Die ›HOT SPOTS‹ in Griechenland
ANMERKUNGEN ZU DEN RECHTSSTREITIGKEITEN GEGEN DIE EU-TÜRKEI-VEREINBARUNG
Yiota Masouridou
Am 18. März 2016 wurde die EU-Türkei-Vereinbarung als Reaktion auf die ›Krise‹ in Syrien auf der Website des Europäischen Rates als Pressemitteilung Nr. 144/16 (1) veröffentlicht, die den im Jahr 2015 eingeleiteten Gemeinsamen EU-Türkei-Aktionsplan zum Abschluss bringt.
Ziel der Erklärung war es unter anderem, »das Geschäftsmodell der Schlepper zu brechen und Migranten eine Alternative zur Gefährdung ihres Lebens anzubieten«. Entsprechend beschlossen EU und die Türkei, die irreguläre Migration aus der Türkei in die EU dadurch zu beenden, dass »alle neuen irregulären Migranten, die ab dem 20. März 2016 aus der Türkei auf griechische Inseln einreisen, an die Türkei zurückgegeben werden«, eine »vorübergehende und außerordentliche Maßnahme, die notwendig ist, um das menschliche Leid zu beenden und die öffentliche Ordnung wiederherzustellen«.
Zur gleichen Zeit wurde vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) eine diametral entgegengesetzte Lösung geprüft, die sich mit der Frage der Erteilung humanitärer Visa an Syrier*innen, die sich noch in Syrien aufhalten, gemäß Artikel 25 Absatz 1 a des Visakodex befasste und damit einen Rechtsweg zur Einreise in die EU-Mitgliedstaaten vorsah. Generalanwalt Mengozzi erklärte in seinem bemerkenswerten Schlussantrag vom 7. Februar 2017:
»Es ist in meinen Augen von entscheidender Bedeutung, dass sich die Mitgliedstaaten in einer Zeit, in der Grenzen geschlossen und Mauern errichtet werden, nicht ihrer Verantwortung entziehen, wie sie sich aus dem Unionsrecht oder – erlauben Sie mir die Formulierung – dem Recht ihrer und unserer Union ergibt. (§ 4) [...] Es ist die Weigerung, eine legale Möglichkeit des Zugangs zum Recht auf internationalen Schutz im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten anzuerkennen – die bedauerlicherweise Drittstaatsangehörige, die diesen Schutz suchen, oftmals dazu bringt, sich unter Lebensgefahr dem derzeitigen Strom illegaler Einwanderer zu den Toren der Union anzuschließen –, die mir namentlich in Anbetracht der humanitären Werte und der Achtung der Menschenrechte, auf denen das Haus Europa gründet, besonders besorgniserregend erscheint […] (§ 6). Um es ganz klar zu sagen: Welche Alternativen standen den Antragstellern des Ausgangsverfahrens denn zur Verfügung? In Syrien bleiben? Unvorstellbar. Sich unter Lebensgefahr in die Hände skrupelloser Schleuser begeben, um zu versuchen, an die italienische Küste zu gelangen oder Griechenland zu erreichen? Unzumutbar. Sich damit abfinden, illegale Flüchtlinge im Libanon ohne Aussicht auf internationalen Schutz zu werden und sogar Gefahr zu laufen, nach Syrien zurückgeschoben zu werden? Unmöglich. Anknüpfend an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte könnte man sagen: Die Charta verfolgt das Ziel, Rechte zu schützen, die nicht theoretisch oder illusorisch, sondern konkret und wirksam sind. In Anbetracht der in der Akte des Ausgangsverfahrens enthaltenen Informationen kann jedoch nicht in Abrede gestellt werden, dass die Antragsteller des Ausgangsverfahrens den beantragten internationalen Schutz erhalten hätten, wenn es ihnen gelungen wäre, die Hindernisse einer ebenso gefährlichen wie strapaziösen illegalen Reise zu überwinden und trotz allem Belgien zu erreichen. Die Weigerung, das beantragte Visum zu erteilen, hat somit zur unmittelbaren Folge, dass die Antragsteller des Ausgangsverfahrens dazu veranlasst werden, ihr Leben und das ihrer drei kleinen Kinder in Gefahr zu bringen, um ihr Recht auf internationalen Schutz auszuüben (§ 159). In Anbetracht des Visakodex und der von den Mitgliedstaaten eingegangenen Verpflichtungen ist diese Konsequenz nicht hinnehmbar. Sie erweist sich zumindest als Verstoß gegen das durch Art. 4 der Charta garantierte Recht (§ 160)«.(2)
Leider schloss sich der Europäische Gerichtshof (EuGH) diesen Erwägungen zu grundlegenden Rechtsnormen nicht an und beschloss das Gegenteil.(3)
Die rechtliche und politische Entscheidung der EU in Bezug auf die »Flüchtlingsroute« im Südosten des Mittelmeerraums wird bis heute durch die »befristete und außerordentliche Maßnahme« der EU-Türkei-Vereinbarung bestimmt, nach der in Griechenland ›hot spots‹ eingerichtet wurden.(4) Infolgedessen werden die fünf Inseln Lesvos, Chios, Kos, Samos und Leros als ›topoi‹ (Nicht-Ort)(5) bezeichnet. Die griechischen Behörden (Erstaufnahmestelle, Asylbehörde, Beschwerdeausschuss, Polizei) sind zusammen mit dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) und FRONTEX diejenigen Akteure, die auf der Grundlage der EU-Türkei-Vereinbarung diese außerordentlichen Asyl- und Rückkehrverfahren durchführen, die über nationales und EU-Recht hinweggehen.
In den vergangenen dreieinhalb Jahren haben zahlreiche europäische Organisationen und betroffene Personen rechtliche Schritte unternommen, um die Verfahren im Zusammenhang mit dem EU-Türkei-Abkommen und den Asyl- und Rückführungsmaßnahmen an ihren jeweiligen ›topoi‹ in Frage zu stellen. Es lohnt sich, einen Blick auf einige dieser Fälle zu werfen:
A. DIREKTE ANFECHTUNG DES EU-TÜRKEI-ABKOMMENS DURCH BETROFFENE PERSONEN
1) Drei Asylbewerber mit Wohnsitz in Lesbos, Griechenland, haben am 22.04.2016 beim EuGH Anträge auf Nichtigerklärung der Erklärung nach Artikel 263 AEUV gestellt. Nach der einschlägigen Rechtsprechung war die Erklärung ein Akt der Mitgliedstaaten der EU und kein Akt der EU-Institutionen, so dass die EU-Gerichte nicht zuständig sind.(6)
2) Viele abgelehnte Asylbewerber, die nach einem ›hot spot‹-Verfahren abgelehnt wurden, haben den EU-Türkei-Deal und dessen rechtliche Folgen vor griechischen Gerichten und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EMRK) angefochten. Einige dieser Fälle seien hier erwähnt.
a) J.B., Syrer in Lesbos, Moria ›hot spot‹ – dessen Asylantrag aufgrund der Feststellungen der EASO, des griechischen Asyldienstes, des griechischen Beschwerdeausschusses und des für die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsverfahrens zuständigen Verwaltungsgerichts für unzulässig befunden wurde – hat am 09.09.2016 beim EMRK Beschwerde eingelegt, unterstützt durch Rechtsanwälte der Refugee Support Aegean (Flüchtlingshilfe Ägäis) und Pro Asyl. Das Verfahren wurde am 18.05.2017 veröffentlicht und die Verkündung der lang erwarteten Entscheidung steht noch aus.(7)
b) M.D. und H.A., Syrer am ›hot spot‹ Moria auf Lesbos – deren Asylanträge aufgrund der Entscheidungen der EASO, des Griechischen Asylservice und der griechischen Beschwerdeausschüsse, die Türkei sei ein sicheres Drittland, für unzulässig befunden wurden – haben am 14.09.2016 und am 04.10.2016 die Ablehnung ihrer Einzelfälle (individuelle Verwaltungsakte) sowie die Verordnungen zur Einsetzung der im Juli 2016 neu eingesetzten Beschwerdeausschüsse angefochten. Nach dem griechischen System der Rechtspflege muss diese Anfechtung innerhalb einer bestimmten Frist nach Erlass der Rechtsakte erfolgen und wird direkt vom Staatsrat, dem höchsten Gericht Griechenlands, geprüft. Die Rechtssachen wurden dem Plenum aufgrund von Entscheidungen der Vierten Kammer des Gerichtshofs vorgelegt. Mit seinen Entscheidungen 2347/2017 und 2348/2017 vom 22.09.2017 wies das Plenum des Obersten Verwaltungsgerichtshofs Griechenlands die Klagen der Antragsteller hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsverfahrens durch griechische Staatsorgane und EASO sowie die Behauptung der Antragsteller, die Türkei sei für sie kein sicherer Staat, zurück. Ferner beschloss sie mit der Mehrheit von 13 Richtern – gegen 12 Widersprüche –, kein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gemäß Artikel 267 des Vertrags über die Auslegung von Artikel 38 Absatz 1 Dir 2013/32 zu richten.
c) A.H., ein iranischer Staatsangehöriger in Moria, wurde sein Asylverfahren auf Grundlage der ›hot spot‹-Regelungen abgelehnt. Während er die Ablehnung seines Asylantrags vor dem zuständigen Verwaltungsgericht angefochten hatte und sein Antrag auf einstweilige Maßnahmen anhängig war, versuchten griechische Polizei- und FRONTEX-Beamte, ihn am 27.4.2017 als abgelehnten Asylbewerber in die Türkei abzuschieben und dabei das ›hot spot‹-Rückführungsverfahren anzuwenden. Der abgelehnte Asylbewerber klagte gegen FRONTEX und reichte eine Beschwerde beim EMRK ein. Am 09.05.2017 teilte das Gericht der griechischen Regierung auf Grundlage der Richtlinie 39 mit, dass der Kläger nicht deportiert werden kann. Die Entscheidung des EMRK wurde noch nicht mitgeteilt. Die Beschwerde gegen FRONTEX hat zu keinem konkreten Ergebnis geführt. Ein ähnlicher Antrag ist beim EMRK von einem pakistanischen Staatsangehörigen, A.A., anhängig. Auch in diesem Fall wurde Richtlinie 39 angewandt.
Viele abgelehnte Asylbewerber*innen in den ›hot spots‹ haben – entweder um die Anwendbarkeit der Safe Third Country-Regelung (STC) gegenüber der Türkei oder um ihren Asylantrag in seiner Substanz (mit Blick auf ihr Herkunftsland) prüfen zu lassen – die Ablehnung ihrer Anträge vor nationalen Gerichten angefochten. Die vorherrschende Begründung in der nationalen Rechtsprechung folgt dabei den Entscheidungen des Staatsrates.(8)
B. RECHTLICHE KLAGEN EUROPÄISCHER NGOs GEGEN DIE UMSETZUNG DES EU-TÜRKEI-ABKOMMENS
1) ›Access Info Europe‹, eine in Madrid ansässige NGO (Nichtregierungsorganisation), beantragte Zugang zu Dokumenten der Europäischen Kommission im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit des EU-Türkei-Abkommens. Der Zugang wurde verweigert und ›Access Info Europe‹ beanstandete den verweigerten Zugang vor dem Gericht der EU (General Court) mit zwei Klagen am 30.11.2016 auf der Grundlage von Artikel 263 TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union).
Der Antragsteller stellte dazu fest: »2016 waren die Flüchtlingskrise und die damit verbundene humanitäre Krise das am meisten diskutierte politische Thema in der EU, und doch werden wichtige Entscheidungen mit einem entsetzlichen Mangel an Transparenz, ganz abgesehen von öffentlicher Beteiligung, getroffen«.(9) Beide Fälle wurden abgelehnt.(10) Es lohnt sich, diese Entscheidungen zu lesen, da sie Aufschluss über die Verfahren im Zusammenhang mit der Verabschiedung des EU-Türkei-Abkommens geben.
2) Am 13.07.2017 hat das ›European Center for Constitutional and Human Rights‹ (ECCHR), eine in Berlin ansässige NGO, bei der Europäischen Ombudsfrau (Bürgerbeauftragten) eine Beschwerde gegen das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) eingereicht, in der das ECCHR die Ansicht vertritt, die EU-Agentur habe ihr Mandat bei Beteiligung an den Asylanhörungen in griechischen ›hot spots‹ überschritten und verstoße im Zuge der Durchführung von Asylverfahren in griechischen ›hot spots‹ gegen EU-Grundrechte. Die Ombudsfrau bestätigte, dass die Beschwerde ernstzunehmende Bedenken hinsichtlich des Umfangs der Beteiligung des EASO-Personals an der Prüfung von Asylanträgen an den griechischen ›hot spots‹ sowie hinsichtlich der Qualität und Verfahrensgerechtigkeit bei der Durchführung der Asylanhörungen aufwirft. Sie schloss die Untersuchung jedoch ab. Es ist wichtig, auf die rechtlichen Argumente der Bürgerbeauftragten hinzuweisen, mit der sie ihre Entscheidung begründet.
»Die Bürgerbeauftragte erkennt an […], dass das EASO politisch ermutigt wird, in einer Weise zu handeln, die wohl nicht im Einklang mit seiner bestehenden gesetzlichen Rolle steht. […] Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass es wahrscheinlich ist, dass die Gründungsverordnung des EASO in naher Zukunft geändert wird, um ausdrücklich die Art von Tätigkeiten vorzusehen, in denen das EASO derzeit tätig ist, wodurch die Frage gelöst wird, ob das EASO möglicherweise außerhalb seines gesetzlichen Auftrags tätig ist. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass weitere Untersuchungen zu diesem Aspekt der Beschwerde keinen nützlichen Zweck erfüllen würden und daher nicht gerechtfertigt sind«.(11) Sind diese Rechtsstreitigkeiten eine Zeitverschwendung für uns? Sollten Anwält*innen in ganz Europa die Situation so akzeptieren, wie sie ist, und in Zukunft weitere rechtliche Schritte vermeiden? Sind das alles nur verlorene Fälle? Ist es schließlich nur ein griechisches Problem? All diese erfolglosen juristischen Kämpfe zeigen, wie eklatant Rechtsstaatlichkeit umgangen wird, wenn EU-Institutionen und -Agenturen gemeinsam mit den Mitgliedstaaten außerhalb des EU-Rechtsrahmens handeln. Aus dieser ›Krisenrechtsprechung‹ geht auch hervor, dass die Gerichte nicht bereit sind, sich an die Spitze derer zu stellen, die sich mit der Dominanz der Politik über das Recht befassen. Aus meiner Sicht ist es wichtig, sich dieser Rechtsprechung bewusst zu sein und weitere rechtliche Schritte einzuleiten. Erstens gibt es in all diesen Fällen einen Zusammenhang zwischen Recht, Schriftsätzen und Beweisen. Daher sind sie auch alle miteinander verbunden und stehen in einem Zusammenhang zueinander. Darüber hinaus ist es die Pflicht von Anwält*innen, ein klares Signal zu setzen, dass Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte jederzeit respektiert werden müssen, gerade in schwierigen Zeiten.
Wir müssen aus den bisherigen rechtlichen Schritten lernen und weitere Kämpfe mit einem gesamteuropäischen ganzheitlichen Ansatz führen. Der EU-Türkei-Deal ist nach wie vor gültig, obwohl die Türkei seit 2016 drei Militäroperationen in Syrien durchgeführt hat – die dritte läuft gegenwärtig gegen die kurdischen Volksverteidigungseinheiten (YPG/YPJ bzw. YPG/J) – und damit Flüchtlinge und Vertreibung produziert. Das alles, während die türkische Regierung erklärt, syrische Flüchtlinge würden von türkischem Territorium in die in Syrien zu schaffende ›sichere Zone‹ zurückgeführt werden. Damit wird der Grundsatz der Nichtzurückweisung (non-refoulement), eine der Kernerrungenschaften unserer europäischen Rechtskultur, von allen an der Umsetzung des EU-Türkei-Deals beteiligten nationalen und EU-Akteuren verletzt. Es ist an der Zeit, dass Anwält*innen in ganz Europa effektiver handeln.
Yiota Massouridou ist Anwältin in Athen. Sie ist Mitglied der griechischen ›Ένωση Δικηγόρων για την Υπεράσπιση των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων‹ (ΕΔΥΘΔ, Anwaltsvereinigung zur Verteidigung der Menschenrechte) und griechisches Mitglied der European Democratic Lawyers (AED-EDL). Aus dem Englischen von Volker Eick.
(1) European Council, press release 18 March 2016, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/.
(2) Case C-638/16 PPU X,X v État belge, Opinion of AG Mengozzi, delivered on 7.2.2017.
(3) Case C-638/16 PPU X,X v État belge.
(4) Für eine umfassende Beschreibung der ›hot spot‹-Asyl- und Rückkehrverfahren, vgl. Yiota Masouridou & Evi Kyprioti, Die EU-Türkei-Vereinbarung und die griechischen ›hot spots‹: Ein gescheitertes europäisches Pilotprojekt zur Flüchtlingspolitik. Bericht für die Fraktion der Grünen im Europäischen Parlament, Juni 2018, http://extranet.greens-efa-service.eu/public/media/file/1/5625 .
(5) Innerhalb von ›hot spots‹ werden Verfahren zur Prüfung von Asyl und Abschiebung angewandt, die über jedes Gesetz hinausgehen (mit EU-Geldern und der Beteiligung von EU-Agenturen); ›topoi‹ bezieht sich in diesem Sinne auf einen »Nicht-Ort« (Marc Augé): Während ein Ort den Menschen einen Raum bietet, der ihre Identität stärkt, in dem sie andere Menschen treffen können, mit denen sie soziale Bezüge teilen und normales Recht angewendet wird, sind Nicht-Orte im Gegenteil keine Treffpunkte und bauen keine gemeinsamen Bezüge zu einer Gruppe auf; ferner ist ein Nicht-Ort ein Ort, an dem wir nicht leben, an dem der Einzelne anonym und einsam bleibt. Das Konzept ist umstritten, aber hier hilft es, die Situation auf den griechischen Inseln zu charakterisieren; vgl., Marc Augé, Orte und Nicht-Orte. Vorüberlegungen zu einer Ethnologie der Einsamkeit. Frankfurt/M. 1994; Michel de Certeau, Kunst des Handelns. Berlin 1988
(6) Cases T257/16 NM, T192/16 NF and T193/16 NG v. European Council, delivered on 28.2.2017, and Joined Cases C-208/17 P to C-210/17 P NF, NG, NM V. European Council, delivered on 12.9.2018, die die Beschwerde gegen die frühere Entscheidung als offensichtlich unzulässig zurückgewiesen hat.
(7) ECHR, requête no 54796/16 J.B. contre la Grèce http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-174322
(8) Yiota Masouridou, Legal Opinion on the case law of the Greek Appeals Committees and Administrative Courts with regard to the application of the ›safe third country‹ concept (Pro Asyl/Refugee Support Aegean), 31.07.2019 (October 2019), online available at: https://bit.ly/2p8jSI1
(9) https://www.access-info.org/article/27029
(10) Cases T-851/16 and T-852/16, Access Info Europe v. European Commission delivered on 07.02.2018.
(11) European Ombudsman Decision in case 735/2017/MDC §§33-35, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/98711