Flüchtlinge außerhalb des Rechts
KONFERENZ EUROPÄISCHER ANWÄLT*INNEN IN LILLE
BERENICE BÖHLO
Am 23. und 24. September 2016 fand im französischen Lille die Konferenz ›Migrantinnen und Migranten außerhalb des Rechts‹ statt, die von der französischen Anwältinnen- und Anwaltsorganisation SAF (Syndicats des Avocats de France) und der EDA (Europäische Demokratische Anwältinnen und Anwälte) organisiert wurde.(1)
Der RAV ist eine der Mitgliedsorganisationen der EDA und war an einem der Panels beteiligt. An der Konferenz nahmen über 180 Menschen, vor allem französische Kolleginnen und Kollegen, teil. Hinzu kamen Beiträge aus vielen europäischen Ländern. Der Austragungsort Lille war ausdrücklich auf Grund seiner Nähe zum ›Dschungel‹ von Calais gewählt worden.(2)
Anderthalb Tage folgten wir einem intensiven Programm zur Frage des Zugangs zum Recht für Migrant*innen und Flüchtlingen in Europa. Es war spannend und inspirierend, den Beiträgen zu folgen, die sich alle aus einer anwaltlichen, klar parteiischen Perspektive speisten und einen direkten Bezug zum jeweiligen juristischen Alltag hatten. Am Rande der Konferenz gab es unzählige Gespräche und weiterführende Diskussionen. Das Besondere war, dass es nicht nur um die Frage ging, was passiert z.B. tatsächlich in den Hotspots, also den Lagern an den Außengrenzen der EU, was erhalten die Leute für Infos und Papiere dort. Oder darum, wie die Situation der Flüchtlinge auf den griechischen Inseln und in der Türkei aussieht. Alle Berichte setzten sich immer auch mit der Frage nach juristisch-politischen Strategien auseinander. Es ist nicht möglich, sämtliche Inhalte der Konferenz hier wiederzugeben, stattdessen ein kurzer thematischer Überblick in Auszügen.
DAS EUROPÄISCHE HOTSPOT-SYSTEM
Die EU hat in ihrer migrations- und flüchtlingspolitischen Agenda 2015 und 2016 massiv auf den Aufbau und Ausbau seines Hotspot-Systems an den Außengrenzen gesetzt.(3) Die entsprechenden Texte der Kommission sprechen von dem Ziel, über das Hotspot-System zu einer schnelleren und besseren Verteilung und Hilfe der Staaten an den EU-Außengrenzen, v.a. aus Italien und Griechenland, zu kommen. Sie erhielten »Hilfe«, um »den Verpflichtungen des EU-Rechts nachzukommen und rasch die ankommenden Flüchtlinge zu identifizieren, zu registrieren. […] Menschen, die ganz klar Anspruch auf internationalen Schutz haben, können von den betroffenen Mitgliedsstaaten an andere EU-Mitgliedsstaaten umverteilt werden, wo ihr Asylantrag bearbeitet wird«.(4)
Tatsächlich berichteten die italienischen Kolleg*innen ebenso wie eine griechische Anwältin, dass jegliches Hotspot-System vor allem der Kontrolle von Italien und Griechenland diene. Überall, wo in den EU-Statements etwas von ›Unterstützung‹ dieser beiden Länder stehe, müsse man stattdessen ›zur Kontrolle‹ lesen. Tatsächlich habe sich die Registrierung seit der ›Hilfe‹ von Frontex verlangsamt. Die Menschen würden in den Lagern Bescheinigungen bekommen, die sie lediglich als registrierte Asylantragsteller*innen ausweisen würden, wobei sie rechtlich aber gerade nicht den Status eines Asylantragstellers hätten. Es würden – ähnlich wie die Bändchen des Berliner LaGeSo, die die Flüchtlinge mangels ordnungsgemäßer Registrierung am Arm tragen mussten – Phantasiebescheinigungen ausgestellt, die einen vollkommen unklaren Rechtsstatus mit sich brächten. An Hand von willkürlichen Fragebögen würde quasi noch am Strand der Versuch unternommen, die Flüchtlinge in ›echte‹ und ›unechte‹ (›Wirtschaftsflüchtlinge‹) zu trennen. Statt sie einen Asylantrag stellen zu lassen, werden die Flüchtlinge ohne jegliche Information befragt. Ohne die Tragweite ihrer Angaben zu überblicken und ohne jegliche Beratung, führt die Antwort, man würde ›gerne arbeiten‹, dann zu einer Einstufung, dass nicht Asylgründe, sondern lediglich wirtschaftliche Motive vorlägen. Letztlich sei genau das Gegenteil dessen eingetreten, was das Hotspot-System angeblich eigentlich haben erreichen wollen.
KOLLEKTIVAUSWEISUNGEN VON FLÜCHTLINGEN
Italien hatte 2011 Tunesier, die nach Lampedusa kamen, im großen Stil auf Grundlage des Rückübernahmeabkommens zwischen Italien und Tunesien direkt wieder abgeschoben. Es wurde kein individualisierter Zugang zu einem ordnungsgemäßen Verfahren in Italien gewährleistet. Auch die behördlichen Entscheidungen nahmen in keiner individualisierten Weise Bezug auf das Einzelschicksal der Betroffenen. Der EGMR urteilte, die italienische Regierung habe nicht nachweisen können, dass in irgendeiner Weise individualisierte Verfahren stattgefunden hätten. Die Unterbringung der Kläger in geschlossenen Einrichtungen ohne Kontakt nach Außen und ohne Informationen und effektiven Rechtsschutz verletze sie in ihrem Recht auf Freiheit.
Zumindest die Unterbringung im Aufnahmezentrum auf Lampedusa verstoße zudem gegen das Verbot der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung (Art. 3 EMRK). Der Gerichtshof betonte, das Recht auf menschenwürdige Behandlung gelte absolut, und Verstöße könnten nicht etwa damit gerechtfertigt werden, dass Italien auf die hohe Anzahl neu ankommender Geflüchteter nicht vorbereitet gewesen sei. Bei der Abschiebung der Kläger handelte es sich zudem um eine unzulässige Kollektivausweisung (Art. 4 des Zusatzprotokolls Nr. 4). Denn die den Klägern ausgestellten Einreiseverweigerungen waren fast wortgleich und enthielten keinerlei Referenz auf ihre persönliche Situation. Im Übrigen stellte der Gerichtshof Verstöße gegen das Beschwerderecht der Kläger fest, da sie keine effektive Möglichkeit hatten, sich gegen die erfahrenen Rechtsverletzungen gerichtlich zur Wehr zu setzen (Art. 13 EMRK). Letztlich habe es sich um ein reines Identifizierungsverfahren gehandelt, das die individuelle Situation eines jeden Flüchtlings nicht zur Kenntnis genommen habe.(5)
Die Entscheidung war ein Erfolg nach jahrelangen juristischen Auseinandersetzungen und nach dem Scheitern vor den nationalen italienischen Gerichten. Unter anderem auf Grundlage dieser Entscheidung versuchen die italienischen Kolleginnen und Kollegen, reine Massenverfahren zu verhindern. Allerdings hat die große Kammer des EGMR die Entscheidung in ihren wesentlichen Punkten am 16. Dezember 2016 wieder aufgehoben.(6)
RELOCATION ALS PROGRAMM
2015 beschloss die EU zwei neue Relocation-Programme. Im Mai 2015 wurde zunächst ein Relocation-Programm für 40.000 Personen aus Italien und Griechenland verabschiedet. Es folgte ein weiteres Programm für 120.000 Flüchtlinge im September 2015. Laut dieser Beschlüsse sollen insgesamt 160.000 Personen aus Griechenland, Italien und Ungarn innerhalb von zwei Jahren von verschiedenen EU-Ländern aufgenommen werden. Deutschland hat von den 160.000 Flüchtlingen noch ein Kontingent von 25.494 Personen bis September 2017 aufzunehmen, wobei seit September 2015 ›schon‹ 700 aus Italien und 1.342 aus Griechenland aufgenommen wurden.(7)
Die griechische Anwältin Atina Simoglou berichtete während des Abendessens, wie problematisch die konkrete Umsetzung der beiden Programme sei, weil es keinen Rechtsanspruch gäbe, in ein solches Programm aufgenommen zu werden. Zudem seien die Aufnahme-Absagen der EU-Länder nicht justiziabel. Hinzukommt, dass die Weiterwanderung nur Flüchtlingen aus bestimmten Ländern offen steht, Flüchtlinge aus Afghanistan gehören z.B. nicht dazu. Flüchtlingen, die nach dem 23. März 2016 (Griechenland-Türkei-EU-Deal) in Griechenland angekommen sind, steht das Relocation-Programm nicht mehr offen.
DIE LAGE IN DER TÜRKEI
Der türkische Kollege Onur Atakan berichtete von der Situation der Flüchtlinge in der Türkei und nahm dabei Bezug auf die Maßstäbe, wie sie das EGMR in dem Verfahren Yarashonen v. Turkey, in dem es um die Haftsituation im Detention Center Kumkapi ging. Das EGMR hatte dort eine Verletzung der Art. 3 und Art. 13 EMRK festgestellt.(8) In dem Verfahren ging es um einen Asylsuchenden aus Russland, der über ein Jahr in Haft festgehalten wurde. Aus Sicht des türkischen Kollegen sei die Situation in dem Lager, das nach wie vor der Unterkunft von Flüchtlingen dient, heute vergleichbar mit der Situation in den Jahren 2010 und 2011, die Gegenstand des Verfahrens vor dem EGMR war.
Zu den Lagern gäbe es nach wie vor keinen Zugang, weder NGOs noch Anwält*innen könnten diese betreten. Allerdings gäbe es gegenwärtig wenig Hoffnung, dass der EGMR heute eine ähnliche Entscheidung bezogen auf das Lager treffen würde. Der türkische Kollege machte deutlich, wie schwierig die Lage und wie klein die Lobby in der Türkei für syrische Flüchtlinge ist. Für das fortschrittliche Lager innerhalb der türkischen Gesellschaft gelten sie als rückwärtsgewandte Islamisten, für die islamischen Kreise in der Türkei vor allem als Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt. Der Mindestlohn von fast 400 Euro gelte für Syrer nicht und liege bei ihnen bei 100 Euro für die gleiche Arbeit.
DER ›DSCHUNGEL‹ VON CALAIS
Die für Sommer 2016 vorgesehene Räumung in Calais unter Zerstörung sämtlicher dort entstandener kleiner Verkaufsflächen und Imbisse wurde gerichtlich nach einem Eilantrag durch das Verwaltungsgericht gestoppt. Die Argumentation des Gerichts war unter anderem, dass der Staat ein zugewiesenes Gebiet, auf dem er ein gesellschaftliches Zusammenleben geduldet habe, anschließend nicht einfach ad hoc räumen könne. Vielmehr sei zu prüfen, ob aus dem so geschaffenen öffentlichen Raum Rechte folgen würden und um welche Rechte es sich im Einzelnen handele. Die Parallelen zur Situation der Flüchtlinge auf dem Berliner Oranienplatz waren überdeutlich, wobei es den ›Dschungel‹ von Calais bereits seit 2002 gibt.(9) Es wurden weiter die letztlich erfolgreichen gerichtlichen Verfahren von Minderjährigen vorgestellt, die zu ihren Angehörigen nach England weiterreisen durften (vgl. dazu RAV SonderBrief, April 2016). Gleichzeitig war von einigen französischen Anwältinnen und Anwälten selbstkritisch zu hören, dass ihnen die Situation in Calais zunächst ›entgangen‹ sei, und dass es vor allem französische Aktivistinnen und Aktivisten waren, sowie Juristinnen und Juristen aus England, die sich des Themas annahmen.
ZUSAMMENFASSUNG DER ERGEBNISSE
Die Zusammenfassung der Konferenz im Rahmen eines Ausblicks erfolgte von Claire Rodier, Mitglied bei Gisti (Groupe d’information et de soutien des immigrées) und Mitgründerin von Migreurop, einem europaweiten migrationspolitischen Netzwerk.(10) Sie zitierte Stefan Zweig aus seinem Buch ›Die Welt von Gestern‹ und begründete juristisch wie moralisch das Recht auf Bewegungsfreiheit. Claire Rodier stellte das Recht auf Bewegungsfreiheit dem Recht des Staates auf Grenzschutz gegenüber und setzte sich mit beiden inhaltlich auseinander. Sie machte deutlich, dass es zwar keinen Rechtstext im internationalen Recht gäbe, der die Staaten verpflichte, Drittstaatangehörige zur Stellung eines Schutzantrags, also in ihrer Eigenschaft als Flüchtlinge, einreisen zu lassen. Das Recht des Staates auf Grenzsicherung gelte aber nicht absolut. Gleichzeitig sei die Verpflichtung der Staaten zur Achtung der Menschenrechte nicht disponibel und würde nicht an Staatsangehörigkeiten anknüpfen. Sie verwies auf die Observation Nr. 15 des Menschenrechtskommissars, wonach bestimmte im ›Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte‹ aufgeführte Rechte (Recht auf Leben; Recht, keiner Folter unterworfen zu sein; Recht auf Bewegungsfreiheit u.a.) keiner staatlichen Beschränkung unterworfen werden dürften.(11)
Die Konferenz hat sehr eindringlich die Auswirkungen des europäischen Flüchtlings- und Abschottungsregimes in den verschiedenen Ländern Europas benannt. Sie hat vor Augen geführt, dass sich die Konfliktfelder in den jeweiligen Ländern unterscheiden und dies auch Auswirkungen auf die anwaltliche Arbeit hat. So ist Deutschland in der Regel Zielland, Italien dagegen meist Transitland.
Eine englische Juristin brachte den Inhalt der Konferenz und unserer anwaltlichen Arbeit im Bereich Migration mit zwei Wörtern auf eine Formel: »Facts matter«. Sie sprach über den juristischen Erfolg gegen nationale französische Behörden vor dem EGMR, die in Calais nicht präsent sind und sich somit de facto auch weigerten, ordentliche Verfahren sicher- und die notwendige Infrastruktur zur Verfügung zu stellen. Mangels Beklagtem gab es keine Kläger, und die Leute verblieben im rechtlichen Niemandsland. Letztlich sandten die Juristinnen und Juristen Faxe an irgendeine beliebige französische Polizeibehörde in Calais und erklärten selbst das Verfahren für eröffnet. Mit diesen Faxen betraten die Jurist*innen und ihre jugendlichen Mandantinnen und Mandanten Rechtsboden. »Facts matter«, wie Jelia Sane in ihrer Zusammenfassung der Beschreibung der rechtlichen Situation in Calais sagte, einer Situation, die als kafkaesk zu beschreiben noch eine Untertreibung sei, und diese Aussage empfinde ich als sehr wichtig.
Im RAV wünschen wir uns eine Folgeveranstaltung, sei es im Rahmen des 30. Geburtstags der EDA, der im September 2017 in Berlin begangen werden wird, oder in einem anderen Format.
Berenice Böhlo ist Rechtsanwältin in Berlin und Vorstandsmitglied im RAV.
Fußnoten
(1) Weitere Informationen hier:http://lesaf.org/welcome-les-migrants-hors-du-droit/.
(2) Siehe hierzu den RAV InfoBrief http://www.rav.de/publikationen/infobriefe/sonderbrief-rassismus-recht-2016/aus-dem-dschungel-ins-koenigreich/.
(3) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/2_hotspots_de.pdf.
(4) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/2_hotspots_de.pdf
(5) http://hudoc.echr.coe.int/eng#.
(6) Allerdings ist inzwischen diese Entscheidung der Kleinen Kammer des EGMR im Urteil vom 15.12.2016 der Großen Kammer des EGMR empfindlich, ja entscheidend relativiert worden, vgl.: http://hudoc.echr.coe.int/eng-press#{%22itemid%22:[%22003-5579738-7042078%22. Die Große Kammer bestätigte die Kleine Kammer in Hinblick auf Verstöße gegen das Recht auf Freiheit (Art. 5 Abs. 1, 2 und 4 EMRK). Eingeschränkt folgte sie der Kleinen Kammer in Hinblick auf fehlende Rechtsschutzmöglichkeiten (Art. 13 i.V.m. Artikel 3 EMRK) und ging vor allem nicht davon aus, dass in der Abschiebung der Kläger eine unzulässige Kollektivausweisung (Art. 4 des Zusatzprotokolls Nr. 4) zu sehen sei. Die Kammer gab sich mit Erklärungen der italienischen Seite zufrieden, die Betroffenen seien irgendwann mal persönlich befragt worden und hätten somit faktisch die Möglichkeit gehabt, individuell vorzutragen. Art.4 ZP garantiere nicht, dass jede Person zu jeder Zeit ein Recht auf eine persönliche Anhörung habe. Die Kleine Kammer sah einen Verstoß gegen Art 13 EMRK, da der Rechtsbehelf gegen die Einreiseverweigerung keine aufschiebende Wirkung entfaltete. Die Große Kammer war jedoch der Ansicht, dass, da die Kläger nicht vorgebracht hätten, dass ihnen bei einer Rückkehr nach Tunesien Menschenrechtsverletzungen oder lebensbedrohliche Gefahren drohten, sie also nicht den Vorgaben der Konvention entsprochen hätten.
(7) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/press-material/docs/state_of_play_-_relocation_en.pdf.
(8) http://www.bailii.org/eu/cases/ECHR/2014/652.html.
(9) https://passeursdhospitalites.files.wordpress.com/2016/08/dc3a9cision-ta-lille-12-08-2016.pdf sowie http://www.ladepeche.fr/article/2016/08/12/2400031-juge-administratif-rejette-demande-etat-fermer-echoppes-jungle-calais.html.
(10) http://www.migreurop.org/?lang=fr.
(11) http://ccprcentre.org/page/view/general_comments/27673.