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Erst eins, dann zwei, dann drei, dann vier

Zur Debatte um ›Sichere Herkunftsstaaten‹

PHILIPP RUSCHE 

Seit dem ersten Asylkompromiss 1993 besteht die Möglichkeit, einzelne Staaten als ›sichere Herkunftsstaaten‹ einzustufen. Hiervon wurde im vergangenen Jahr durch die Einstufung aller Staaten des westlichen Balkans erstmals seit den 1990er Jahren wieder Gebrauch gemacht. Zugleich hat sich spätestens mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz die Bedeutung dieser Einstufung verändert: An die Stelle einer widerlegbaren Vermutungsregel zur Verfolgungsfreiheit ist ein umfangreiches System der Entrechtung getreten. Und die Debatte zur Einstufung weiterer Länder hat gerade erst Fahrt aufgenommen.
Zum 1. Juli 1993 schufen SPD, CDU/CSU und FDP mit der Änderung des Grundgesetzes (GG) und des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG) die Möglichkeit, Länder als ›sichere Herkunftsstaaten‹ einzustufen. Als ›sicher‹ konnte ein Herkunftsstaat eingestuft werden, wenn auf Grund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet (Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG). Es wird in diesem Fall vermutet, dass niemand in einem solchen Staat verfolgt wird. Diese Vermutung kann durch Tatsachenvortrag widerlegt werden (Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG). Der neugeschaffene § 29a Abs. 1 AsylVfG, der als § 29a Abs. 1 des Asylgesetzes (AsylG) im Wesentlichen unverändert fortbesteht, sieht vor, dass der Asylantrag andernfalls als offensichtlich unbegründet abzulehnen ist.
In diesem Fall beträgt die Klagefrist eine Woche, der Rechtsbehelf hat keine aufschiebende Wirkung. Ein Aufenthaltsrecht für die Dauer des Klageverfahrens muss – ebenfalls binnen einer Woche – im einstweiligen Rechtsschutz durchgesetzt werden. Das Verwaltungsgericht darf die aufschiebende Wirkung der Klage dabei nur anordnen, wenn es ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsentscheidung hat. Das Bundesverfassungsgericht hatte gegen das Institut der ›sicheren Herkunftsstaaten‹ als solches keine verfassungsrechtlichen Einwände; hinsichtlich der im Einzelnen als ›sicher‹ eingestuften Staaten beschränkt es sich auf eine Vertretbarkeitskontrolle der legislativen Entscheidung.(1) 

ES LEERT SICH DIE LISTE 

Die als ›sicher‹ eingestuften Herkunftsstaaten finden sich in Anlage I zu § 29 a AsylG, deren Änderung der Bundesrat zustimmen muss. Bei ihrer Einführung fanden sich dort Bulgarien, Gambia, Ghana, Polen, Rumänien, der Senegal, die Slowakische und die Tschechische Republik sowie Ungarn. Nachdem Gambia infolge eines Militärputsches im Juli 1994 bereits mit Wirkung zum 7. April 1995 wieder aus der Liste gestrichen wurde, kam es durch die Erweiterung der Europäischen Union im Jahr 2004 (Polen, Slowakische und Tschechische Republik, Ungarn) und 2007 (Bulgarien und Rumänien) zu einer Bereinigung des Anhangs, da Mitgliedsstaaten kraft Gesetzes als ›sicher‹ gelten. Die Liste hatte sich damit auf Ghana und den Senegal verkürzt.
Änderungen ergaben sich parallel dazu durch die Normsetzung der Europäischen Union im Bereich des Asylrechts. Zum 1. Dezember 2015 brachte die Richtlinie 2005/85/EG des Rates (Asylverfahrensrichtlinie) zwar die Verankerung des Konzepts ›sicherer Herkunftsstaaten‹ im EU-Sekundärrecht, erlaubte es den Mitgliedsstaaten aber, abweichende nationale Regelungen beizubehalten. In ihrer aktuellen Fassung vom 26. Juni 2013 – 2013/32/EU – verlangt die Asylverfahrensrichtlinie, dass sich anhand der Rechtslage, der Anwendung der Rechtsvorschriften in einem demokratischen System und der allgemeinen politischen Lage nachweisen lässt, dass generell und durchgängig weder eine Verfolgung noch Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, noch Bedrohung infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts zu befürchten sind.
Ob sich durch diese Festschreibung der gesetzgeberische Prüfungsmaßstab verschärft hat – nach dem Grundgesetz muss die Verfolgungssicherheit als gewährleistet erscheinen, während die Asylverfahrensrichtlinie davon spricht, dass sich diese nachweisen lassen muss –, ist umstritten.(2) Unstreitig aber hat sich der Verfolgungsbegriff durch die Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 (Qualifikationsrichtlinie) erweitert. Verfolgung kann nun auch in der Kumulierung von Rechtsverletzungen liegen, die jeweils für sich genommen die Schwelle zur Verfolgungshandlung nicht überschreiten. Erfasst sind nicht mehr nur die klassischen Freiheitsrechte; auch die Verletzung wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Menschenrechte kommt in Betracht.(3) Auch die Verknüpfung der Verfolgung mit einer staatlichen Intention hat sich gelockert.(4) Im Vergleich zur oben zitierten Entscheidung hinsichtlich der Einstufung Ghanas aus dem Jahr 1996 wird sich das Bundesverfassungsgericht – oder gleich der Europäische Gerichtshof – im Fall einer Vorlage also wohl mehr Arbeit mit der Begründung machen müssen. 

DER KRETSCHMANN-KOMPROMISS 

Mit dem Vorhaben, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Serbien als ›sichere Herkunftsstaaten‹ einzustufen, kam wieder Bewegung in die Diskussion. Bereits im Koalitionsvertrag der SPD/CDU/CSU-Regierung vom 27. November 2013 war die Absicht enthalten, die drei Länder als ›sichere Herkunftsstaaten‹ einzustufen. Ihre Aufnahme erfolgte zum 1. Januar 2015 als wesentlicher Bestandteil des zweiten Asylkompromisses, diesmal auch mit den Stimmen der Grünen. Diese hatten im Gegenzug für die Zustimmung Baden-Württembergs zur Änderung von Anlage I zu § 29a AsylVfG im Bundesrat gesetzliche Lockerungen in drei Feldern erreichen können.
Im Asylbewerberleistungsgesetz wurde der Stellenwert des Sachleistungsprinzips eingeschränkt. Unabhängig von der Pflicht, in einer Aufnahmeeinrichtung zu leben, konnten dem Wortlaut des Gesetzes nach unbare Leistungen wie Wertgutscheine oder eben Bargeld nur dann ausgegeben werden, wenn dies den Umständen nach erforderlich war. Daneben war nur die Auszahlung eines geringen Bargeldbetrages für den persönlichen Bedarf vorgesehen. Die Verpflichtung, in einer Aufnahmeeinrichtung zu leben, endete nach dem zu dieser Zeit geltenden § ?47??Abs. 1 AsylVfG für alle Asylantragstellenden spätestens nach drei Monaten. Allerdings waren Sachleistungen außerhalb der Aufnahmeeinrichtungen in der behördlichen Praxis ohnehin nach und nach zur Ausnahme geworden und wurden lediglich noch in Teilen Bayerns und Baden-Württembergs gewährt.(5)
Die zweite Verbesserung betraf die räumliche Beschränkung der Bewegungsfreiheit, der Asylantragstellende unterliegen. In seiner bis zum zweiten Asylkompromiss geltenden Fassung enthielt § 56 AsylVfG eine Verpflichtung zum Aufenthalt im Bezirk der örtlich zuständigen Ausländerbehörde für die Dauer des gesamten Asylverfahrens. Um diesen vorübergehend verlassen zu können, musste eine Erlaubnis beantragt werden. Durch den neuen § 59a AsylVfG entfiel die räumliche Beschränkung nach drei Monaten. Eine Fortdauer der räumlichen Beschränkung nach einer Aufenthaltsdauer von drei Monaten ist nur noch als Sanktion möglich, falls der/die Asylantragstellende in den Verdacht gerät, gegen das Betäubungsmittelgesetz verstoßen zu haben, in naher Zukunft eine Abschiebung erfolgen soll oder nach der rechtskräftigen Verurteilung wegen einer Straftat, die tatbestandlich auch von Deutschen begangen werden kann. Ohnehin war allerdings bereits im Koalitionsvertrag vom 27. November 2013 die Absicht enthalten gewesen, die räumliche Beschränkung auf den Bereich eines Bundeslandes auszudehnen – so wie die Regelung ohnehin bereits in einer Reihe von Bundesländern gehandhabt worden war.
Schließlich wurde der Anwendungsbereich der Vorrangprüfung in § 32 Abs. 5 der Beschäftigungsverordnung stark eingeschränkt. Bereits nach fünfzehn Monaten kann einem/einer Asylantragstellenden oder geduldeten Personen nun ohne Vorrangprüfung eine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden. Bei der Vorrangprüfung untersucht die Bundesagentur für Arbeit, ob für die Stelle regional keine geeigneten Bewerbenden mit unbeschränktem Arbeitsmarktzugang, vor allem Deutsche und UnionsbürgerInnen, zur Verfügung stehen und diese nicht zu günstigeren Arbeitsbedingungen beschäftigt würden. Vielerorts kam die Vorrangprüfung einem faktischen Beschäftigungsverbot gleich. Erst nach vier Jahren Aufenthalt konnte die Beschäftigungserlaubnis ohne Vorrangprüfung erteilt werden – falls die Ausländerbehörde im Fall geduldeter Personen nicht ohnehin ein Arbeitsverbot als Sanktion für die Verletzung aufenthaltsrechtlicher Mitwirkungspflichten ausgesprochen hatte. An dieser bei Ausländerbehörden beliebten Sanktionsmöglichkeit änderte sich freilich nichts.

EINE SYMBOLISCHE VERSCHÄRFUNG? 

Die Grünen in der Landesregierung Baden-Württembergs standen für ihre Zustimmung unter großem Rechtfertigungsdruck. Ministerpräsident Kretschmann wandte sich deshalb anlässlich der Abstimmung im Bundesrat am 19. September 2014 in einem Brief an die Öffentlichkeit. Er stellte die Einstufung der drei weiteren ›sicheren Herkunftsstaaten‹ als eine im Wesentlichen symbolische Verschärfung des Asylrechts dar. Kretschmann bezweifelte, dass ihre Aufnahme in den Anhang I zu weniger Antragstellenden aus diesen Ländern führen werde. Denn bereits ohne die ausdrückliche Einstufung würden diese mehrheitlich so behandelt, als kämen sie aus einem sicheren Herkunftsstaat, was zur Ablehnung ihrer Anträge als offensichtlich unbegründet führe. Schließlich ändere die Vermutung der Verfolgungsfreiheit nichts an der Verpflichtung, jeden Asylantrag einzeln zu prüfen.(6)
Diese Deutung, Kretschmann habe realpolitische Verbesserungen für AsylantragstellerInnen gegen eine nur symbolische Verschärfung des Asylrechts eingetauscht, fand sich auch in der sich anschließenden Diskussion um die Einstufung der drei verbliebenen Westbalkanländer Albanien, Kosovo und Montenegro als ›sichere Herkunftsstaaten‹ wieder. In einem Kommentar für die tageszeitung vom 23. August 2015 schreibt Christian Rath, immerhin rechtspolitischer Korrespondent dieser Zeitung, von »Showeffekten«: Für die zügige Bearbeitung der Asylanträge sei ihre ohnehin bereits priorisierte Bearbeitung viel entscheidender. Die Einstufung als ›sicherer Herkunftsstaat‹ bringe in der Bearbeitung lediglich einen zeitlichen Vorteil von zehn Minuten und sei deshalb »völlig überschätzt«; der Widerstand linker und kirchlicher Gruppen gegen die Einstufung helfe letztlich den Hardlinern dabei, ihre wirkungslosen Maßnahmen als effektive Abschottungspolitik zu verkaufen.(7) 

DAS ZWEI-KLASSEN-ASYLSYSTEM 

Er hätte es besser wissen können. Bereits mit der Neufassung des Aufenthaltsgesetzes zum 1. August 2015 waren an die Staatsangehörigkeit eines als sicher geltenden Landes rechtliche Verschlechterungen gekoppelt worden, die mit dem Asylverfahren nicht in Verbindung stehen. Eine von Rath sogar zitierte Norm, § 60a Abs. 2 Satz 4 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG), schließt etwa die ansonsten vorgesehene Erteilung einer Duldung bis zum Abschluss einer qualifizierten Berufsausbildung für junge Menschen aus, die einem ›sicheren Herkunftsstaat‹ entstammen. Eine weitere Anknüpfung findet sich seit der Neufassung zum 1. August 2015 auch in § 11 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 AufenthG. Dieser ermächtigt das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, ein zeitlich befristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot gegen solche Antragstellenden zu verhängen, deren Asylanträge als offensichtlich unbegründet abgelehnt wurden, weil sie aus einem ›sicheren Herkunftsstaat‹ kommen. Bis zur Neufassung war das Einreise- und Aufenthaltsverbot – und zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit – an eine Ausweisung oder den Vollzug der Abschiebung geknüpft.
Mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz kam zum einen die Einstufung Albaniens, des Kosovo und Montenegros zu ›sicheren Herkunftsstaaten‹. Mit den weiteren Änderungen des in AsylG umgetauften AsylVfG zum 24. Oktober 2015 begann zum anderen der offensichtliche Umbau des Asylsystems. Angelpunkt ist die in § 47 Abs. 1a AsylG neu eingefügte Verpflichtung der Antragstellenden aus einem ›sicheren Herkunftsstaat‹, bis zum Abschluss ihres Asylverfahrens und – im wahrscheinlichen Fall einer Ablehnung – bis zur Ausreise oder Abschiebung in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen. Alle Zugeständnisse, die die Große Koalition im zweiten Asylkompromiss gemacht hatte, sind nun daran geknüpft, dass die Antragstellenden nicht verpflichtet sind, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen.
Für die räumliche Beschränkung ergibt sich dies aus dem neu eingefügten § 59a Abs. 1 Satz 2 AsylG. Das bereits zuvor aus § 61 Abs. 1 AsylG resultierende Beschäftigungsverbot für die Zeit der Verpflichtung, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, dehnt den Ausschluss vom Arbeitsmarkt für Antragstellende aus einem ›sicheren Herkunftsstaat‹ auf die gesamte Dauer des Asylverfahrens aus. Und auch nach dem Abschluss des Asylverfahrens wird es nicht besser: Der neu eingefügte § 60a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AufenthG schließt die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis für geduldete Personen aus, die aus einem ›sicheren Herkunftsstaat‹ stammen und deren nach dem 31. August 2015 gestellter Asylantrag abgelehnt wurde.
Was schließlich die Ausgabe von Sachleistungen betrifft, fällt die rechtliche Situation derjenigen Antragstellenden, die dazu verpflichtet sind, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, noch hinter die Regelung aus der Zeit vor dem zweiten Asylkompromiss zurück. Während nämlich damals neben den Sachleistungen zumindest eine geringe Höhe Bargeld für die Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens zu gewähren war, sollen nun stattdessen Sachleistungen gewährt werden – »soweit mit vertretbarem Verwaltungsaufwand möglich« (§ 3 Abs. 1 Satz 6 AsylbLG). Bargeld, so der klare Wortlaut, soll es nur noch außerhalb der Aufnahmeeinrichtungen geben, für Antragstellende aus ›sicheren Herkunftsstaaten‹ also gar nicht mehr.

SONDERLAGER IN DER PIPELINE 

Das geplante Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren sieht, neben zahlreichen weiteren Zumutungen, auch noch eine räumliche Verdichtung der Antragstellenden aus ›sicheren Herkunftsstaaten‹ vor. In § 30a des Entwurfes für das neue Asylgesetz (AsylG-E) finden sich die Regelungen für das beschleunigte Verfahren. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge soll künftig innerhalb einer Woche über den Antrag entscheiden (Abs. 2). Vorgesehen ist dieses Verfahren unter anderem für die Antragstellenden aus ›sicheren Herkunftsstaaten‹ (Abs. 1 Nr. 2). Für die Durchführung der beschleunigten Verfahren wiederum sollen besondere Außenstellen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge zuständig sein, denen »besondere Aufnahmeeinrichtungen« angeschlossen werden sollen (§ 5 Abs. 5 AsylG-E).
Faire Verfahren haben die Antragstellenden in den besonderen Aufnahmeeinrichtungen nicht mehr zu erwarten. Ihre Konzentrierung abseits der urbanen Zentren wird sie von der dringend benötigten Unterstützung durch engagierte Ärztinnen und Ärzte sowie Therapeutinnen und Therapeuten, antirassistisch arbeitende Politgruppen, bereits in Deutschland etablierte Verwandte und Bekannte sowie nicht zuletzt spezialisierte Anwältinnen und Anwälte abschneiden. Wegen des allumfassenden Sachleistungsvorrangs sind eine Fahrt in die nächste Stadt oder das Honorar für eine Rechtsvertretung aber ohnehin nicht mehr finanzierbar. Massenhafte Abschiebungen aus diesen Lagern heraus werden sich alltäglich ohne ein kritisches mediales Echo oder gar Solidaritätsbekundungen der Nachbarschaft abspielen. Die Demonstration der jederzeit drohenden Abschiebung ist zermürbend und macht krank. Zugleich wissen die Anhörenden und Einzelentscheidenden der angeschlossenen Außenstellen sehr genau, was von ihnen erwartet wird: Ihnen obliegt lediglich noch die administrative Umsetzung einer politisch bereits getroffenen Entscheidung.
Währenddessen hat sich die große Koalition bereits darauf verständigt, mit Algerien, Marokko und Tunesien drei weitere Herkunftsstaaten als ›sicher‹ einzustufen.(8) Und das sind nur die Kompromisskandidaten. Die bayerische Landesregierung hat sich schon am 12. Januar 2016 mit einem Entschließungsantrag an den Bundesrat gewandt. Dieser möge beschließen, auch noch Armenien, Bangladesch, Benin, Gambia, Georgien, Indien, Mali, die Mongolei, Nigeria, die Republik Moldau und die Ukraine als ›sichere Herkunftsstaaten‹ einzustufen.(9) Mit weiteren Vorstößen dieser Art ist beim jetzigen Stand der politischen Debatte in jedem Fall zu rechnen. 

Philipp Rusche ist Rechtsanwalt in Berlin und Mitglied im RAV.

Fußnoten
(1) BVerfGE 94: 115, 144.
(2) BT-Protokoll-Nr. 18/15.
(3) BVerwG, Urteil v. 20.02.2013, Az. 10 C 23.12.
(4) Reinhard Marx (2012): Handbuch zum Flüchtlingsschutz, §15: Rdn. 8ff.
(5) Andreas Lindner (2014): ›Asylkompromiss‹ 2014 – cui bono? In: Rundbrief des Flüchtlingsrates Baden-Württemberg, 3/2014: 37.
(6) Vgl. https://www.gruene.de/fileadmin/user_upload/Dokumente/Brief_Kretschmann.pdf.
(7) Christian Rath, Zehn Minuten schneller. In: die tageszeitung, 23.08.2015.
(8) Pressemitteilung ›Weg frei für Asylpaket II‹ der Bundesregierung, 29.01.2016.
(9) Vgl. Entschließung des Bundesrates zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten (BR-Drs. 16/16).

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