hilfe verweisen, sondern sie müssen selbst mit der starken Kraft des Rechts argumentieren. Recht und Ordnung muss vor allem heißen: Den Rechtsstaat an den Außengrenzen gewährleisten und Menschenrechte schützen.

Dr. Matthias Lehnert ist Rechtsanwalt im Bereich Migrationsrecht in Berlin. Robert Nestler ist Jurist und Gründungsmitglied von sowie Legal Coordinator bei Equal Rights Beyond Borders.
(1)    Zeit Online vom 03.03.2020, bit.ly/thym_zeit, [20.04.2020].
(2)    EGMR, Urt. vom 23.02.2012 – 27765/09 – Hirsi Jamaa u.a./Italien.
(3)    Markard/Nestler/Vogt/Ziebritzki, No State of Exception at the EU External Borders, Gutachten für die Grünen/EF im Europäischen Parlament, 2020, S. 30 ff.
(4)    Ebenda, S. 24.
(5)    EGMR, Urt. vom 13.02.2020 – 8675/15 und 8697/15 – N.D. und N.T./Spanien.
(6)    EuGH, Urt. v. 26.05.2017 – C‑646/16 – Jafari.
(7)    Redaktionsnetzwerk Deutschland vom 06.03.2020: Gutachten: Länder können Flüchtlinge aufnehmen – ohne Okay vom Bund, bit.ly/rdnaufnahme [20.04.2020].