Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte für Demokratie und Menschenrechte

KARLSRUHE WIRD ÜBER SGB II-SANKTIONEN RECHTEN

Steffi Eulitz

Steht schon in der Bibel und fand, dank christlicher Rechtstradition, auch Eingang in die Sozialfürsorge. Der Grundsatz eines ›Forderns‹ wurde prominent gleich an den Beginn des SGB II in den § 2 niedergelegt. Zur praktischen Umsetzung wurde mit den §§ 31 ff. SGB II unter der Überschrift »Sanktionen« auch gleich das probate Mittel mitgegeben, etwaiges unerwünschtes Verhalten abzustrafen. Genau diese Normen stehen nun aber in der Prüfung durch unsere obersten Verfassungshüter.¹
Es geht um folgenden Fall: Der Kläger des Ausgangsverfahrens am SG Gotha wehrt sich gegen zwei Sanktionen. Treffenderweise erging die erste Sanktion wegen verweigerter Arbeitsaufnahme. Eine zweite Sanktion kam nur knapp drei Monate später, basierte diesmal auf der Verletzung einer Pflicht aus einem Eingliederungsverwaltungsakt. Insgesamt sind dem Kläger durchgängig für sechs Monate die Leistungen gekürzt worden, zuletzt um 234,60 € monatlich. Zufälligerweise landete die Klage bei der Kammer, die bereits einmal erfolglos die §§ 31 ff. SGB II zur Prüfung an das BVerfG vorgelegt hatte.²Der Vorsitzende Sozialrichter nutzte die erneute Gelegenheit³und schaffte es mit der zweiten Vorlage über die hohen Karlsruher Hürden.⁴Eine Entscheidung wird noch in diesem Jahr erwartet.

KOMPLETTER LEISTUNGSENTZUG – BESONDERS HART GEGEN JUGENDLICHE

Die zur Prüfung stehenden §§ 31 ff. SGB II haben extreme Auswirkungen auf den Leistungsanspruch. Wer einer der vielen Pflichten nicht nachkommt, kann im schlimmsten Falle mit einem vollständigen Leistungsentzug rechnen. Bei Personen im Alter über 25 Jahre wird bei der ersten Verletzung der Regelbedarf⁵um 30 Prozent gemindert. Bei einer wiederholten Verletzung werden bereits 60 Prozent nicht mehr ausbezahlt. Als wiederholt gilt jeder Verstoß innerhalb eines Jahres ab der letzten Minderung.⁶Bei jeder weiteren Verletzung kommt es zum vollständigen Entzug. Wohlgemerkt vollständig! Es fällt nicht nur der Regelsatz komplett weg, sondern auch alle Zahlungen für die Miete und etwaige Mehrbedarfe. Zudem entfällt, ohne einen tatsächlichen Bezug von Leistungen, auch die Übernahme der Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung,⁷da diese den Erhalt von Leistungen voraussetzt.⁸
Stattdessen fällt der Betroffene in einen Auffangversicherungsstatus,⁹in welchem er die Beiträge selbst aufbringen muss.
Jede Minderung zieht sich über drei Monate hin.¹⁰Eine zeitliche Höchstgrenze besteht nicht. Theoretisch kann sich ein Zeitraum an den nächsten anschließen und so monate- oder jahrelang eine vollständige Minderung bestehen. Bei Personen unter 25 Jahren ist die Regelung noch schärfer. Bereits bei einer ersten Verletzung wird der gesamte Regelbedarf und bei jeder weiteren Verletzung werden die kompletten Leistungen entzogen.¹¹Dies kann auch Minderjährige treffen, da jeder ab dem fünfzehnten Lebensjahr als erwerbsfähig gilt¹²und damit den Pflichten aus §§ 31 ff. SGB II ausgesetzt ist. Besonderheiten oder Ausnahmen für Minderjährige sieht das Gesetz nicht vor.

›SIPPENHAFT‹ AUF GESETZLICHER GRUNDLAGE

Ein weiteres Problem ist die sogenannte ›Sippenhaftung‹. Leben mehrere Personen zusammen in einem Haushalt, darf der Sozialleistungsträger von einer gegenseitigen finanziellen Unterstützung ausgehen.¹³Danach richten sich dann die Regelsatzhöhe und auch die Unterkunftskosten. Wird bei einer Person die Leistung gekürzt, bricht dieses Modell der gegenseitigen Finanzierung zusammen. Im schlimmsten Falle fehlt ein Teil der Miete.¹⁴Das wohl größte Problem besteht aber bei einer vollständigen Leistungskürzung. Bei einem Mietrückstand von über einer Monatsmiete kann der Mietvertrag außerordentlich gekündigt werden.¹⁵Bei einer dreimonatigen Sanktion besteht daher immer die konkrete Gefahr des Wohnungsverlustes.¹⁶Die Sanktionen stehen daher zu Recht in der Kritik.¹⁷Diese hat das SG Gotha in seiner Vorlage umfassend aufgegriffen.¹⁸
Sanktionen sind zu verhängen, einen Ermessensspielraum gibt das Gesetz der Verwaltung grundsätzlich nicht. Es besteht nur der Weg für einige Abmilderungen. So kann bei den unter 25-Jährigen der Sanktionszeitraum von drei Monaten auf sechs Wochen verkürzt werden.¹⁹Wennsich der Betroffene nachträglich bereit erklärt, seine Pflicht zu erfüllen, kann von einer vollen Leistungskürzung auf eine 60-prozentige Kürzung herabgesetzt werden.²⁰Zudem gibt es noch den Ausgleich über Sachleistungen – die Lebensmittelgutscheine.²¹ DieseRegelungen sind aber nur sehr bedingt geeignet, die Absenkung der Leistungen abzufangen. Es dürfte sich eher um den Versuch handeln, die Normen noch im Rahmen des Verfassungsmäßigen zu halten.²²Dank Gotha dürfte bald feststehen, ob dem Gesetzgeber dies gelungen ist. Angeführt hat das SG die Verletzung diverser Grundrechte. Die interessanteste betrifft die Prüfung einer Verletzung des Grundrechtes auf Gewährleistung des Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG.
Dieses Recht hat das BVerfG schon über Jahrzehnte entwickelt, einen subjektiven Leistungsanspruch aber erstmals 2010 daraus abgeleitet.²³Diese ›späte Einsicht‹ könnte einer der Gründe gewesen sein, dass die Normenkontrolle der §§ 31 SGB II erst ein Jahrzehnt nach deren Inkrafttreten kam. Bei der Ausgestaltung des ›neuen Grundrechts‹ hat sich Karlsruhe – wohlweislich – sehr offen gehalten und eine konkrete Ausgestaltung insbesondere im Umfang dem Gesetzgeber überlassen.²⁴

PHYSISCHES UND SOZIOKULTURELLES EXISTENZMINIMUM IST ZU GEWÄHREN

Es hat aber Vorgaben gesetzt und einen Prüfungsrahmen für sich abgesteckt. So hat der Gesetzgeber ein physisches und soziokulturelles Minimum zu gewähren. Den Umfang hat er in einem »transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen Bedarf, also realitätsgerecht, zu bemessen«.²⁵ Es ist zudem ein konkreter Anspruch zu schaffen. Der Gesetzgeber ist dafür frei in der Art der Umsetzung. Eine Geldleistung, wie sie SGB II und XII vorsehen, muss nicht zwangsläufig sein. Es ist auch eine Leistungsgewähr wie im AsylbLG durch teilweise Sachleistungen möglich. Das BVerfG prüft die einfachgesetzliche Umsetzung lediglich auf grobe Ermittlungsfehler, nimmt diese aber nicht selbst vor. Seine Überprüfung hat es in zwei Stufen geteilt: Zunächst ist die Ermittlung des Minimums auf Einhaltung der vom BVerfG gesetzten Vorgaben zu prüfen und sodann schließt sich die sogenannte Evidenzkontrolle an. In dieser wird die Höhe der Leistungsgewähr - also die Umsetzung des Ermittelten - auf offensichtliche Unterschreitungen geprüft.²⁶ Die Rechtsprechung zum Existenzminimum konzentriert sich auffällig auf die Höhe der Ausgestaltung. Mit der jetzt vorliegenden Normenkontrolle wird endlich eine andere Seite beleuchtet: der Anspruchszugang. Bisher hat das BVerfG nicht klargestellt, wie frei der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Leistungsanspruches ist. Der Streit um die Sanktionen dreht sich letztlich um die Frage, ob der Anspruch immer zu gewähren ist oder ob zusätzliche Voraussetzungen an den Zugang zu Sozialleistungen geknüpft werden können.²⁷
Das SG Gotha vertritt mit seiner Vorlage die restriktivste Auslegung der Rechtsprechung. Nach dieser kann der einfache Gesetzgeber lediglich die Höhe des Bedarfs bestimmen, hat aber keine Möglichkeit den Anspruchszugang weiter auszudifferenzieren. In seiner Argumentation beginnt Gotha daher mit der Prüfung der einfachrechtlichen Ausgestaltung durch die §§ 20 ff. SGB II. Diese sei, laut Gesetzesbegründung und der zugrunde gelegten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe, auf das genaue Minimum festgelegt. Es wird nicht etwa ein Minimum mit einem zusätzlichen Mehrbetrag gewährt. Jegliche Absenkung greife daher in den Mindestbedarf ein.²⁸

KÜRZUNGEN NACH PROZENTSÄTZEN ZULÄSSIG?

Weiterführt Gotha an, dass mit den §§ 31 ff. SGB II auch nicht das Ziel verfolgt wurde, einen konkreten Bedarf zu regeln. Vielmehr wird willkürlich ein prozentualer Abzug vorgenommen. Nach der Auslegung des SG Gotha ist dies aber unzulässig, da eben nur der Bedarf auszugestalten sei. Eine Kürzung, die an keinem Bedarf orientiert wird, sondern lediglich willkürlich Prozentsätze vorsieht, könne nicht verfassungsgemäß sein.²⁹Es bestehe daher ein Eingriff in das Grundrecht, der aufgrund des Menschenwürdebezuges nicht gerechtfertigt werden kann.³⁰Auch der Ausgleich durch Sachleistungen kann eine Verfassungsmäßigkeit nicht wieder herstellen. Der mit diesen Gutscheinen gewährte Betrag genügt ab einer bestimmten Kürzung schlicht nicht mehr, um das Existenzminimum zu sichern.³¹
Für diese Ansicht einer lediglich höhenmäßigen Zugangsbegrenzung spricht die Herleitung des Grundrechts aus der Menschenwürde. Zudem führt das BVerfG bei der Beschreibung des Gestaltungsspielraumes des Gesetzgebers lediglich die »Höhe des Existenzminimums« und deren stetige Aktualisierung an und spricht von einer Gewähr, die »stets« den gesamten Bedarf abdecken solle.³²Auch wiederholt es mehrfach, der Gesetzgeber habe den Bedarf auszugestalten und es werde durch das Grundgesetz keine bezifferte Leistung vorgegeben.³³
Demgegenüber hat es aber auch gesagt, dass der Anspruch durch den Gesetzgeber nicht nur in der Folge (also Höhe), sondern auch im Tatbestand ausgestaltet werden darf.³⁴Die Unverletzlichkeit des Art. 1 Abs. 1 GG hat es bereits in der Regelsatzentscheidung wieder relativiert, indem es das Existenzminimum als eigenständig neben dem absoluten Anspruch aus Art.  1 GG gestellt hat und es nur dem Grunde nach als unverfügbar bezeichnete. Weiter formuliert es bei der Beschreibung des Anspruchsumfangs auch die Abhängigkeit von »gesellschaftlichen Anschauungen« und der konkreten Situation des Hilfebedürftigen und den jeweiligen wirtschaftlichen und technischen Gegebenheiten. Die erforderlichen Wertungen kann der Gesetzgeber in Tatbestand und Rechtsfolge beschreiben.³⁵Dies könnte durchaus auch eine Beschränkung des Tatbestandes auf bestimmte Pflichten bedeuten. Hier sollte auch die Historie der Armenfürsorge beachtet werden. Der Zugang zu Armenleistungen war immer an Voraussetzungen geknüpft, wie die fehlende Erwerbsfähigkeit oder auch an einen konkreten Arbeitseinsatz.³⁶Diese Voraussetzungen können also auch als gesellschaftliche Vorgabe für ein Minimum begriffen werden.

DAS »ZUM LEBENSUNTERHALT UNERLÄSSLICHE«

Die Möglichkeit von Leistungsminderungen gab es zudem bereits im ehemaligen § 25 Bundessozialhilfegesetz (BSHG).³⁷Dort aber deutlich schwächer ausgeprägt und mit einem anderen Grundansatz.³⁸So war der Pflichtenkatalog kleiner, die Verwaltung hatte einen umfangreichen Ermessensspielraum und die Leistungen konnten nicht voll, sondern nur auf das »für den Lebensunterhalt Unerlässliche« abgesenkt werden. Auch war ausdrücklich normiert, dass Angehörige möglichst nicht von der Kürzung getroffen werden sollten. Die Norm wurde als Hilfeleistung gesehen, wohingegen die nun bestehenden §§ 31 ff. SGB II klar (vornehmlich) als Reaktion auf etwaiges unerwünschtes Verhalten entwickelt worden sind und daher letztlich eine Geldbuße darstellen.
Auch noch aus einer anderen Perspektive heraus kann zumindest teilweise die Verkürzung des einfach gesetzlichen Bedarfs als verfassungsrechtlich zulässig gesehen werden. Im Existenzminimum gibt es die Unterteilung von physischen und soziokulturellen Bedarfen. Nach Rechtsprechung des BVerfG kann der soziokulturelle Anteil vom Gesetzgeber großzügiger behandelt werden, sprich ist weniger schützenswert.39 Insgesamt soll dieser Anteil am Existenzminimum etwa 30 Prozent der Regelleistung ausmachen. Diesen zu entziehen, soweit es nur vorübergehend ist, wird durchaus gebilligt.⁴⁰Das BVerfG hat in der Regelsatzentscheidung diese Haltung bereits angedeutet. Einmalige Bedarfe können daher aus der Regelleistung erbracht werden, indem sich anderweitig bei den Ausgaben eingeschränkt wird und so ein Ausgleich innerhalb der Bedarfe erfolgt. Erst wenn atypische Bedarfe dauerhaft anfallen, ist der Bedarf im Einzelfall zu erhöhen.⁴¹ Dies zeigt deutlich, dass auch das BVerfG zwischen Regelsatz und dem »zum Lebensunterhalt Unerlässlichen« unterscheidet. Zudem basieren diese 30 Prozent auf der Rechtspraxis zur Vorgängerregelung des BSHG. Die Nachfolgeregelung des § 25 BSHG, der § 26 SGB XII, sieht dies auch noch immer vor. Dort wird eine Kürzung um bis zu 30 Prozent als zulässig angesehen.⁴²Dies könnte das BVerfG nun aufgreifen. Konsens ist eine derartige Positionierung allerdings nicht.⁴³

VOM NUTZEN DER SANKTIONEN

Aber auch wenn das BVerfG nicht die Auslegung aus Gotha bestätigt, bleibt zumindest noch die Frage der Rechtfertigung und Verhältnismäßigkeit der §§ 31 ff. SGB II. Das SG Gotha geht auch auf den noch fraglichen Nutzen der Sanktionen ein.⁴⁴Ein solcher ist tatsächlich bis heute nicht belegt (aber auch nicht widerlegt). Angesichts der teils gravierenden Folgen der Normen, ein unverständliches Versäumnis. Dieses kann nur auf dem Kalkül basieren, mögliche negative Ergebnisse zu vermeiden und den Nutzen nicht selbst ungewollt in Frage zu stellen. Die Ausführungen aus Gotha zeigen durchaus plausibel, warum die Auswirkungen zu evaluieren sind. Auch diesbezüglich dürfte das BVerfG einiges auszuführen haben. Die mangelnde Evaluation hat es auch in der mündlichen Verhandlung bereits hinterfragt.
Nach der mündlichen Verhandlung am BVerfG im Januar 2019 besteht zumindest begründete Aussicht auf einen Teilerfolg des Vorlagebeschlusses. Dennoch sollten die Erwartungen nicht zu hoch geschraubt werden. Auch bei einem Urteil gegen die Sanktionsvorschriften, führt dies noch nicht unbedingt zur Erleichterung für die Betroffenen. Der Verwaltung steht noch eine weitere Norm zur Steuerung des Verhaltens zu: § 34 SGB II. Nach diesem können Leistungen zurückgefordert werden, wenn der Anspruch schuldhaft ausgelöst wurde. Es ist zu erwarten, dass dies sehr großzügig interpretiert wird und eine Verlagerung von den §§ 31 ff. SGB II stattfindet. Eine verweigerte Arbeitsaufnahme könnte dann als Herbeiführung, bzw. Aufrechterhaltung des Leistungsanspruches interpretiert werden. Gegebenenfalls würde dieser wiederum an das BVerfG gebracht.
Unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, sei an dieser Stelle einmal die Frage gestellt, warum derart politisch brisante Fragen von acht Bundesrichtern entschieden werden können.

Steffi Eulitz ist Rechtsanwältin in Berlin und RAV-Mitglied; sie ist auf Sozialrecht spezialisiert und übernimmt als Anwältin vornehmlich Mandate im SGB II-Bereich. Die Unter- und Zwischenüberschriften wurden von der Redaktion eingefügt.

¹ BVerfG, Az.: 1 BvL 7/16.
² BVerfG, Beschluss vom 06.05.2016, Az.: 1 BvL 7/15.
³ SG Gotha, Vorlagebeschluss vom 02.08.2016, Az.: S 15 AS 5157/14.
⁴ Am 10.01.2019 war Termin zur mündlichen Verhandlung, Pressemitteilung abrufbar online unter: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2019/bvg19-004.html [07.04.2019].
⁵ Derzeit sind das 416 € bei Alleinstehenden. Dieser Betrag soll grundsätzlich alles abdecken außer Miete und Heizung, welche gesondert als Leistungen übernommen werden.
⁶ § 31a Abs. 1 S. 4 und S. 5 SGB II.
⁷ Nach §§ 251 Abs. 4 S. 1 SGB V, 59 Abs. 1 S. 1 SGB XI trägt die Beiträge der Bund.
⁸ Geregelt in §§ 5 Abs. 1 Nr. 2 a SGB V und 20 Abs. 1 S. 2 Nr. 2a SGB XI; hier sollten dringend die Lebensmittelgutscheine beantragt werden, da deren Erhalt wieder als Leistungsbezug gilt.
⁹ Gemäß §§ 5 Abs. 1 Nr. 13 und 20 Abs. 1 S. 2 Nr. 12 SGB XI.
¹⁰ § 31b Abs. 1 S. 3 SGB II.
¹¹ § 31a Abs. 2 S. 1 und 2 SGB II.
¹² § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SGB II.
¹³ Dafür wurde die sogenannte Bedarfsgemeinschaft nach § 7 Abs. 2 bis 3a SGB II geschaffen.
¹⁴ Vgl. dazu beispielhaft die Entscheidung des BSG vom 23.05.2013, Az.: B 4 AS 67/12 R.
¹⁵ §§ 543 Abs. 2 S. 1 Nr. 3, 569 Abs. 3 BGB.
¹⁶ Die Heilungsmöglichkeit der Kündigung bei Zahlung des Rückstandes ist mit der Rechtsprechung des VIII. Zivilsenats des BGH im Grunde bedeutungslos geworden, s. Urteil vom 16.02.2005, Az.: VIII ZR 6/04; Urteil vom 19.09.2018, Az.: VIII ZR 261/17.
¹⁷ Berlit, LPK-SGB II, § 31, Rn. 13 mwN.
¹⁸ SG Gotha, aaO.
¹⁹ § 31b Abs. 2 S. 4 SGB II.
²⁰ § 31a Abs. 1 S. 6 SGB II.
²¹ § 31a Abs. 3 SGB II.
²² Berlit, in: LPK-SGB II, § 31a, Rn. 5.
²³ BVerfGE, 40, 121 (133 f.) - Waisenrente; BVerfGE 45, 187 (228 f.); BVerfGE 82, 60 (79 f., 85 ff.) - Kindergeld; BVerfGE 125, 175 (222) - Regelsatz.
²⁴ BVerfGE 125, 175 (223 ff.).
²⁵ BVerfGE 125, 175 (225).
²⁶ BVerfGE 125, 175 (226).
²⁷ S. dazu BSG, Urteil vom 29.04.2015, Az.: B 14 AS 19/14 R, Rn. 52 mwN - zitiert nach juris.
²⁸ SG Gotha, aaO, Rn. 172 ff. - zitiert nach juris.
²⁹ SG Gotha, aaO, Rn. 183 ff. - zitiert nach juris.
³⁰ SG Gotha, aaO, Rn. 211 ff. - zitiert nach juris.
³¹ SG Gotha, aaO, Rn. 238 ff. - zitiert nach juris.
³²BVerfGE 125, 175 (224).
³³ BVerfGE 82, 60 (79); 125, 175 (224 f.)
³⁴ BVerfGE 125, 175 (224 f.).
³⁵ BVerfGE 125, 175 (222).
³⁶ Vgl. dazu Lepenies, Armut, 60 f.
³⁷ Fast inhaltsgleicher Nachfolger ist der § 26 SGB XII.
³⁸ Dazu Hohner, Sanktionen im SGB II, 104 ff.
³⁹ BVerfGE 125, 175 (225).
⁴⁰ BSG, B 14 AS 19/14, zustimmend Lauterbach, in: Gagel, SGB II § 31, Rn. 2b; dazu ausführlich Hohner, Sanktionen im SGB II, 192 ff.
⁴¹ BVerfG, 125, 175 (238 f.).
⁴² Vgl. dazu auch die Kommentierung zum § 26 SGB XII von Cosieru/Eicher/Siefert, in: Schlegel/Voelzke, juris PK-SGB XII, Rn. 26; auch hier aber nicht unbestritten.
⁴³ N skovi/Erdem, Zur Verfassungswidrigkeit von Sanktionen bei Hartz IV - Zugleich eine Kritik am Bundesverfassungsgericht, in: SGb 2012, 134.
⁴⁴ SG Gotha, aaO, Rn. 258 ff. - zitiert nach juris.