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StN zum Entwurf eines Gesetzes über die Versammlungsfreiheit im Freistaat Sachsen

Kategorie: Versammlungsfreiheit

Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN, 11.06.2018

Stellungnahme von RA Raik Höfler in Zusammenarbeit mit dem RAV zum Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN zum Entwurf eines Gesetzes über die Versammlungsfreiheit im Freistaat Sachsen

0. Vorbemerkung

Ich bedanke mich für die Gelegenheit zu dem Entwurf eines Gesetzes über die Versammlungsfreiheit im Freistaat Sachsen Stellung zu nehmen.

In der Stellungnahme wird nur auf ausgewählte, nach Auffassung des Unterzeichners problematische Regelungen eingegangen.

Da sich der vorliegende Gesetzentwurf an dem Gesetz zum Versammlungsrecht in Schleswig-Holstein vom 18.06.2015 (Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein(1)) orientiert, nimmt die vorliegende Stellungnahme auf die Ausführungen in der Stellungnahme des Republikanischen Anwältinnen- und Anwälteverein e.V. vom 07.08.2013 zu dem Gesetzesentwurf der Fraktion der FDP im schleswig-holsteinischen Landtag zum Entwurf eines Gesetzes zum Versammlungsrecht in Schleswig-Holstein(2) Bezug, soweit die Regelungen übereinstimmen.

I. Allgemeines

1. Grundrechtlicher Rahmen

Gem. Art. 8 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.(3) Art. 23 Abs. 1 SächsVerf erweitert dieses Grundrecht auf alle Menschen unabhängig ihrer Nationalität.

Das Bundesverfassungsgericht befasste sich erstmalig intensiv in dem Beschluss vom 14.05.1985(4) mit dem Grundrecht gem. Art. 8 GG und führt – bis heute maßgebend – aus:

"Diese Freiheit ist in Art. 8 GG gewährleistet, der Versammlungen und Aufzüge - im Unterschied zu bloßen Ansammlungen oder Volksbelustigungen - als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung schützt. Dieser Schutz ist nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern umfasst vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen. Es gehören auch solche mit Demonstrationscharakter dazu, bei denen die Versammlungsfreiheit zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird. [...]

2. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugute kommt, gewährleistet Art. 8 GG den Grundrechtsträgern das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art. und Inhalt der Veranstaltung und untersagt zugleich staatlichen Zwang, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fernzubleiben. Schon in diesem Sinne gebührt dem Grundrecht in einem freiheitlichen Staatswesen ein besonderer Rang; das Recht, sich ungehindert und ohne besondere Erlaubnis mit anderen zu versammeln, galt seit jeher als Zeichen der Freiheit, Unabhängigkeit und Mündigkeit des selbstbewussten Bürgers. In ihrer Geltung für politische Veranstaltungen verkörpert die Freiheitsgarantie aber zugleich eine Grundentscheidung, die in ihrer Bedeutung über den Schutz gegen staatliche Eingriffe in die ungehinderte Persönlichkeitsentfaltung hinausreicht. ...

a) In der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, die sich bislang mit der Versammlungsfreiheit noch nicht befasst hat, wird die Meinungsfreiheit seit langem zu den unentbehrlichen und grundlegenden Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens gezählt. Sie gilt als unmittelbarster Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit und als eines der vornehmsten Menschenrechte überhaupt, welches für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend ist; denn sie erst ermöglicht die ständige geistige Auseinandersetzung und den Kampf der Meinungen als Lebenselement dieser Staatsform (vgl. BVerfGE 7, 198 [208]; 12, 113 [125]; 20, 56 [97]; 42, 163 [169]). Wird die Versammlungsfreiheit als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe verstanden, kann für sie nichts grundsätzlich anderes gelten."

Art. 8 GG ist damit in erster Linie als ein Abwehrrecht gegen den Staat ausgestaltet.(5) Eingriffe in dieses Grundrecht bedürfen einer besonderen Rechtfertigung.
Gem. Art. 8 Abs. 2 GG, Art. 23 Abs. 2 SächsVerf ist das Grundrecht für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund Gesetzes einschränkbar. Einschränkungen für Versammlungen in geschlossenen Räumen sind auf Grund des fehlenden Gesetzesvorbehalts nur als Konkretisierungen der sich aus dem Grundgesetz selbst ergebenden Einschränkungen zulässig.(6)

Zunächst gehörte das Versammlungsrecht zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Einschränkungen der Versammlungsfreiheit ergaben sich aus dem Gesetz über Versammlungen und Aufzüge aus dem Jahr 1953 in der jeweils geltenden Fassung.

Zum 01.09.2006 ist die Gesetzgebungszuständigkeit auf die Länder übergegangen.

Mit Gesetz vom 20.01.2010 wurde in Sachsen das SächsVersG erlassen, welches mit Urteil vom 19.04.2011 seitens des SächsVerfGH(7) aus formalen Gründen für verfassungswidrig erklärt wurde.

Mit Gesetz vom 25.01.2012 hat der Gesetzgeber das 2. Gesetz über Versammlungen und Aufzüge im Freistaat Sachsen erlassen, welches derzeit – nach einer Novellierung der Normen zu Bild- und Tonaufnahmen im Jahr 2013 – gilt. Dieses Gesetz übernahm das Bundesgesetz weitgehend wortgleich und integrierte lediglich landespolitische Debatten insbesondere rund um den 13. Februar 1945.(8)

Mit dem nunmehr vorgelegten Gesetzentwurf wird erkennbar der Versuch unternommen die Versammlungsfreiheit zu stärken und veraltete Regelungen an aktuelle Entwicklungen sowohl im Tatsächlichen als auch im Rechtlichen anzupassen.


2. Zur Struktur des Gesetzes

Die Struktur des Gesetzentwurfs ist zu begrüßen. Entsprechend allgemeiner Gesetzessystematik werden die allgemeinen, für alle Versammlungen anwendbaren Bestimmungen „vor die Klammer“ gezogen. Hiernach folgen der praktischen Bedeutung entsprechend zunächst die Regelungen zu Versammlungen unter freiem Himmel in Abschnitt 2 und sodann in Abschnitt 3 die Versammlungen in geschlossenen Räumen. Innerhalb der jeweiligen Abschnitte erfolgt eine Gliederung nach dem zeitlichen Ablauf. Abschnitt 4 (Strafvorschriften, Ordnungswidrigkeiten, Einziehung und Kosten) und Abschnitt 5 (Schlussbestimmungen) gelten sodann wieder für alle Versammlungen.


II. Zu den einzelnen Normen

1. Versammlungsleitung, § 5

Nach der bisherigen Regelung in § 6 Abs. 1 SächsVersG musste jede Versammlung einen Leiter haben. Diese Norm wurde in dem vorliegenden Entwurf richtigerweise gestrichen.

Allerdings suggeriert § 5 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 4 des Entwurfs(9) weiterhin, dass ein Versammlungsleiter stets notwendig ist. Hiervon geht auch die Begründung des Gesetzentwurfs aus.(10) Bereits in der zitierten Brokdorf-Entscheidung(11) stellte das BVerfG indes fest, dass die Regelung über eine Versammlungsleitung veraltet und mit aktuellen demonstrativen Erscheinungsformen nicht vereinbar ist.

Zudem erweckt die Norm den falschen Eindruck, dass Versammlungen ohne Leitung nicht zulässig seien.

Schon im bisherigen Recht und auch nach der Neufassung ist aber von Gesetzes wegen eine Versammlungsleitung nicht stets notwendig.(12) So verfügen Eil- und Spontanversammlungen regelmäßig nicht über einen Leiter und müssen dies auch nicht(13).

Gleichwohl wird die Tatsache, dass in Eil-/Spontanversammlungen keine Leitung existiert, in der Praxis oftmals als Vorwand dafür benutzt, Versammlungen aufzulösen. Eine andere Problematik besteht darin, dass eine Delegierte oder ein Delegierter, die sich bereit erklären (z.B. für ein Bündnis, eine Initiative oder sonstigen Vorbereitungskreis) als „Ansprechpartner*in“ für Kooperationsgespräche zur Verfügung zu stehen, regelmäßig ungewollt und mit den entsprechenden Haftungsrisiken in die Rolle der Leiterin oder des Leiters gedrängt werden.

§ 5 Abs. 1 ist daher so zu fassen, dass klar wird, dass es auch Versammlungen ohne Leitungen gibt. Denkbar wäre zum Beispiel, Absatz 1 Satz 4 zu streichen und Absatz Satz 1 zu formulieren wie folgt: „Gibt es einen Veranstalter oder eine Veranstalterin der Versammlung, kann dieser oder kann diese die Versammlungsleitung selbst übernehmen oder einer anderen Person übertragen.“

2. Uniformverbot, § 8

§ 8 Abs. 2 des Entwurfes enthält – wie bereits das Versammlungsgesetz des Bundes in § 3 VersG und § 3 SächsVersG – ein Uniformverbot und ein Verbot von Uniformteilen.(14)

Weiter ist es nach dem Gesetzesentwurf untersagt „uniformähnliche Kleidungsstücke“ zu tragen. Die bisherige Regelung in § 3 Abs. 1 SächsVersG, wonach (neben dem Verbot von Uniformen und Uniformteilen) das Tragen „gleichartiger Kleidungsstücke“ verboten ist, ist in dem Gesetzesentwurf nicht mehr enthalten. Allerdings ist der unbestimmte Rechtsbegriff der „uniformähnlichen Kleidungstücke“ gegenüber der bisherigen Regelung kein Gewinn. Dies zumal der Gesetzentwurf eine Reihe weiterer unbestimmter Rechtsbegriffe benennt, wonach das Verbot dann bestehen soll, wenn infolge des „äußeren Erscheinungsbildes“ oder „durch ein paramilitärisches Auftreten“ „Gewaltbereitschaft vermittelt“ und dadurch auf „Dritte einschüchternd eingewirkt“ wird.

Die Regelung ist abzulehnen.

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit schützt eine Form der Kommunikation mit anderen, das Sich-Versammeln. Es schützt die Betätigungen der Versammlungsbeteiligten sowohl für das Zustandebringen und Durchführen einer Versammlung als auch die mit der Versammlung verbundenen Betätigungen, soweit sie im Rahmen der verfassungsunmittelbaren Gewährleistungsschranken der Friedlichkeit und Waffenlosigkeit bleiben. Geschützt sind auch die im Rahmen einer Versammlung erfolgenden Aktivitäten, die unmittelbar Aufmerksamkeit bei Dritten herbeiführen sollen. Die Versammlungsfreiheit gewährleistet also nicht nur das Sich-Versammeln als solches, sondern auch die im Rahmen einer Versammlung möglichen kollektiven Betätigungen und damit die Demonstrationsfreiheit. Als Freiheitsrecht wird grundsätzlich auch das „Wie“ der Meinungskundgabe geschützt. Einheitliche Kleidung kann selbst eine demonstrative Aussage beinhalten.(15)

Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu zunächst klargestellt, dass die einschüchternde Massenhaftigkeit einer Versammlung allein unproblematisch ist.(16)

Auch bei „militanten“ bzw. den Eindruck der Gewaltbereitschaft vermittelnden Versammlungen im Sinne von § 8 Abs. 2 VersG ist somit der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG eröffnet. Diese Versammlungen sind keineswegs a priori unfriedlich im Sinne von Art. 8 GG. Sofern also eine Versammlung die wesentlichen Merkmale einer Versammlung im Sinne des Art. 8 GG aufweist, mithin auch (noch) friedlich ist, wird in das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG durch die Regelung in § 8 Abs. 2 des Gesetzentwurfs dadurch verfassungswidrig eingegriffen, als der „Eindruck der Gewaltbereitschaft“ offensichtlich mit „Unfriedlichkeit“ gleichgesetzt wird. Dies ist mit dem insoweit eindeutigen Wortlaut in Art. 8 Abs. 1 GG nicht vereinbar, da dieser ausschließlich die Unfriedlichkeit und Versammlung mit Waffen als nicht mit dem Grundrechtsschutz versehen vorsieht.

In dem Beschluss vom 27.04.1982(17) führt das Bundesverfassungsgericht aus, dass das Verbot „gleichartiger Kleidungsstücke“ verfassungsrechtlich (nur dann) nicht zu beanstanden ist, wenn damit Umgehungsformen des öffentlichen Uniformtragens unterbunden werden sollen. Es hat gefordert, dass erkennbar Bezüge zur uniformen Bekleidung historisch bekannter militanter Gruppen beispielsweise durch Abzeichen oder Auftreten mit militärischem Gebaren vorliegen müssen. Hieraus kann geschlussfolgert werden, dass auch das Bundesverfassungsgericht die verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich des Verbots jeglicher uniformierter Bekleidung teilt.(18)

Der Gesetzentwurf richtet sich jedoch nicht allein gegen Umgehungsformen betreffend das Uniformverbot im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG, sondern gegen „uniformähnliche Kleidungsstücke“. Neben einem paramilitärischen Auftreten genügt ein äußeres Erscheinungsbild, welches Gewaltbereitschaft vermittelt und mit welchem auf Dritte einschüchternd eingewirkt wird.(19)

In § 8 Abs. 2 des Entwurfs wird damit eine unklare und unbestimmte Rechtslage geschaffen, die es Versammlungsbehörden und der Polizei gem. § 8 Abs. 3 des Entwurfs mittels Anordnung ermöglicht die „vom Verbot erfassten Gegenstände ... oder Verhaltensweisen“ zu bezeichnen. D.h. die zuständige Behörde erhält die Deutungshoheit, wann welche uniformähnliche Kleidungsstücke wegen des äußeren Erscheinungsbildes auf Dritte einschüchternd wirken und welche Verhaltensweisen ein „paramilitärisches Auftreten“ darstellen. Es kann mithin auf Grund des subjektiven Empfindens der Mitarbeiter*innen der zuständigen Behörde ein Katalog verbotener Gegenstände und Verhaltensweisen erstellt werden, mit welchem vermeintlich auf Dritte einschüchternd eingewirkt wird.

Die Vorschrift verstößt sowohl gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, wie auch gegen den Gesetzesvorbehalt in Art. 8 Abs. 2 GG, da der Gesetzgeber wesentliche Differenzierungsmerkmale zur Auslegung eines zu unbestimmten Gesetzes nahezu vollständig in die Hände der Behörden gibt. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund, dass ein Verstoß gegen § 8 Abs. 2 des Entwurfs bzw. entsprechende Anordnungen der zuständigen Behörde einen Ordnungswidrigkeitentatbestand nach § 24 Abs. 1 Nr. 7 des Entwurfs darstellen soll und nach § 14 Abs. 1 und Abs. 2 des Entwurfs Identitätsfeststellung, Durchsuchung und Sicherstellung der in etwaigen Anordnungen benannter Gegenstände bereits auf dem Weg zu einer Versammlung erfolgen können, ohne das die oder der Betroffene von der Anordnung überhaupt Kenntnis erlangen konnte.


3. Verbot von „Ersatzversammlungen“, § 12 Abs. 7
  

Die Regelung in § 12 Abs. 7 des Entwurfs ist zu unbestimmt und nicht erforderlich.

Handelt es sich um eine mit der aufgelösten identische Versammlung ist sie aufgelöst. Handelt es sich um eine andere Versammlung, unterliegt diese wiederum dem Schutz des Art. 8 GG und kann nur unter den Voraussetzungen des Versammlungsgesetzes aufgelöst werden.


4. Untersagung der Teilnahme oder Anwesenheit von Personen, § 13 Abs. 1

§ 13 Abs. 1 ermächtigt die Versammlungsbehörde, im Vorfeld einer Versammlung einer Person die Teilnahme oder die Anwesenheit in einer Versammlung zu untersagen, wenn von ihr nach den zur Zeit der Verfügung erkennbaren Umständen bei Durchführung der Versammlung eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht.

Das Versammlungsgesetz des Bundes enthält keine vergleichbare Regelung. Die Notwendigkeit einer derartigen Eingriffsermächtigung bereits vor Beginn der Versammlung gegen einzelne Teilnehmer und Teilnehmerinnen vorzugehen ist auch nicht ersichtlich. Überdies wird die erforderliche Prognoseentscheidung bezogen auf einzelne Personen zwangsläufig von einer noch größeren Unsicherheit geprägt sein als dies bereits für Prognoseentscheidungen bezogen auf die Versammlung als solche der Fall ist. Es steht daher zu befürchten, dass die Regelung dazu führen wird, Personen ohne hinreichende Grundlage das Recht auf Versammlungsfreiheit zu beschneiden.

Da die Untersagung nach dem Wortlaut der Norm nur unmittelbar vor Beginn der Versammlung erfolgen kann, besteht die Gefahr, dass effektiver Rechtsschutz gegen eine entsprechende Verfügung nicht erreicht werden kann. Wenn beispielsweise auf dem Weg zu einer Versammlung oder direkt am Versammlungsort ein Verbot gem. § 13 Abs. 1 des Entwurfs verfügt wird, ist der oder dem Betroffenen die Teilnahme an der Versammlung faktisch verwehrt. Rechtsschutz kann erst nachträglich im Wege einer Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage erlangt werden.  Das Grundrecht auf Meinungskundgabe im Rahmen einer Versammlung könnte ausgehöhlt werden.

Die Regelung ist daher abzulehnen.


5. Durchsuchung und Identitätsfeststellung, § 14

Nach § 14 Abs. 1 des Entwurfs dürfen Personen und mitgeführte Sachen durchsucht werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass diese Waffen, Uniformen, uniformähnliche Kleidungsstücke, Vermummungsgegenstände oder Schutzausrüstungen mit sich führen. „Tatsächliche Anhaltspunkte“ liegen vor und führen nach dem Legalitätsprinzip zum Einsetzen der Strafverfolgung, wenn nach kriminalistischer Erfahrung die Möglichkeit besteht, dass eine verfolgbare Straftat vorliegt.(20) Die Regelung betrifft damit sogenannte Vorkontrollen. Diese sind bereits nach dem allgemeinen Polizeirecht zulässig.(21) Ein Bedürfnis zur Aufnahme der Norm ist nicht erkennbar.

Weitergehend ermächtigt § 14 Abs. 2 des Gesetzesentwurfs zur Durchführungen von Identitätsfeststellungen und weiteren polizei- und ordnungsrechtlichen oder strafprozessualen Maßnahmen auf dem Weg zum Ort der Versammlung, am Ort der Versammlung selbst und im Bereich des Aufzugs, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für einen bevorstehenden Verstoß gegen das Uniform- oder Vermummungsverbot vorliegen. Das heißt, Demonstrationsteilnehmer*innen müssen jederzeit auf Grund der „kriminalistischen Erfahrungen“ einzelner Polizeibeamter damit rechnen, dass ihre Personalien festgestellt werden. Dies ist ebenso wie die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen – hierzu sogleich – geeignet, Bürger*innen von ihrer Grundrechtsausübung abzuhalten. Wer vor oder während einer Demonstration jederzeit damit rechnen muss, dass er gegenüber einer staatlichen Institution seine Identität offenlegen muss, ohne zu wissen, ob beispielsweise Anwesenheitslisten betreffend der Teilnahme an einer Versammlung erstellt werden, wird unter Umständen von einer Grundrechtsausübung Abstand nehmen.

Es wird hiermit zudem ohne Not eine Öffnungsklausel für sämtliche polizeirechtliche und strafprozessuale Maßnahmen geschaffen, welche in der Lage ist, den Schutzbereich des Art. 8 GG und darüber hinaus das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung auszuhöhlen. Die bisherige sog. Polizeifestigkeit von Versammlungen(22) wird aufgehoben.

§ 14 des Entwurfs ist damit abzulehnen.

Soweit zur Begründung des Gesetzentwurfs ausgeführt wird, mit dieser Norm solle sichergestellt werden, dass die Kontrollen nicht zur Ahndung von Ordnungswidrigkeiten genutzt werden, so ist dies unverständlich. Bei den in § 14 Abs. 2 des Entwurfs benannten Verstößen gegen §§ 8 oder 16 des Entwurfs handelt es sich gem. § 24Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 8 des Entwurfs um Ordnungswidrigkeiten.  


6. Bild- und Tonübertragungen, § 15

Die Regelungen zur Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen sowie die entsprechenden Aufzeichnungen begegnen ebenso durchgreifenden Bedenken wie die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen, denn sie tragen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die damit einhergehenden Eingriffe in die Versammlungsfreiheit und in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht hinreichend Rechnung.

§ 15 Abs. 1 und § 22 Abs. 1 des Entwurfs regeln zunächst allgemein die Befugnis der Polizei, personenbezogene Daten von Versammlungsteilnehmer*innen zu erheben und zu verarbeiten, um von diesen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit (bzw. für die Friedlichkeit der Versammlung) abzuwehren. Satz 2 stellt klar, dass die Maßnahme auch durchgeführt werden darf, wenn andere Personen unvermeidbar betroffen sind.

Da dies regelmäßig der Fall sein dürfte, läuft die Regelung im Ergebnis darauf hinaus, dass eine Vielzahl von (unvermeidbar betroffenen) friedlichen Demonstrant*innen eines Aufzugs videografiert und damit als Nicht-Störer in Anspruch genommen werden können, wenn sich eine einzige Person als Störerin im Demonstrationszug befindet. Die Regelung greift daher in unverhältnismäßiger Weise in die Grundrechte auf Versammlungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung ein, weil jede Teilnehmerin und jeder Teilnehmer in einer solchen Situation damit rechnen muss, dass sowohl seine Teilnahme als solche, wie auch seine optischen oder akustischen Beiträge übertragen, festgehalten und ausgewertet werden. Ob der Polizei tatsächlich Anhaltspunkte vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass von einer teilnehmenden Person erhebliche Gefahren ausgehen, lässt sich für die nicht störenden Versammlungsteilnehmer*innen in der Regel nicht beurteilen. Tangiert ist aber auch das Recht des Veranstalters/ der Veranstalterin, da von einer Bildübertragung und -aufzeichnung handgreiflich abschreckende Wirkungen auf potentielle Teilnehmer*innen ausgehen.

Soweit § 15 Abs. 3, 22 Abs. 1 Satz 3 des Entwurfs vorsehen, dass die Aufnahmen offen vorzunehmen sind, so ändert dies an der Eingriffsqualität nichts. Es besteht gleichwohl die Gefahr, dass eine Vielzahl friedlicher Demonstrant*innen auf Grund einer vermeintlichen – in der Praxis oft nur behaupteten -  erheblichen Gefahr videografiert werden. Der offene Einsatz von Videotechnik ist ebenso geeignet, Personen von der Teilnahme an Versammlungen abzuhalten. Die offene Beobachtung durch Kameras – einschließlich Bildübertragung in den Monitorraum – stellt angesichts der mit ihr verbundenen Möglichkeiten sowohl eine neue Qualität als auch eine andere Quantität der Kontrolle dar. Sie ermöglicht beinahe mühelos – zumindest potentiell – eine lückenlose Überwachung „rund um die Uhr“ und bietet zudem zahlreiche besondere technische Möglichkeiten der Bearbeitung (z.B. Vergrößerungen durch „Heranzoomen“, Standbilder, unmittelbarer Übergang zur Aufzeichnung). Überdies weiß der Einzelne im Falle offener Videoüberwachung nicht, ob die Kamera aktuell auf ihn gerichtet ist, ob sein Bild aufgezeichnet wird, wie lange die Bilder ggfls. gespeichert werden und für welche Stellen die Daten zugänglich sind. Gerade die Unsicherheit darüber ob und wie ein bestimmtes Verhalten behördlich registriert wird, kann einen Anpassungsdruck erzeugen und Bürger*innen von der Ausübung ihrer Grundrechte abhalten; wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen notiert und als Information gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird häufig versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen.(23)

Soweit die Versammlungsleitung gem. § 15 Abs. 3 des Entwurfs unverzüglich über die Anfertigung von Aufzeichnungen in Kenntnis zu setzen ist, so ist auch dieses Korrektiv nicht geeignet, den Eingriff in die Versammlungsfreiheit und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu rechtfertigen. Geboten wäre zumindest, vor einer derartigen Maßnahme den oder die Veranstalter*in und die Teilnehmer*innen zu informieren und Gelegenheit zu geben, die vermeintliche Gefahrenlage abzuwenden. Erst wenn die Abwehr der Gefahr nicht auf andere Weise möglich ist, kann eine Inanspruchnahme der friedlichen Demonstrant*innen als sog. Nichtstörer*innen überhaupt in Betracht kommen.

Ebenso wenig sind die Regelungen in § 15 Abs. 4 (Löschungspflichten) und § 15 Abs. 5 (Dokumentationspflichten) geeignet, den Eingriff zu rechtfertigen. Wenn aus Angst vor staatlicher Kontrolle und Überwachung auf die Ausübung von Grundrechten verzichtet wird, laufen nachträgliche Kontrollmöglichkeiten und Löschungsansprüche ins Leere.

Abzulehnen sind darüber hinaus auch die in dem Entwurf vorgesehenen Regelungen zur Anfertigung von sog. Übersichtsaufnahmen.

Übersichtsaufnahmen stellen nach inzwischen wohl allgemeiner Auffassung einen gravierenden Eingriff in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit dar, insbesondere auch weil sie eine Identifizierung von Versammlungsteilnehmer*innen ermöglichen. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu festgestellt, dass ein prinzipieller Unterschied zwischen Übersichtsaufnahmen und personenbezogenen Aufzeichnungen nicht besteht.(24) Die Bezeichnung „Übersichtsaufnahme“ verharmlost daher aus grundrechtlicher Sicht die Eingriffsintensität, denn diese ist – jedenfalls solange keine besonderen technischen Vorkehrungen getroffen werden können – keineswegs anders zu bewerten als andere optische oder akustische Überwachungsmaßnahmen. In Folge dessen lassen sich auch keine geringeren Anforderungen an die tatbestandlichen Voraussetzungen derartiger Eingriffe rechtfertigen.(25)

Demgegenüber ermächtigt der Entwurf die Polizei zur Anfertigung sog. Übersichtsaufnahmen von Versammlungen und ihrem Umfeld unabhängig vom Vorliegen einer erheblichen Gefahr, wenn dies "wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit" im Einzelfall geboten ist. Diese tatbestandlichen Einschränkungen sind nicht geeignet, die Eingriffe in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit sowie das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zu rechtfertigen. Die unbestimmten Rechtsbegriffe der "Größe der Versammlung"(26) und der "Unübersichtlichkeit"(27) überlassen zunächst der Polizei die Entscheidung, ob sog. Übersichtaufnahmen „erforderlich“ sind. Angesichts des erheblichen Eingriffs in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit ist dies nicht akzeptabel. Rechtsschutz gegen unter Umständen rechtswidrig durchgeführte Übersichtsaufnahmen kann in der Regel erst nachträglich erlangt werden.

Soweit der Entwurf auch hinsichtlich der Übersichtsaufnahmen eine polizeiliche Informations- und Dokumentationspflicht über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen statuiert, ist dies zwar grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings werden damit die aufgezeigten Bedenken ebenso wenig ausgeräumt wie im Rahmen der Regelung nach § 15 Abs. 1 des Entwurfs. Das Wissen darüber, DASS Übersichtsaufnahmen angefertigt werden, reduziert die Eingriffsqualität und damit die Rechtfertigungspflicht für den Eingriff in Grundrechte nicht. Dokumentationspflichten können dazu dienen nachträglichen Rechtsschutz effektiver wahrnehmen zu können, beseitigen den Eingriff vor Ort indes nicht.

Soweit dem gegenüber der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin(28) die landesrechtliche Ermächtigung zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen in Berlin als mit der Verfassung von Berlin vereinbar erklärt, so ist dem nicht zu folgen.(29)

Das Urteil des Berliner VerfGH ist widersprüchlich. Während zunächst zutreffend festgestellt wird, dass die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen geeignet ist, Versammlungsteilnehmer*innen von ihrer Grundrechtsausübung abzuhalten, behauptet das Gericht sodann ohne Beleg(30), dass der Umstand der offenen Überwachung und die Tatsache, dass Versammlungsteilnehmer*innen die Regelungen zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen kennen, zur Verhältnismäßigkeit des Eingriffs führen. Das Gericht verkennt damit die Schwere des Grundrechtseingriffs.(31)

Soweit der Berliner VerfGH hinsichtlich der unbestimmten Rechtsbegriffe „Größe und Unübersichtlichkeit“ der Versammlung auf möglichen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz abstellt, so kann auch dies nicht zur Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs dienen. Mit nachträglichem Rechtsschutz kann zwar die Feststellung der Rechtswidrigkeit polizeilichen Handelns erreicht werden. In der konkreten Situation vor Ort ist diese Möglichkeit indes wenig hilfreich. In der Praxis ist der rechtswidrige Einsatz von Videotechnik leider die Regel.(32) Verfassungsrechtliche Erwägungen sind den Polizeibeamten vor Ort oft gleichgültig. Rechtswidriges Verhalten wird geleugnet(33) oder unter Hinweis auf Befehle fortgesetzt und die Betroffenen auf nachträglichen Rechtsschutz verwiesen. Effektiver Grundrechtsschutz im Sinne der Gewährleistung der Versammlungsfreiheit kann so nicht erreicht werden.


7. Vermummungs- und Schutzausrüstungsverbot, § 16

§ 16 des Entwurfes normiert in Anlehnung an den Musterentwurf ein sog. Vermummungs- und Schutzausrüstungsverbot. Bereits in Bezug auf das inhaltlich vergleichbare Schutzwaffen- und Vermummungsverbot in § 17a VersG und § 17 SächsVersG ist von Vertreter*innen der Rechtswissenschaft ausdrücklich auf die Verfassungswidrigkeit der Vorschrift hingewiesen worden.(34)

Die den bestehenden Normen zu Recht vorgeworfenen Mängel hinsichtlich der Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit gelten damit entsprechend auch für die im Entwurf vorgesehene Regelung. Dies gilt nicht nur für das unbestimmte Verbot von Gegenständen, die als "Schutzausrüstung geeignet" und "den Umständen nach" darauf gerichtet sind, Vollstreckungsmaßnahmen abzuwehren, sondern insbesondere auch für das Maskierungs- und Vermummungsverbot. Welche Gegenstände "zur Identitätsverschleierung geeignet" und "den Umständen nach" darauf gerichtet sind, die Feststellung der Identität zu verhindern, bleibt völlig im Vagen. Es ist nicht erkennbar, bei welchem Wetter ein Schal, ein Rollkragenpullover oder eine Sonnenbrille als Witterungs- oder Sonnenschutz sozialadäquat ist und wann ein Vermummungsgegenstand.(35)

Auch erkennt bereits die Begründung des Musterentwurfs ausdrücklich an, dass es legitime Gründe dafür geben kann, aus Furcht vor Sanktionen von Arbeitgeber*innen oder vor staatlicher Erfassung der durch die Teilnahme an einer Versammlung ausgedrückten Haltung anonym bleiben zu wollen.(36) Das Vermummungsverbot steht insoweit im Zusammenhang mit der Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen. Wer befürchten muss, nicht anonym an Kundgebungen teilzunehmen steht vor der Wahl sein Grundrecht nicht auszuüben oder identitätsverschleiernde Maßnahmen zu ergreifen.

Zuzustimmen ist der Begründung des Gesetzentwurfs dahingehend, als dass nach der nunmehrigen Formulierung eine Vermummung zum Schutz vor dem politischen Gegner nicht unter § 16 des Entwurfs fällt(37), sondern nur die Identitätsverschleierung zum Zweck der Strafverfolgung. Da jedoch bereits das Mitsichführen – und nicht das Verwenden in einer konkreten Situation – verboten ist, obliegt es der vor Ort nicht zu widerlegenden Prognose des Polizeivollzugsdienstes, zu welchem Zweck die Gegenstände mitgeführt werden. Die Einschränkung auf eine bestimmte Zweckrichtung ist mithin nicht geeignet, der Norm zur Verfassungsmäßigkeit zu verhelfen.
 
Zudem übersieht der Gesetzentwurf, dass Maskierungen oft bestimmte versammlungsimmanente Inhalte, etwa durch das Tragen von Masken aus Pappmaché, durch Papiermasken (wie etwa die in Zusammenhang mit der Gruppe Anonymous bekannt gewordene Guy-Fawkes-Masken) oder geschlossene Ganzkörperanzüge aus Papier (etwa bei Anti-AKW-Demonstrationen) verkörpern.(38)

Versammlungsteilnehmer*innen werden damit weiterhin befürchten müssen, von gefahrenabwehrrechtlichen und strafrechtlichen Maßnahmen betroffen zu werden. Die aus „den Umständen“ durch die Polizei abgeleitete Zielrichtung ist nicht geeignet, einer extensiven Anwendung des Maskierungs- und Vermummungsverbots entgegenzuwirken. Das legitime und auch grundrechtlich geschützte Interesse vieler Versammlungsteilnehmer*innen an Anonymität oder Maskerade droht daher letztlich leer zu laufen.

Hinsichtlich der in § 16 Abs. 2 des Entwurfs vorgesehenen Anordnungsbefugnis ist auf die Ausführungen zu § 8 Abs. 3 des Entwurfs zu verweisen.

Das normierte Vermummungsverbot ist damit abzulehnen.(39)


8. Straftaten und Ordnungswidrigkeiten

8.1. § 23 Abs. 2 des Entwurfs – Mitführen von Gegenständen nach einer Versammlung
Die Strafbarkeit des Mitführens von Waffen oder sonstigen Gegenständen im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 2 des Entwurfs „im Anschluss an eine Versammlung“ ist weder in zeitlicher noch in örtlicher Hinsicht hinreichend bestimmt.

8.2. § 24 Abs. 1 Nr. 2 des Entwurfs – Aufruf zu vollziehbar verbotenen Versammlungen
Dieser Tatbestand ist in der jetzigen Fassung zu weit. Nach dem Wortlaut würde auch ein Aufrufen unter den Tatbestand fallen, das stattfindet, während gegen das Verbot noch gerichtlicher Eilrechtsschutz in Anspruch genommen wird.

8.3. § 24 Abs. 1 Nr. 3 des Entwurfs – Sanktionierung von Blockaden

Mit der Vorschrift des § 24 Abs. 1 Nr. 3 des Entwurfs soll die Teilnahme an Blockaden und anderen Aktivitäten, die andere Versammlungen stören, mit einer Geldbuße zu ahnden sein.

Der Entwurf richtet sich gegen eine Form des zivilen Ungehorsams, der in weiten Teilen der Bevölkerung akzeptiert ist und in der Vergangenheit nicht zuletzt auch von vielen Parteien einschließlich der SPD und der Grünen aktiv mitgetragen und mitgestaltet wurde. Er zielt darauf ab, das sich in den vergangenen Jahren in vielen Regionen entwickelte zivilgesellschaftliche Engagement gegen Neo-Nazi-Veranstaltungen zu sanktionieren. Dies obwohl auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 1995(40) grundsätzlich das Mittel der (Sitz-)Blockade als Mittel der politischen Meinungs- und Demonstrationsfreiheit anerkannt hat, sofern der Ort, an dem die Blockade stattfindet, symbolisch für das politische Ziel steht.

Das ist bei Zufahrtswegen und Strecken von Nazi-Versammlungen selbstverständlich der Fall. Wer äußern möchte, dass den Nazis die Straße eben gerade nicht gehört und thematisieren will, dass sie ihre Propaganda und ihre Drohungen nicht dort verbreiten sollen, wo zum Beispiel von ihnen gefährdete Personen wohnen oder gefährdete Einrichtungen residieren, wird genau dort stehen bzw. sitzen und demonstrieren.

Eine Sanktionierung ist zudem nicht das richtige Mittel, um dem Konflikt zwischen Demonstrationen mit gegensätzlichen Zielrichtungen beizukommen. Hier muss in jedem konkreten Fall von Demonstrationen, die bürgerschaftlichen Widerspruch hervorrufen, auf andere Mittel in der kommunalen Entscheidungsebene oder in der polizeilichen Praxis gesetzt werden.

Die Vorschrift des Gesetzentwurfs nivelliert die Unterschiede zwischen friedlichem Protest und tätlichen Auseinandersetzungen zwischen Personen mit unterschiedlicher politischer Ausrichtung. Es steht daher zu befürchten, dass das polizeiliche Vorgehen gegen den friedlichen Protestierenden härter und repressiver wird.
Dann ist damit zu rechnen, dass insgesamt die Gefahr der gewalttätigen Auseinandersetzungen steigt. Denn dass mit dem geplanten Gesetz auch denjenigen, die Gewaltfreiheit propagieren, eine Bestrafung angedroht wird, wenn sie auf der Straße sitzen, kann dazu führen, dass die gesetzlichen Grenzen an Akzeptanz verlieren und vermehrt Konflikte mit der staatlichen Gewalt auftreten.

8.4. § 24 Abs. 1 Nr. 7 – Sanktionierung des Verstoßes gegen das Uniformverbot gem. § 8 Abs. 2 des Entwurfs
Im Hinblick auf die Verfassungswidrigkeit der Verbotsnorm ist auch eine Sanktionierung als Ordnungswidrigkeit abzulehnen.

8.5. § 24 Abs. 1 Nr. 8 – Sanktionierung des Verstoßes gegen das Vermummungsverbot gem. § 16 des Entwurfs
Im Hinblick auf die Verfassungswidrigkeit der Verbotsnorm ist auch diese Sanktionierung als Ordnungswidrigkeit abzulehnen.

8.6. § 24 Abs. 1 Nr. 9 – Sanktionierung des Verstoßes gegen die Untersagung der Teilnahme gem. § 13 Abs. 1 des Entwurfs
Im Hinblick auf die Verfassungswidrigkeit des § 13 Abs. 1 des Entwurfs ist auch diese Sanktionierung als Ordnungswidrigkeit abzulehnen.

Leipzig, den 11.06.2018

RA Raik Höfler

Fußnoten
(1) Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein 2015, S. 135 ff.
(2) Siehe Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 18/1564 und http://www.rav.de/fileadmin/user_upload/rav/Stellungnahmen/130814_StN_RAV_GE_Versammlungsgesetz_in_SH.pdf
(3) Europarechtskonform gilt dieses Grundrecht für alle EU-Bürger*innen.
(4) Az.: 1 BvR 233, 341/81 – bekannt als sog. Brokdorf-Entscheidung
(5) vgl. Dietel/ Gintzel/ Kniesel, Kommentar zum VersG, 16.Auflage 2011, § 1 Rn 92  
(6) vgl. Dietel/ Gintzel/ Kniesel, Kommentar zum VersG, 16.Auflage 2011, Vor § 5 Rn 2  
(7) vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 19.04.2011, Az.: Vf. 74-II-10
(8) Aden in Vorgänge 2016, 7, 11
(9) diese Regelungen entsprechen den bisherigen § 6 Abs. 2 und Abs. 3 SächsVersG
(10) vgl. Seite 27 und Seite 28 des Entwurfs
(11) BVerfGE 69, 315, 358
(12) vgl. zur sog. leiterlosen Versammlung: Kniesel/Poscher in HB d. PolR, 4.Auflage 2007, Kap. J Rn 212 m.w.N.  
(13) vgl. Elzermann, Kommentar zum SächsVersG, 1.Auflage 2016, § 14 Rn 21
(14) vgl. zu verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 3 VersG umfassend und zutreffend: Ott/Wächtler/Heinhold, Kommentar zum VersG, 7.Auflage 2010, § 3 Rn 2 ff. ; Kniesel/Poscher in HB d. PolR, 5.Auflage 2012, Kap. K Rn 294
(15) Kniesel/Poscher in HB d. PolR, 5.Auflage 2012, Kap. K Rn 295
(16) BVerfGE, 69, 315(353)).
(17) Az.: 1 BvR 1138/81
(18) Ott/Wächtler/Heinhold, Kommentar zum VersG, 7.Auflage 2010, § 3 Rn 3
(19) entgegen der Gesetzesbegründung sind damit auch weiterhin zivile Kleidungsstücke potentiell von dem Verbot umfasst
(20) vgl. Schmitt in Meyer-Goßner/ Schmitt, Kommentar zur StPO, 57.Auflage 2014, § 152 Rn 4
(21) vgl. Kniesl/Poscher, HB d. PolR, 5.Auflage 2012, Kap. K Rn 37
(22) vgl. Kniesl/Poscher, HB d. PolR, 5.Auflage 2012, Kap. K Rn 23
(23) vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 10.07.2003, Az.: Vf. 43-II-00 unter Hinweis auf BVerfGE 65, 1 ff.
(24) BVerfG Beschluss vom 17.2.2009, Az.: 1 BvR 2492/08, Rn 130
(25) ebenso im Rahmen der vorläufigen teilweisen Außerkraftsetzung des BayVersG: BVerfG Beschluss vom 17.2.2009, Az.: 1 BvR 2492/08, Rn 134
(26) nach VG Göttingen, Urteil vom 11.12.2013, Az.: 1 A 283/12 soll eine Teilnehmerzahl von 50-60 Personen die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen noch nicht erforderlich machen
(27) diese soll nach Ullrich/ Weiner/Brüggemann – zitiert nach Elzermann, SächsVersG, § 20 Rn 6 bereits bei einer Teilnehmer von unter 50 möglich sein
(28) Urteil vom 11.04.2014Az.: 129/13
(29) Ebenso: Neskovic/Uhlig, NVwZ 2014, 335 ff., dies. NVwZ 2014, 1317 ff., Heinrich, Vorgänge 2014, 83 ff.
(30) vgl. hierzu: Arzt/Ullrich, Vorgänge 2016, 46 (54)
(31) Ebenso das Sondervotum des Richters Starostik
(32) ebenso die Erfahrungen von Arzt/ Ullrich, Vorgänge 2016, 46 (55)
(33) vgl. beispielsweise den, dem Urteil des VG Leipzig vom 17.06.2016, Az.: 1 K 222/13 zu Grunde liegenden Sachverhalt
(34) vgl. hierzu ausführlich Ott/Wächtler/Heinhold, Gesetz über Versammlungen und Aufzüge, § 17a Rn 1 ff; differenziert dagegen Dietel/ Gintzel/ Kniesel, Kommentar zum VersG, 16.Auflage 2011, § 17a Rn 4 ff
(35) vgl. Kretschmer,, Ein Blick in das Versammlungsstrafrecht, NStZ 2015, 504 (507)
(36) Arbeitskreis Versammlungsrecht, ME VersG, S. 78
(37) vgl. hierzu: Elzermann, Kommentar zum SächsVersG, § 17 Rn 16 ff m.w.N.
(38) vgl. Dietel/ Gintzel/ Kniesel, Kommentar zum VersG, 16.Auflage 2011, § 17a Rn 7 ; Dürig-Friedl in Versammlungsrecht 2016, § 17a Rn 24
(39) ebenso: Roos/ Bula, Das Versammlungsrecht in der praktischen Anwendung, 2.Auflage 2009, Rn 503 ff. ; Anden, Vorgänge 2016, 7, 15
(40) Beschluss vom 10.01.1995, Az.: 1 BvR 718, 719, 722, 723/89 und nachfolgend BVerfG, Beschluss vom 07.03.2011, Az.: 1 BvR 388/05

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| 16.06.2018
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