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Der Testlauf zum Zensus 2021

ÜBERSTÜRZT, GEFÄHRLICH, NICHT VERFASSUNGSKONFORM

Nora Markard und Charlotte Föcking

2021 steht die nächste Volkszählung in Deutschland an. Und wieder bestehen schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken – dieses Mal wegen eines kurzfristig angesetzten Testlaufs. Denn hierfür wurden unanonymisierte Realdaten aller 82 Millionen Bundesbürger*innen übermittelt, die nun in einer einzigen Datenbank zentral gespeichert sind. Technisch notwendig ist diese Totalerhebung keineswegs – damit ist der Testlauf nicht nur aus Datenschutzsicht höchst gefährlich, sondern auch verfassungsrechtlich bedenklich.

I. ZENSUS NUR MIT DATENSCHUTZ

»Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten von dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG umfaßt. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen«.1

So definierte das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1983 in seinem Grundsatzurteil zur Volkszählung erstmals das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und legte damit den Grundstein des modernen Datenschutzrechts. Volkszählungen sind daher zwar grundsätzlich zulässig – aber nur solange die erhobenen Daten der strikten Geheimhaltung unterliegen und solange sie zum Schutz vor staatlichem Zugriff anonymisiert werden.2
Die 1987 durchgeführte Volkszählung wurde aufgrund von Umfang und Art der Datenerhebung sowie aufgrund der Speichermodalitäten begleitet von heftiger Kritik, Boykottaufrufen und einer Verfassungsbeschwerde.
3 Das ganze wiederholte sich 2011, als für die erste Volkszählung nach der Wende auf vorhandene Registerdaten zurückgegriffen wurde.4 Im Herbst 2018 befand das BVerfG dies für unbedenklich, legte aber die verfassungsrechtlichen Anforderungen noch einmal detailliert dar.5

II. TESTLAUF FIRST – BEDENKEN SPÄTER

Auch das im März 2018 erlassene Zensusvorbereitungsgesetz 2021 sieht einen registergestützten Zensus vor. Doch es wurde Ende November 2018 kurzfristig um einen entscheidenden Faktor ergänzt: Der neue § 9a ZensVorbG 2021 sieht nunmehr einen Testlauf vor.
Hierfür haben die Meldeämter der jeweiligen Bundesländer den Statistischen Landesämtern sowie dem Statistischen Bundesamt umfangreiche Datensätze aller Bürger*innen elektronisch zu übermitteln. Das Statistische Bundesamt führt dann alle Datenlieferungen auf einem zentralen Server zusammen, auf den auch die Statistischen Landesämter zur Überarbeitung und eigenen Datenanalyse weiter zugreifen können.
Die Begründung: Der umfangreiche Testlauf sei nötig, weil aufgrund des großen Datenvolumens und der neuen Übermittlungsmethode via OSCI-Transport (Online Services Computer Interface) nach § 11a Bundesstatistikgesetz im XÖV-Standard XMeld bisher keine Erfahrungsgrundlage bestehe. Nur so könne ein reibungsloser Ablauf des eigentlichen Zensus garantiert und etwaige Fehler in der Übermittlung und Datenqualität behoben bzw. überprüft werden.
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Der Testlauf begann nach § 9a Abs. 1 ZensVorbG 2021 bereits am 13. Januar 2019. Die äußerst kurzfristige Festsetzung des Testlaufbeginns ließ der Zivilgesellschaft kaum Zeit, angemessen zu reagieren und sich zur Wehr zu setzen. Eine öffentliche Debatte konnte aufgrund der überstürzt beschlossenen Regelung nicht stattfinden. Auch ein durch die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) Anfang Januar 2019 initiiertes Eilrechtsschutzverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht blieb aufgrund einer Folgenabwägung erfolglos,
7 sodass der Testlauf nicht gestoppt werden konnte.
Innerhalb von vier Wochen haben daher alle deutschen Meldeämter die Daten sämtlicher in Deutschland gemeldeten Bürger*innen an das Statistische Bundesamt übermittelt. Diese Datenlieferungen beinhalten nach § 9a Abs. 2-4 ZensVorbG 2021 bis zu 46 verschiedene Merkmale: neben Namen und Adresse auch Geschlecht, Religionszugehörigkeit und Familienstand, Herkunft und Wohnsituation. Diese Datensätze sind nicht nur weder anonymisiert noch pseudonymisiert, sondern mithilfe sogenannter Ordnungsmerkmale sind sogar Beziehungen zwischen einzelnen Personen nachvollziehbar.
Durch die Hintertür des Testlaufs ist damit eine beispiellos umfangreiche Datenbank aller Bürger*innen entstanden – ein Albtraum im Sinne des Datenschutzes und der Datensicherheit.

III. DREIFACHE GEFÄHRDUNG DES DATENSCHUTZ-GRUNDRECHTS

Vor dem Hintergrund der Standards, die das BVerfG in seiner Zensus-Rechtsprechung aufgestellt hat, ergeben sich massive verfassungsrechtliche Bedenken.
Für Eingriffe in das sog. Datenschutz-Grundrecht gelten danach strenge Anforderungen: Für die Datenerhebung muss ein überwiegendes Allgemeininteresse bestehen, sie muss an einen konkreten Zweck gebunden sein, und die Datenangaben müssen zur Zweckerfüllung geeignet und erforderlich sein. Des Weiteren hat der Gesetzgeber »organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken«.
8 Dies sind neben Weitergabe- und Verwertungsverboten auch Auskunfts- und Löschpflichten seitens der staatlichen Organe.
Für Volkszählungen lockert das BVerfG diese Erfordernisse insofern, als der Gesetzgeber hier auf das Gebot der konkreten Zweckbindung verzichten und auch die vorratsmäßige Sammlung und Speicherung von personenbezogenen Daten anordnen darf.
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In jedem Fall ist aber vorrangig zu prüfen, ob die Datenerhebung auch anonymisiert erfolgen kann und andernfalls die Abschottung personenbezogener Daten durch schnellstmögliche Anonymisierung und Geheimhaltung zu sichern ist.
10 Ist dies möglich, ist die nicht anonymisierte Erhebung bzw. langfristige Speicherung unverhältnismäßig.
Mit diesen Anforderungen ist der in § 9a ZensVorbG 2021 normierte Testlauf in dreifacher Hinsicht unvereinbar:

Erstens ist der Testlauf in dieser Form nicht erforderlich und daher unverhältnismäßig. Die Datenerfassung erfolgte in bisher nie dagewesenem Umfang und beinhaltete dabei auch äußert sensible Daten wie Herkunft und Wohnsituation. Die Eingriffsintensität erhöht sich zusätzlich dadurch, dass es sich aus Sicht der Betroffenen um eine anlasslose Totalerhebung handelt.11 Die Übermittlung geschah bewusst in Klarform, d.h. nicht pseudonymisiert oder anonymisiert.12
Erforderlich ist dies keineswegs: Für einen erfolgreichen Testlauf hätte es aber genügt, die Quantität anhand anonymisierter oder sogar unechter Daten zu messen; deren Qualität könnte dann durch kleine Datensätze in Originalform überprüft werden. Diese Methode entspricht ohnehin den Standards der IT-Branche.

Zweitens ermöglicht die Speicherung aller Datensätze auf einem einzigen zentralen Server für bis zu zwei Jahre13 einen erleichterten Zugriff Unbefugter und widerspricht damit massiv dem datenschutzrechtlichen Grundsatz der Dezentralisierung. Diese Gefahren verkannte das BVerfG, als es im Eilverfahren erst den späteren Abruf für problematisch hielt.14 Sie bestünden erst recht, wenn – wie nicht unüblich – die Datenspeicherung an einen externen Dritten ausgelagert würde, dessen Vertrauenswürdigkeit kaum zu kalkulieren wäre.
Drittens legt die nach § 9a I ZensVorbG 2021 vorgesehene Verarbeitung der Daten zur Prüfung der Übermittlungswege und zur Programmweiterentwicklung aufgrund der unkonkreten Gesetzesformulierung und mangelnden Ausführungen in der Gesetzesbegründung die Befürchtung nahe, dass es zu einer vielfältigen Dauerdatennutzung kommen kann.

WAS KÖNNEN WIR TUN?

Zwar ist die Datenübermittlung bereits erfolgt. Doch steht immer noch eine Datenspeicherung für bis zu zwei Jahre im Raum – und damit das erhöhte Risiko des Zugriffs Unbefugter auf die Datensätze von circa 82 Millionen Menschen. Die GFF plant daher, gemeinsam mit dem Arbeitskreis Zensus eine Verfassungsbeschwerde gegen § 9a ZensVorbG 2021 zu initiieren. In seiner Entscheidung zum Eilrechtsantrag nahm das BVerfG nur deswegen eine Folgenabwägung vor, weil es davon ausging, dass eine etwaige Verfassungsbeschwerde nicht offensichtlich unzulässig und unbegründet wäre.15
Darin sehen wir geradezu eine Aufforderung, uns weiterhin gegen die verfassungswidrige Regelung einzusetzen.
16 Denn Grundrechte sind keine Versuchskaninchen!

Prof. Dr. Nora Markard ist Juniorprofessorin für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Global Constitutionalism an der Universität Hamburg und Vorstandsmitglied der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. (GFF). Dipl.-Jur. Charlotte Föcking ist Praktikantin bei der GFF.

1 BVerfGE 65, 1 (1).
BVerfGE 65, 1 (49 f.).
3 BVerfG NJW 1987, 2805; ausführlich Bergmann, Nicole: Volkszählung und Datenschutz. Proteste zur Volkszählung 1983 und 1987 in der Bundesrepublik Deutschland, S. 72 ff.

4 BVerfG MMR 2010, 864; Fuchs, Florian: Bürgerrechtler klagen gegen Volkszählung, in: www.sueddeutsche.de/politik/zensus-buergerrechtler-klagen-gegen-volkszaehlung-1.976110 [12.03.19].
5 BVerfG NVwZ 2018, 1703. Berlin und Hamburg hatten gegen das Zensusgesetz 2011, die dazugehörige Stichprobenverordnung sowie das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 ein Normkontrollverfahren vor dem BVerfG eingeleitet.

6 BT-Drs. 19/3828 vom 16.06.2018, S. 7.
7 BVerfG, Beschluss v. 06.02.2019 – 1 BvQ 4/19.
8 BVerfGE 65, 1 (1).
9 BVerfGE 65, 1 (47).
10 BVerfGE 65, 1 (49 f.).
11 BVerfGE 100, 313 (376, 392); 107, 299 (320 f.); 109, 279 (353).
12 So ausdrücklich in BT-Drs. 19/3828 S. 7, 10, 16.
13 BT-Drs. 19/3828, S. 16.
14 BVerfG, Beschluss v. 06.02.2019 – 1 BvQ 4/19, Rn. 15.
15 Ebd., Rn. 9.
16 Weitere Informationen unter: https://freiheitsrechte.org/zensus-2021/.