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ZEHN ANMERKUNGEN ZU EINER BREMER EXPERTENANHÖRUNG1

Helmut Pollähne

Vollstreckung und Vollzug der Ersatzfreiheitsstrafe (EFS) sind ein kriminal-, sozial- und justizpolitisches Ärgernis ersten Ranges, von der desaströsen Kosten-Nutzen- Bilanz ganz zu schweigen.

1. ERSATZFREIHEITSSTRAFE ALS ÄRGERNIS

Verurteilte im Gefängnis einzusperren, weil sie die ihnen auferlegte Geldstrafe nicht zahlen können, sollte eines sozialen Rechtsstaats unwürdig sein. Von zahlungsfähigen Verurteilten, die die Geldstrafe nicht zahlen wollen, muss in diesem Zusammenhang – und in Anbetracht der zwangsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten (s.u. 8.) – nicht ernsthaft geredet werden.
Die EFS trifft in der Praxis Arme (bei aller Unschärfe dieses Begriffes
2), am sog. Rand der Gesellschaft Lebende, Obdachlose, Menschen mit psychischen und/oder Suchtproblemen oder in ähnlich prekären Problem- und Lebenslagen.3

2. KEINE VERURTEILUNG ZU EINER (ERSATZ) FREIHEITSSTRAFE

EFSler wurden nicht zu einer Freiheitsstrafe verurteilt, ganz im Gegenteil! Das Gericht hielt eine Geldstrafe für ausreichend, um Tat und Täter*in gerecht zu werden (§ 46 StGB). Von Gesetzes wegen könnte jede Straftat mit einer Freiheitsstrafe belegt werden – dass das Gericht es nicht tat, hat auch etwas mit dem im Grundgesetz verankerten Schuldprinzip zu tun.4 Dieses wird nachträglich infrage gestellt, wenn aus der Geldstrafe im Rahmen der Vollstreckung doch noch eine Freiheitsstrafe wird. Davon war in dem Urteil keine Rede – Verurteilte müssen noch nicht einmal darüber belehrt werden, dass es ersatzweise zur Freiheitsstrafe kommen könnte. Auch vor diesem Hintergrund erscheint es verfassungsrechtlich fragwürdig, dass die vollstreckungsbehördliche Umwandlung der Geld- in eine Freiheitsstrafe dem Richtervorbehalt aus Art. 104 Abs. 2 GG genügen soll.5

3. UMGEHUNG DES VERBOTS KURZER FREIHEITSSTRAFEN

Der Gesetzgeber hat mit guten Gründen entschieden, dass kurze Freiheitsstrafen »nur in Ausnahmefällen« verhängt werden sollen, wie das in § 47 Abs. 1 StGB explizit heißt, nämlich wenn »besondere Umstände, die in der Tat oder der Persönlichkeit des Täters liegen, die Verhängung einer Freiheitsstrafe [von unter sechs Monaten] zur Einwirkung auf den Täter oder zur Verteidigung der Rechtsordnung unerlässlich machen«. Eine solche Prüfung findet bei Festsetzung der EFS (die in den allermeisten Fällen weit unter sechs Monaten liegt) nicht statt, sie würde auch in aller Regel zur Verneinung einer solchen »Unerlässlichkeit« führen.6

4. EFS OHNE BEWÄHRUNG

Freiheitsstrafen von bis zu einem Jahr können zur Bewährung ausgesetzt werden (§ 56 Abs. 1 StGB) und bei Bejahung besonderer Umstände sogar solche bis zu zwei Jahren (Abs. 2). Entscheidend ist, ob »zu erwarten ist, dass der Verurteilte sich schon die Verurteilung zur Warnung dienen lassen und künftig auch ohne die Einwirkung des Strafvollzugs keine Straftaten mehr begehen wird«.7 Eine solche Prüfung findet bei der EFS nicht statt; ihre Aussetzung (oder die eines entsprechenden Strafrests) zur Bewährung wird nach geltendem Recht von der h.M. für unzulässig erachtet, weil es sich eben nicht um eine ›Verurteilung‹ zu einer Freiheitsstrafe handele8 – wer das wirklich ernst meint, muss die Vereinbarkeit der EFS mit Art. 104 Abs. 2 GG eigentlich verneinen (s.o. 2. aE).9

5. DAS NUR VERMEINTLICH SOZIALE TAGESSATZSYSTEM

Das Tagessatzsystem des § 40 StGB verspricht eine »Berücksichtigung der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Täters« (Abs. 2 S. 2), kann dieses Versprechen letztlich aber nicht halten: Die Tagessätze werden umso unsozialer, je näher Verurteilte am sog. ›Existenzminimum‹ leben. Die Festsetzung eines Tagessatzes auf 10 € für Hartz-IV-Empfangende (und in Teilen der Republik noch darüber hinaus) ist sozialrechtlich inakzeptabel.10 Viele StAen und Gerichte scheinen nicht wahrhaben zu wollen, dass der geringstmögliche Tagessatz bei 1 € liegt und dass sich die Schwere der Strafe nur in der Anzahl der Tagessätze auszudrücken hat.
Die Binnenlogik der Strafjustiz führt im Wiederholungsfall zur Eskalation der Strafhöhen, diejenige der Vollstreckung nicht selten zur Kumulation mehrerer parallel einzutreibender Geldstrafen.
11
Im geltenden Recht ist es zudem nicht möglich, die Höhe des Tagessatzes nachträglich – also nach Rechtskraft – zu ändern, wenn sich die »persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse« der Verurteilten zu ihrem Nachteil verändert haben, wenn sie zum Beispiel arbeitslos oder anderweitig zahlungsunfähig geworden sind.
12
Die übliche Bewilligung sog. Zahlungserleichterungen, also von Ratenzahlung, mildert die Schuldenlast zwar, beseitigt sie aber nicht: Auch eine Rate von 30 € muss man am Ende des Monats erst einmal haben … bei vielen Betroffenen ist der Beutel bereits in der Mitte des Monats leer.

6. DAS STRAFBEFEHLSVERFAHREN: NOCH NICHT EINMAL EIN KURZER PROZESS

Die meisten Geldstrafen werden per Strafbefehl verhängt, also auf schriftlichen Antrag der StA, der vom Amtsgericht mehr oder weniger ausgefertigt und zugestellt wird – das Gericht als Geschäftsstelle und Zustellungsbüro der Verfolgungsbehörde.
Bei der EFS-Klientel gibt es nicht selten Zustellungsprobleme: Die eigentlich nur als Ausnahme gedachte und an enge Voraussetzungen geknüpfte sog. Ersatzzustellung in einem Briefkasten ist die Regel. Ob und wann und ggf. von wem der Briefkasten geleert und die darin befindliche Post gelesen
13 wird, steht dahin.14 So manche ›gelben Briefe‹ landen auch in der berühmten ›Küchenschublade‹, falls es überhaupt eine Küche gibt. Und nicht wenige Betroffene erfahren letztlich erst durch die Bekanntgabe eines Haftbefehls zur Vollstreckung der EFS-Ladung davon. Unter dem Strich wird so die EFS zu einer behördlichen Kriminalsanktion, die die StA selbst als Geldstrafe festgesetzt hat, um sie später als kurze Freiheitsstrafe zu vollstrecken.

7. WIRD DIE EFS VOLLSTRECKT, FINDET KEIN VOLLZUG STATT

Die zweite Hälfte der Parole ›Schwitzen statt Sitzen‹ beschreibt ganz gut, was EFS praktisch heißt: Sitzen i.S.v. Absitzen einer kurzen Freiheitsstrafe! Sämtliche wohlfeilen und hochtrabenden Ansprüche an den Strafvollzug bleiben bei der EFS auf der Strecke, womit kein Vorwurf an den Justizvollzug verbunden ist: Er weiß mit diesen Gefangenen15 nichts anzufangen – außer vielleicht sich darum zu kümmern, dass sie das Gefängnis möglichst schnell wieder verlassen, indem doch noch Zahlungen erfolgen und/oder abgearbeitet werden – ein absurdes System.
Im Übrigen gilt: Vollzugsplanung Fehlanzeige, Vollzugslockerungen ebenfalls Fehlanzeige und an offenen Vollzug ist kaum zu denken.
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8. GELDSTRAFENVOLLSTRECKUNG IST MEHR ALS NUR EFS-VERMEIDUNG

Die Vollstreckung rechtskräftiger Geldstrafen ist kein einfaches Geschäft, das fängt schon bei der Unübersichtlichkeit der einschlägigen gesetzlichen Regelungen an (von der StPO über das JBeitrG bis hinein in die ZPO) und setzt sich bei untergesetzlichen Regelungen fort.17 Dass dieses Instrumentarium diesseits der EFS – so ist bisweilen zu lesen – keine Zwangsvollstreckung ermögliche, ist unzutreffend.18 Es gibt einige Möglichkeiten innerhalb dieses Regelwerks, eine EFS zu vermeiden, die es so weit wie irgend möglich zu nutzen gilt, damit da keine Missverständnisse aufkommen (und da ist sicher noch Luft nach oben).19 Und trotzdem stellt es einen strukturellen Mangel der Geldstrafenvollstreckung dar, dass sie vornehmlich als EFS-Vermeidung begriffen wird.
Der EFS-Vermeidung dienen zunächst einmal sog. Geldverwaltungs-Projekte, hier in Bremen z.B. angeboten vom Verein Bremische Straffälligenbetreuung – soweit mir bekannt, mit stetig wachsendem Erfolg.
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Bei den Versuchen der Beitreibung mag es des Weiteren in Einzelfällen sinnvoll erscheinen, säumige Geldstrafenschuldner aufzusuchen dafür steht die Gerichtshilfe zur Verfügung.21 Diese Arbeit auf private Träger zu übertragen, ist abzulehnen, nicht zuletzt aus Gründen des Datenschutzes.
Geldstrafenschuldnern kann angeboten werden, die Geldstrafe durch sog. »freie Arbeit« (Art. 293 EGStGB) zu tilgen, was zunächst einmal unabhängig von der EFS gilt.
22 Je mehr das Abarbeiten jedoch – getreu der Devise ›Schwitzen statt Sitzen‹ – unter dem Druck anderweitig drohender EFS-Vollstreckung steht, umso mehr gerät die ›Freiheit‹ jener Arbeit in Gefahr und rückt sie in die Nähe einer unzulässigen Arbeitsstrafe. Für bestimmte Deliktsgruppen mag es noch andere EFS-Vermeidungsideen geben, wie etwa hier in Bremen mit dem ›Stadtticket Extra‹ für sog. ›notorische Schwarzfahrer‹:23 Nulltarif für alle (s.u.) wäre die bessere Lösung – für alle!
Insgesamt gibt es sicher noch Raum für weitere Vermeidungsstrategien,
24 aber trotz alledem gilt: Bemühungen zur Vermeidung der EFS werden das EFS-Problem im Kern nicht lösen!

9. ENTKRIMINALISIERUNG WÄRE ENTSPANNUNG, ABER KEINE LÖSUNG

Nach einer kriminalpolitischen Generation des Kriminalisierens ist Entkriminalisierung das Gebot der Stunde – das hat aber mit der EFS nichts zu tun.
Am Beispiel des sog. ›Schwarzfahrens‹: Soweit die Nutzung des ÖPNV ohne Ticket überhaupt strafbar ist, was unter Verweis auf das Tatbestandmerkmal des »Erschleichens« (§ 265a StGB) mit guten Gründen bestritten wird,
25 und soweit sie überhaupt verfolgt wird (zum Umgang mit dem Strafantragserfordernis hat sich eine unübersichtliche und uneinheitliche Praxis entwickelt),26 gilt weiterhin, dass die Strafwürdigkeit von ihrer Fragwürdigkeit deutlich überragt wird.27 Das Problem ließe sich ohnehin – im Interesse aller und der Umwelt noch dazu – durch einen allgemeinen Nulltarif lösen. Die Entkriminalisierung des ›Schwarzfahrens‹ ist überfällig - ganz unabhängig von der EFS-Problematik!
Darüber hinaus gäbe es quer durch das Kern- und Nebenstrafrecht zahlreiche Möglichkeiten und Notwendigkeiten der materiellen Entkriminalisierung:
28  Damit wäre das EFS-Problem jedoch allenfalls verringert, aber sicher nicht gelöst.

10. ERGO: EFS ESSE DELENDAM

Nach allem drängt sich die Forderung nach Abschaffung der EFS auf!29
Dagegen spricht eigentlich nur, dass man sich – selbst ganz gefangen im derzeitigen System – die Geldstrafenvollstreckung ohne EFS-Drohung einfach nicht vorstellen kann oder mag!
30 Wo aber kämen wir hin, wenn wir nicht gingen, um zu sehen, wohin wir kämen, wenn wir gingen? Mit dieser Abwandlung des berühmten Zitats von Kurt Marti möchte ich mich abschließend ganz kurz den vorliegenden Drucksachen zu- wenden:
Die FDP möchte eigentlich (so lese ich das) gar nichts ändern: Das EFS-System soll in der Praxis nur noch weiter in Richtung einer fragwürdigen Arbeitsstrafe entwickelt werden.
31
Die Linke fordert ein Modellprojekt
32 – ganz im Sinne von Marti: In der Tat sollte man einmal hingehen um zu sehen, wohin man in der Geldstrafenvollstreckung käme ohne die EFS. Es gälte Modelle zu entwickeln de lege lata und – wo nötig (weil z.B. Ergänzungen im Zwangsvollstreckungsrecht erforderlich erscheinen) – de lege frenda, dann bundesgesetzlich. Anleihen könnten gemacht werden in anderen Rechtsgebieten oder Rechtskulturen.33

NACHTRAG

Die rot-grüne Mehrheit im Rechtsausschuss der Bremischen Bürgerschaft hat am 10. April 2019 folgende Beschlussempfehlung formuliert (womit zugleich die Ablehnung der diskutierten Anträge der FDP und der Linken empfohlen wurde):34
»Die Bürgerschaft (Landtag) fordert den Senat auf, sich auf Bundesebene für eine rechtliche Novellierung der Regelungen zur Ersatzfreiheits
strafe einzusetzen und dabei die Ergebnisse der Bund-Länder-Arbeitsgruppe der Justizminister- konferenz einzubeziehen. Dabei sollen insbesondere die folgenden Punkte geprüft werden:

  1. Die Verhängung einer Ersatzfreiheitsstrafe nur durch (erneute) richterliche Entscheidung.
  2. Die Verhängung einer Ersatzfreiheitsstrafe nur aufgrund eines Urteils, nicht jedoch eines Strafbefehls.
  3. Die Möglichkeit, die Tagessatzhöhe bei Änderung der persönlichen Verhältnisse des Verurteilten nachträglich abzuändern.
  4. Die Möglichkeit, eine (Rest-) Geldstrafe ebenso wie eine (Rest-) Freiheitsstrafe zur Bewährung auszusetzen.

 

Die Bürgerschaft (Landtag) fordert den Senat auf,

  1. die bereits implementierten und erfolgreich laufenden Maßnahmen zur Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafe bedarfsgerecht auszubauen und an Bedürfnisse und Fähigkeiten der teils sehr schwierigen Klientel anzupassen;
  2. den ›Runden Tisch zur Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafen‹ um Richter*innen und Staatsanwält*innen als Gäste zu erweitern;
  3. darauf hinzuwirken, dass noch stärker als bislang bereits im Ermittlungsverfahren die persönlichen Verhältnisse der Beschuldigten gründlich ermittelt und sowohl bei der staatsanwaltschaftlichen Wahl zwischen Diversion, Anklage- und Strafbefehlsverfahren, als auch bei der Festsetzung der Tagessatzhöhe einer zu verhängenden Geldstrafe, beginnend mit dem Einstiegssatz von 1 Euro, berücksichtigt werden.
  4. zu prüfen, wie der Problematik begegnet werden kann, dass manche Betroffene von einer per Strafbefehl verhängten Geldstrafe erst dann erfahren, wenn sie festgenommen werden und ihnen der Haftbefehl zur Vollstreckung der EFS bekannt gegeben wird, etwa durch den Verzicht auf die Möglichkeit einer Ersatzzustellung.“
     

Es freut einen hinzugezogenen Sachverständigen natürlich, sich in solchen Empfehlungen wiederzufinden (wenn auch nicht in letzter Konsequenz). Warum Rechtsanwält*innen am ›Runden Tisch zur Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafen‹ nicht als Gäste willkommen sind, bleibt allerdings ein rot-grünes Geheimnis.

Prof. Dr. Helmut Pollähne ist Mitglied im erweiterten Vorstand des RAV sowie Honorarprofessor am Bremer Institut für Kriminalpolitik (BRIK) der Universität Bremen und wissenschaftlicher Leiter des Kölner Instituts für Konfliktforschung.

1 Die zehn Anmerkungen beziehen sich auf eine Expertenanhörung des Rechtsausschusses der Bremischen Bürgerschaft am 16. Januar 2019 (Anm. der Red.)
2
Zur »strafverschärfenden Wirkung von Armut im deutschen Strafrecht«, Wilde, Armut und Strafe, 2016, vgl. auch ders. NK 2017, 205.
3
Dies wurde durch den Vortrag von Nicole Bögelein (Uni Köln) auf jener Anhörung (bedrückend) eindrucksvoll belegt, vgl. dies.: Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafen, 2013, sowie dies./Ernst/Neubacher BewHi 2014, 282; Bremische Zahlen (Stand 2010) in Drucksache 17/1590.
4
Vgl. nur BVerfGE 120, 224 sowie StV 2016, 409; exempl. zur Rechtsprechung, wonach (auch kurze) Freiheitsstrafen gegen Bagatelldelikte unverhältnismäßig sind, BGH StV 2014, 611, OLG Köln StraFo 2018, 203, OLG Naumburg StV 2015, 564 und OLG Frankfurt StV 2014, 486.
5
Problematisiert immerhin vom LSG Niedersachsen/Bremen, Urt. v. 17.06.2010 – L 15 AS 96/10, juris Rn 18; kein Problembewusstsein hingegen beim BVerfG (NJW 2006, 3626), das zudem – ahistorisch – auf BGHSt 20, 13 verweist zur Rechtslage vor der großen Strafrechtsreform (1964).
6
Vgl. zu »Unerlässlichkeit« i.S.d. § 47 StGB nur OLG Köln a.a.O., OLG Hamm StRR 6/2016, 3 und OLG Dresden StV 2016, 649; zur Debatte um den Umgang mit Bagatellkriminalität insoweit auch Niewisch-Lennartz DRiZ 2015, 86.
7
Auch wenn bei Verhängung der Geldstrafe eine Aussetzung zur Bewährung (§ 59 StGB) offenbar nicht in Betracht kam (was allerdings auch viel zu selten geprüft wird), so gälte für § 56 Abs. 1 S. 1 StGB doch ein anderer Maßstab, der zu Unrecht erst recht außer Betracht bleibt.
8
Exemplarisch MüKo-StGB/Radtke, § 43 Rn. 23 und LK- StGB/Häger § 43 Rn. 4 mwN; vgl. auch OLG Bamberg NStE Nr. 43 sowie OLG Oldenburg StraFo 2006, 247 zu § 57 StGB.
9
Vgl. auch dazu Redlich, Die Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafen, 2005, 57 mwN.
10
Ausf. dazu Buchholz, Die Bestimmung der Tagessatzhöhe für am Existenzminimum lebende Verurteilte – am Beispiel von Leistungsempfängern des Arbeitslosengeldes II, StV 2019 (im Druck); vgl. auch Hammel info also 2012, 54 sowie Hillenbrand StRR 1/2016, 14 gegen OLG Braunschweig StRR 2015, 322 und für OLG Köln NStZ-RR 2015, 336.
11
Dazu auch HK-StPO/Pollähne, 6. Aufl. 2019 § 459b Rn. 2 mwN und § 48 Abs. 2 StVollstrO.
12
Vgl. HK-StPO/Pollähne aaO § 459a Rn. 3 mwN; wenig Einsicht in die Probleme bei BVerfG NJW 2006, 3626.
13
Zudem muss sie auch verstanden, also ggf. übersetzt werden, vgl. nur BVerfG StV 2017, 775.
14
Zur Kritik daran u.a. HK-StPO/Pollähne aaO § 37 Rn. 11 mwN; vgl. auch BVerfG NStE Nr. 34 zu StPO § 44.
15
Immerhin rund 10 Prozent aller an einem Stichtag einsitzenden Strafgefangenen! Zur Entwicklung u.a. Treig/Pruin FS 2018, 10 ff. und Lobitz/Wirth aaO S.16 ff.
16
Vgl. auch AK-StVollzG/Feest/Joester, 7. Aufl. 2017 Teil II § 7 LandesR Rn 5.
17
Überblick bei Meier, Strafrechtliche Sanktionen, 4. Aufl. 2015, 79 f., vgl. auch Pollähne/Woynar, Verteidigung in Vollstreckung und Vollzug, 5. Aufl. 2014, 72 ff.
18
Pollähne/Woynar aaO, S. 81 ff mwN.
19
HK-StPO/Pollähne aaO, Vor § 459 Rn. 3, § 459c Rn. 3, § 459d Rn. 1 ff., § 459e Rn. 1 ff., § 459f Rn. 1 ff., jew. mwN.
20 Dazu www.straffaelligenhilfe-bremen.de/jahresbericht%20_2016-2017.pdf, S. 66 ff.; vgl. auch Bahl, Haftvermeidung aus gesundheitlichen Gründen – welche Möglichkeiten bietet die Soziale Arbeit? in: Lehmann/Behrens/Drees (Hg.) Gesundheit und Haft, 2014, 62 ff. mwN, und Teschner in: Schäfer/Bunde (Hg) Ökonomische Faktoren in der Straffälligenhilfe, 2014, 127 ff. zu Nds.
21
Zu § 463d StPO vgl. HK-StPO/Pollähne aaO § 463d Rn. 2 ff.
22 Ausf. Kawamura-Reindl/Reindl, Gemeinnützige Arbeit statt Strafe, 2010.

23 Matt/Schwiers FS 2018, 32 f.
24 Vgl. auch Bögelein/Ernst/Neubacher, Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafen: Evaluierung justizieller Haftvermeidungsprojekte in NRW, 2013, sowie div. Beiträge im FS-Schwerpunktheft EFS (1/2018).
25 Dazu jüngst Mosbacher NJW 2018, 1069 mwN, grundlegend Alwart JZ 1986, 563 und 2009, 478.
26 Exempl. Lamers Kriminalistik 2018, 131 ff. mwN.
27 Zur Diskussion um die Entkriminalisierung des Schwarzfahrens u.a. Mosbacher aaO und Lorenz/Sebastian KriPoZ 2017, 352 mwN; vgl. auch den GesE der Grünen (BT-Drs. 19/1690: „Schwarzfahren als OWi“).
28 Vgl. auch die aktuelle Freispruch-Ausgabe 14 „ist das Strafrecht oder kann das weg?“ (März 2019).
29 Vgl. Feest , Weg mit der Ersatzfreiheitsstrafe (§ 43 StGB)! in: FS Edda Weßlau 2016, 491 und dessen gleichnamige BT-Petition (vgl. auch TP-Presseagentur v. 13.6.2018).
30 In diesem Zusammenhang wird immer wieder (unhin- terfragt) Tröndle zitiert, die EFS sei das »Rückgrat der Geldstrafe« (MDR 1972, 466); zu den Diskussionen der JuMiKo im Sommer 2016 Thurm ZEIT online v. 2.6.2016: ›Geld oder Knast‹; eine gute Einführung in den ›Sachstand‹ bietet auch der Bericht der Wissenschaftlichen Dienste des BT v. 14.2.2018 (WD 7 – 3000 – 035/18).
31 Drucksache 19/1540 v. 16.2.2018: ›Schwitzen statt Sitzen‹ zur Pflicht machen!
32 Drucksache 19/1520 v. 6.2.2018 ›Sozial ungerecht, zu teuer und rechtspolitisch bedenklich: Modellprojekt umsetzen, auf Ersatzfreiheitsstrafen verzichten!‹.
33 Krit. zum GesE der Linken im Bundestag (BT-Drs. 19/1115: ›Straffreiheit für Fahren ohne Fahrschein‹) Lorenz jurisPR-StrafR 8/2018 Anm. 1, vgl. auch den Bericht von SZ-Korrespondent*innen aus anderen Ländern unter sueddeutsche.de v. 24.3.2019, ›Die Ticketlosen‹.
34 www.bremische-buergerschaft.de/drs_abo/2019-04-11_Drs-19-2134_84e12.pdf.