Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte für Demokratie und Menschenrechte

IMMER NOCH: UNABHÄNGIGE EFFEKTIVE ERMITTLUNGEN IN FÄLLEN VON POLIZEIGEWALT!

Anna Luczak

Vor fünf Jahren haben der Republikanische Anwältinnen- und Anwälteverein (RAV), die deutsche Sektion von Amnesty International, die Humanistische Union, die Internationale Liga für Menschenrechte und das Komitee für Grundrechte und Demokratie e.V. die Einrichtung einer unabhängigen Kontrollinstanz zur Untersuchung von Polizeigewalt gefordert und fünf Kriterien dafür aufgestellt.(1) Zwischenzeitlich ist Bewegung in die Diskussion gekommen – allerdings nicht im Sinne der RAV-Position.
In einigen Ländern sind – teilweise mit tatkräftiger Unterstützung der Gewerkschaft der Polizei(2) – inzwischen sogenannte Polizeibeauftragte eingerichtet worden;(3) andere Länder, etwa Berlin, wollen dem Modell folgen. Die bei den Landtagen angesiedelten Polizeibeauftragten bearbeiten sowohl Beschwerden von Bürger*innen als auch, ähnlich wie der Wehrbeauftragte des Bundestages, Eingaben aus dem Polizeiapparat und suchen im Wege der Mediation eine Lösung. Dabei binden die Eingaben der Polizeibeamt*innen einen deutlichen Anteil der knappen Ressourcen.(4)
Auf das, was der RAV und die anderen Bürgerrechts-Organisationen in ihrem Positionspapier von 2012 hinaus wollten, nämlich eine Stelle, die Fälle von Polizeigewalt effektiv und unabhängig untersucht, so dass die Straflosigkeit in diesen Fällen ein Ende hat, sind diese Konzepte von ›Polizeibeauftragten‹ weder ausgerichtet, noch werden die Beauftragten dafür ausgerüstet.

MEDIATION STATT ERMITTLUNG?

So hat der Bürgerbeauftragte des Landes Rheinland-Pfalz, der gleichzeitig der ›Beauftragte für die Landespolizei‹ ist, einen einzigen Mitarbeiter für den Bereich Polizei. Dieser rheinland-pfälzische Beauftragte darf auch nicht während eines laufenden Strafverfahrens tätig sein. Aktiv wird er also nur dann, wenn entweder keine Anzeige erstattet wird oder nachdem ein Strafverfahren beendet wurde. Es mag einen Bedarf für die Tätigkeit auch von solchen Beauftragten geben, die sich um Konflikte ohne strafrechtliche Relevanz innerhalb der Polizei und zwischen Polizei und Bürger*in- nen kümmern – solche Stellen decken aber nicht den Bedarf für effektive und unabhängige Aufklärung von Fällen rechtswidriger Polizei-Gewalt.
Es steht zu befürchten, dass die Bewegung, die es in Richtung Beschwerdestellen gibt, an solchen ›Mediations‹-Stellen zum Halten kommt. Die Forderung nach effektiven Ermittlungen durch eine unabhängige Stelle gilt es in Erinnerung zu rufen. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass in der internationalen Diskussion durch internationale Institutionen und nach dem Vorbild anderer Länder in den letzten Jahren Standards entwickelt worden sind, die das Deutsche Institut für Menschenrechte in aktuellen Stellungnahmen aufbereitet hat:

• In einer Entscheidung vom 9. November 2017, in der Deutschland wegen Verstoßes gegen das Folterverbot aus Art. 3 EMRK verurteilt wurde, hat der Europäische Menschenrechtsgerichtshof eindeutig festgehalten, dass die gesetzliche Leitungsrolle der Staatsanwaltschaft nicht ausreicht, um die Unabhängigkeit zu gewährleisten. Unabhängigkeit setzt voraus, dass die ermittelnden Beamten auch praktisch mit den Polizei-Einheiten nichts zu tun haben, denen der Vorwurf gemacht wird (Hentschel and Stark v. Germany, no. 47274/15, § 84f). Dies gilt insbesondere auch für den Umgang mit Beweismaterial wie Videos. Nach dem genannten Urteil ist die Anforderung der Unabhängigkeit der Ermittlungen nicht erfüllt, wenn das Beweismaterial nicht umgehend gesichert wird, sondern während der Ermittlungen der Zugriff bei derjenigen Einheit verbleibt, der der Vorwurf gemacht wird (ebd, § 94-96).

VORGABEN DES EGMR

Bereits vor dieser gegen Deutschland ergangenen Entscheidung hat der EGMR folgende Vorgaben entwickelt:

• Die Untersuchung nach Vorwürfen von Polizeigewalt muss dazu tauglich sein, Verantwortliche zu identifizieren und zu bestrafen (McCann and Others v. The United Kingdom, no. 18984/91, 27 September 1995, p. 49, § 161; Kaya v. Turkey, no. 158/1996/777/978, 19 February 1998, § 86; Yaşa v. Turkey, 2. September 1998, § 98). Diese Untersuchung muss unabhängig, unparteiisch und öffentlich überprüfbar sein und die zuständigen Institutionen mit »musterhafter Sorgfalt« und Unverzüglichkeit agieren (Menesheva v. Russia, no. 59261/00, 9 March 2006, § 67; Kucheruk v. Ukraine, no. 2570/04, 6 September 2007, § 155). In der Praxis darf keine Verbindung zwischen den handelnden und den untersuchenden Polizisten bestehen (Celniku v. Greece, no. 21449/04, 5. July 2007, § 65), die Unabhängigkeit steht dann in Zweifel, wenn die untersuchende Behörde derselben Weisungskette untersteht wie die Einheit, gegen die sie ermittelt (Ogur v. Turkey, no. 21594/93, 20 May 1999, § 91; Gül v. Turkey, no. 22673/93, 14 December 2000, § 91).

• Der EGMR hat dabei mehrfach (z.B. Bouyid v. Belgien, no. 23380/09, 28 September 2015, § 133) und zuletzt in der Entscheidung Hentschel and Stark gegen Deutschland nochmals (no. 47274/15, 9 November 2017, § 87) hervorgehoben, dass bei der Forderung nach unabhängigen Ermittlungen darum geht, dem Eindruck eines kollusiven Zusammenwirkens zwischen der ermittelnden Polizeibehörde und den verdächtigen Polizeibeamten sowie den Anschein von Toleranz gegenüber rechtswidrigen Handlungen entgegenzuwirken.

• Der Menschenrechtskommissar des Europarates hat in seinen Berichten zu den Besuchen in Deutschland in den Jahren 2007 (Bericht CommDH (2007)14, 11. Juli 2007, § 39) und 2015 (CommDH(2015)20, 1. Oktober 2015, Rn. 40ff) jeweils festgestellt, dass es in Deutschland an Unabhängigkeit und daher an Effektivität der Polizeigewalts-Vorwürfe untersuchenden Institution fehlt.

• An der Situation in Deutschland hat auch der UN-Folterausschuss Kritik geäußert, der zuletzt 2015 (CPT Inf (2017)13, § 15) regulär Deutschland aufsuchte und in Erinnerung rief, dass es ein wesentlicher Bestandteil einer Strategie zur Verhütung von Misshandlungen sei, dass die zuständigen Behörden sämtliche bei ihnen erhobenen Vorwürfe von Misshandlung sorgfältig untersuchen und erforderlichenfalls eine angemessene Strafe verhängen. Er verwies im Sinne der zitierten Rechtsprechung des EGMR weiter darauf, dass die Untersuchung von Beschwerden aufgrund von Misshandlungen durch Polizisten nur dann wirklich wirksam sein kann, wenn die dabei verwendeten Verfahrensweisen unabhängig und unparteiisch sind und auch so wahrgenommen werden Der Ausschuss hat wörtlich festgehalten: »Mit Blick auf die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte hat der CPT […] gewisse Zweifel daran, ob Ermittlungen, die von Ermittlern der zentralen Ermittlungsstellen gegen andere Polizeibeamte durchgeführt werden, tatsächlich als vollständig unabhängig und unparteiisch angesehen werden können – dies gilt umso mehr für Ermittlungen, die von Kriminalbeamten der Landeskriminalämter oder örtlichen Polizeipräsidien durchgeführt werden« (CPT Inf (2017)6, § 18).

• Das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) hat – in Kenntnis der Entwicklungen hin zu einem ›Beschwerde‹-Modell ohne Zugriff auf strafrechtlich relevante Sachverhalte – bereits im Jahr 2014 in einem policy paper (Eric Töpfer/Julia von Normann, Unabhängige Polizei-Beschwerdestellen, 2014) ein Zwei-Säulen-Modell vorgeschlagen, bei dem neben den ›Beschwerde‹-/Ombudsstellen noch eine zweite Stelle eingeführt wird. In Fällen mit strafrechtlicher Relevanz leisten nach dem Vorschlag des DIMR interdisziplinäre Teams von polizeiexternen Ermittlungspersonen unter Sachleitung der Staatsanwaltschaft die Aufklärungsarbeit. Für das DIMR sind umfassende Untersuchungskompetenzen, genügend Ressourcen und qualifiziertes Personal von besonderer Bedeutung zur Gewährleistung eines effektiven Beschwerderechts.

ECKPUNKTE ZUR DEUTSCHEN SITUATION

Aus diesen internationalen Standards ergeben sich folgende Eckpunkte für die Situation in Deutschland:

• Kernpunkt muss die Einrichtung einer außerhalb der Polizei-Strukturen liegenden Stelle sein, die entweder für alle Amtsdelikte oder auch nur für Fälle mutmaßlich rechtswidriger Gewalt bzw. anderer schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen durch Polizei-Mitarbeiter zuständig ist, außerhalb der Polizei-Strukturen. Die Stelle könnte – wie es zum Beispiel in Bremen geplant ist – als Sondereinheit der Staatsanwaltschaft im Justizressort angesiedelt werden oder direkt an Parlament oder Regierung angebunden werden (wie die ›Unabhängigen Datenschutzbeauftragten‹).
• Die strafprozessualen Ermittlungen in diesen Fällen sollten bei weiter bestehender Leitungskompetenz der Staatsanwaltschaft auf diese Stelle übertragen werden.
• Diese Stelle sollte mit für effektive Ermittlungen ausreichenden Sach- und vor allem mit ausreichenden Personalmitteln ausgestattet werden, wobei das Personal interdisziplinär, also mindestens zur Hälfte mit Mitarbeitenden ohne polizeilichen Hintergrund besetzt werden muss.
• Sinnvoll wäre es auch, diese Stelle zur Erstellung von Rechenschaftsberichten und Statistiken über ihre Tätigkeit zu verpflichten.
   

Dr. Anna Luczak ist RAV-Mitglied sowie Rechtsanwältin in Berlin; sie arbeitet vorrangig im Bereich des Strafrechts und des Polizeirechts. Zwischenüberschriften und Endnoten wurden von der Redaktion eingefügt.
Gemeinsam mir Rechtsanwalt Marco Noli hat sie die in dem Text erwähnte Entscheidung des EGMR vom 9. November 2017 erstritten (die Red.).

Fußnoten

(1) ›Kriterien für eine unabhängige Kontrollinstanz zur Untersuchung von Polizeigewalt‹ (24.05.2012), http://www.rav.de/publikationen/mitteilungen/mitteilung/kriterien-fuer-eine-unabhaengige-kontrollinstanz-zur-untersuchung-von-polizeigewalt-247/.
(2) Zu den widerstreitenden Verrenkungen bei Deutscher Polizeigewerkschaft (DPolG) und Gewerkschaft der Polizei (GdP) in Schleswig-Holstein mit Blick auf die dortige Polizeibeauftragte, vgl. B. Modrow, ›Zwei Gewerkschaften – zwei Meinungen‹, in: Kieler Nachrichten (24.07.2017), http://www.kn-online.de/News/Aktuelle-Nachrichten-Schleswig-Holstein/Nachrichten-Schleswig-Holstein/Rocker-Affaere-Zwei-Gewerkschaften-zwei-Meinungen.
(3) So in Rheinland-Pfalz (Juli 2014), Baden-Württemberg (Februar 2016) und Schleswig-Holstein (Juni 2016); ein Gesetzentwurf (BT-Drs. 8/7616) von Bündnis 90/Die Grünen zur Einrichtung eines Bundespolizeibeauftragten (Februar 2016) wurde von der Bundestagsmehrheit abgelehnt; für einen Überblick zu diesen und weiteren Gesetzesinitiativen vgl. https://kripoz.de/2017/05/30/entwurf-eines-gesetzes-ueber-die-unabhaengige-polizeibeauftragte-oder-den-unabhaengigen-polizeibeauftragten-des-bundes-bundespolizeibeauftragtengesetz-bpolbeauftrg-3/.
(4) So wurden bspw. in Schleswig-Holstein seit dem 1. Oktober 2016 (Beginn der Tätigkeit) bis Anfang Juni 2017 insgesamt 72 Eingaben bearbeitet, also von Polizeibeschäftigten herangetragene Sachverhalte. Bei 28 Vorgängen handelte es sich um Beschwerden, also von Bürgerinnen und Bürgern eingebrachte Fälle, vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag (2017): Innen- und Rechtsausschuss (2. Sitzung am 7. Juni 2017): 29. In Rheinland-Pfalz gab es im Berichtszeitraum (01.07.2016-30.06.2017) 47 Beschwerden und 36 Eingaben (ein Plus von 26,49% gegenüber dem vorangegangenen Berichtsjahr), vgl. Tätigkeitsbericht 2016/2017. Der Beauftragte für die Landespolizei: 34.