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VERWEIGERT UND VERSPÄTET – NS-VERFOLGTE UND IHR KAMPF UM ANERKENNUNG UND ENTSCHÄDIGUNGEN(1)

Ingolf Spickschen und Michael Plöse

In Vorbereitung auf die Jahrestagung 2017 ›Verweigert und Verspätet – NS-Verfolgte und ihr Kampf um Anerkennung und Entschädigungen‹ des Forum Justizgeschichte e.V. wurde eine Arbeitsgruppe ›Offene Entschädigungsfragen‹ ins Leben gerufen, um eine Systematisierung der aktuellen Problemlagen zu erarbeiten.(2)Dabei sollten die verschiedenen Betroffenengruppen identifiziert und der jeweilige Umfang ihrer Entschädigung oder sonstiger ihnen gewährter Formen nachholender Kompensation von NS-Unrecht festgestellt werden. Zum einen war die Frage, welche Anerkennungs-, Entschädigungs- und Wiedergutmachungsarten es gibt und in welchen Rechtsgebieten sie wie in Erscheinung treten, selbst wenn sie als ›Entschädigung‹ im engeren Sinne keine Rolle spielen. Eine Ausgangsüberlegung war, die Betroffenen am Ende analytisch vier verschiedenen Entschädigungsrealitäten zuordnen zu können. Diese lauten stark vereinfacht:

  • Entschädigung gewährt, Genugtuung erlangt,
  • Entschädigung gewährt, Auszahlung verschleppt,
  • Entschädigung verweigert,
  • ungesehene Betroffenengruppen (die ›im Dunklen‹).

Dieses Vorhaben kann weitgehend als gescheitert angesehen werden. Es gibt in keiner Betroffenengruppe die eine Realität der Kompensation erlittenen NS-Unrechts, vielmehr erweist sich die individuelle Entschädigungspraxis als ein Ensemble gesetzlicher Anspruchs-, Ausschluss- und Rückausnahmetatbestände, die in der Verwaltungspraxis zu höchst verschiedenen Ergebnissen geführt haben. Darüber hinaus sind Antragstellende aufgrund ihres Aufenthalts-, Wohn- und Einsatzortes, ihrer Staats- oder Gruppenzugehörigkeit, Schädigungsart und -grad höchst unterschiedlich, nicht selten nach verschiedenen Gesetzen, Härtefallentscheidungen oder Gnadenakten erfasst, kategorisiert und beschieden worden, was ganz regelmäßig zu keiner Entschädigung geführt hat. Die Entschädigungspraxis folgte dabei, wie die gesamte Wiedergutmachungspolitik, dem Ziel ihrer Selbsterledigung als reine Befriedungspolitik nach allen Seiten – mit einer deutlichen Tendenz zur Verschleppung. Dass die weit verbreitete Schlussstrichmentalität nicht schon viel früher zur Einstellung jeglicher materieller Anerkennung und Entschädigung von NS-Verbrechen geführt hat, ist letztlich einer gelungenen und beharrlichen Skandalisierung der Versäumnisse durch Betroffenenverbände, Akademiker*innen, Journalist*innen sowie politische Aktivist*innen innerhalb und außerhalb der Parlamente zu verdanken.

ENTSCHÄDIGUNG UND RÜCKERSTATTUNG NACH 1945

In der Anfangsphase der deutschen Entschädigungs-/Rückerstattungs-Praxis entschied der BGH mit Urteil vom 12. November 1954, grundsätzlich sei es Ziel und Zweck der Rückerstattungs- und Entschädigungsgesetze, das verursachte Unrecht so bald und soweit wie möglich wiedergutzumachen. Eine Gesetzesauslegung, die diesem Ziel entspreche, verdiene den Vorzug gegenüber jeder anderen Auslegung, die die Wiedergutmachung erschwere oder zunichte mache. Unsere Tagung hat mit den Vorträgen und Diskussionen zu einzelnen NS-Verfolgten-/ Opfergruppen ergeben, dass diese höchstrichterlichen Vorgaben im Hinblick auf die verschiedenen Gruppen und auch innerhalb dieser höchst unterschiedlich bzw. gar nicht eingehalten wurden. So wurden eine Reihe von Betroffenengruppen, die Opfer von NS-Diskriminierung, -verfolgung und -ermordung geworden waren, nicht als solche anerkannt; Gleiches gilt für einzelne Betroffene und ihre Angehörigen innerhalb der grundsätzlich als solche anerkannten NS-Verfolgten-/Opfergruppen.
Bei der Suche nach den Gründen findet sich als wichtigster wohl die Personalkontinuität von NS-Tätern, die nach 1949 erneut in Amt und Würden als Verwaltungs-/Ministerialbeamte, Amtsärzte, Rechts- und Staatsanwälte und – nicht zuletzt – als Richter bis in höchste Stellen aufstiegen und nach Kräften dazu beitrugen, dass das Ausmaß der NS-Verbrechen und ihre Beteiligung daran unaufgeklärt und ungesühnt blieb, die Verfolgten aber allzu oft ohne Anerkennung und entschädigungslos ihren erlittenen Verlusten und Schädigungen überlassen blieben; dieser Täterkontinuität entsprach die Einstellung der deutschen Nachkriegsöffentlichkeit.(3)
Nur einige wenige, inzwischen pensionierte Richter und Vorsitzende westdeutscher Entschädigungskammern und -senate, vertraten den Grundsatz, dass es keinen Schlussstrich geben dürfe. Die Vorbehalte gegenüber der Wiedergutmachung seien im Laufe der Jahrzehnte zwar geringer geworden, so der ehemalige Vorsitzende des sog. ›Entschädigungssenats‹ des OLG Düsseldorf, »ein großes Manko der Wiedergutmachung« sei aber, dass viele verfolgte Ausländer*innen ohne Zugang zu individuellen Entschädigungsansprüchen waren/sind, und so die Mehrzahl der Verfolgten leer ausgegangen sein dürfe. Er sei daher überzeugt, »dass das Thema Wiedergutmachung des nationalsozialistischen Unrechts den Deutschen immer wieder vorgelegt werden wird, wenn sie keinen befriedigenden Abschluss für die Entschädigung der ausländischen Verfolgten finden«. Da die noch offenen Entschädigungsleistungen den laufenden Bundeshaushalt mit weit weniger als einem Prozent belasten dürften, stelle sich die Frage, ob laufende oder künftige Leistungen an die Verfolgten als nachrangig gegenüber anderen dringenden öffentlichen Aufgaben zu bewerten seien, nicht.(4)
Der Düsseldorfer Historiker Herbert Schmidt ist nach Einsicht in »hunderte Wiedergutmachungsakten« überzeugt, dass die verantwortlichen Beamten die »biologische Erledigung« der Entschädigungsanträge sehr gern in Kauf genommen und gezielt zu Verzögerungstaktiken gegriffen hätten. Die durch die BRD geleistete Wiedergutmachung stehe »in keinem Verhältnis zu der totalen Ausplünderung, Versklavung, aber auch der ›Gratisbenutzung‹ von zigtausend jüdischen Menschen als lebende Versuchsobjekte bei pseudowissenschaftlichen medizinischen Experimenten«.(5)
Abertausende andere Verfolgte fielen bisher ganz oder nahezu vollständig durch das Raster der deutschen Wiedergutmachungsgesetze, wie beispielsweise, so Schulz und Urbitsch (2016: 16ff.): Sinti und Roma bis ca. 1963 (Revision der diskriminierenden BGH-Rechtsprechung von 1963);(6) sog. ›asoziale‹ Frauen und Jugendliche; NS-›Euthanasie‹- und Zwangssterilisationsopfer; Zeugen Jehovas; Homosexuelle; Kommunist*innen; als Kinder zwangsgermanisierte Angehörige besiegter Nationen oder rassisch verfolgter Minderheiten; sog. ›Berufsverbrecher‹; Wehrdienst- und Arbeitsverweigerer; teilweise auch als ›Rasseschänder‹ verfolgte, nicht-jüdische Personen; von SS-, Polizeieinsatztruppen- oder Wehrmachts-Massakern bzw. sog. »Präventiv«- oder »Vergeltungs-Mordaktionen« in Angriffs- und Eroberungsgebieten betroffene Opfer; völkerrechtswidrig Verschleppte und zu Zwangsarbeit herangezogene Bevölkerungsgruppen; überlebende Ghetto-Insassen, die dort ›freiwillige‹ Arbeit gegen Entgelt geleistet haben (»Ghettorenten«); jüdische Lösegeld-Restitutionsgläubiger (Thessaloniki); bis Juli 2017 auch rumänische, überwiegend jüdische Exekutionsopfer (ca. 155.000 Personen) im gemäß dem Hitler-Stalin-Pakt sowjetisch besetzten und im Juni 1941 rückeroberten Moldaugebiet, deren Entschädigungsunterlagen seit Jahrzehnten unbearbeitet im Auswärtigen Amt lagern(7) und nicht-jüdische IG Farben-Opfer (Fall Wollheim).(8) Bei einigen dieser Betroffenengruppen kam es nach Jahrzehnten öffentlichen Drucks aus dem In- und Ausland zu einer mit Rechtsansprüchen oder symbolischer ›Anerkennung‹ verbundenen gesetzlichen Anerkennung eines Verfolgtenstatus.
Der Umgang mit Forderungen zu Anerkennungen und Entschädigungen von NS-Unrecht bleibt, so fassen es Nina Schulz und Elisabeth Mena Urbitsch treffend zusammen, »immer eine Geschichte des Ein- und des Ausschlusses und mehr als 70 Jahre nach Ende des Zweiten Weltkriegs nach wie vor ein umstrittenes politisches Thema. Es geht nicht nur um die Summe der einzelnen juristischen Verfahren, es bleibt ein gesamtgesellschaftliches Verfahren. Eine politische und menschliche Frage und Herausforderung«.(9)

BISHERIGE MASSNAHMEN DER ›WIEDERGUTMACHUNG‹

Bislang wurden im Rahmen der Wiedergutmachung neben den Regeln des BEG in der jeweiligen Fassung folgende Regelungen in Kraft gesetzt:

  • Alliierte Rückerstattungsgesetze zwischen 1945 und 1949 für feststellbare Vermögensschäden, das Ländergesetz zur Wiedergutmachung von NS-Unrecht vom April 1949,
  • das ›Luxemburger Abkommen‹ mit der Claims Conference, in dem die BRD die Verpflichtung zur Entschädigung gegenüber den individuell Geschädigten und der jüdischen Gemeinschaft anerkannte,
  • Gesetze wie das BRüG von 1957, das Entschädigungen in Fällen vorsieht, in denen eine Rückgabe von konfisziertem Eigentum nicht möglich war,
  • das Londoner Schuldenabkommen vom Februar 1953, das die Regelung von Reparationen ausdrücklich einem späteren Friedensvertrag vorbehielt und insoweit die Entschädigung NS-Verfolgten der Ostblockstaaten aufs unbestimmte verschob.
  • Zwischen 1956 und 1964 schloss die Bundesregierung bilaterale Globalabkommen in Höhe von einer knappen Milliarde DM mit den meisten nord- und westeuropäischen Staaten für die dort lebenden NS-Verfolgten ab. Die Verteilung der Gelder an die einzelnen Betroffenen wurde dem jeweiligen Land auferlegt.(10)
  • 1957 kam es zu nicht-staatlichen Entschädigungsleistungen in Höhe von 27,8 Millionen DM, welche die IG Farben AG i.L. an die Claims Conference zur Auszahlung an die überlebenden Zwangsarbeiter der Buna-Werke im Konzentrationslager Auschwitz überwiesen hat.
  • Das von der Regierungsmehrheit als »Schlussstrich-Siegel« gedachte BEG SG brachte 1965 einige Beweiserleichterungen zu vermuteter verfolgungsbedingter Kausalität, verlängerte Fristen und Wiederaufnahme bestimmter abgeschlossener Verfahren aufgrund neuer Erkenntnisse und Leistungserhöhungen; gleichzeitig wurde aber eine Ausschlussfrist für Neuanträge auf den 31. Dezember 1969 festgesetzt. Hinzu kam die sog. ›Diplomatische Klausel‹ in § 238a BEG SG, wonach Entschädigungsansprüche im Sinne der sog. ›Hallstein-Doktrin‹ daran gebunden waren, dass die BRD diplomatische Beziehungen mit dem Heimatstaat des Antragstellers unterhielt. Dies war seinerzeit für die Ostblock-Länder nicht der Fall.(11)
  • Im Zuge einer ›indirekten Wiedergutmachung‹ erhielten einige Ostblockstaaten in den Jahren nach 1970 wirtschaftliche bzw. finanzielle Vergünstigungen. So erhielt Polen 1975 eine Pauschalzahlung von 1,2 Mrd. DM, mit der vereinbarungsgemäß die Renten ehemaliger KZ-Häftlinge und Zwangsarbeiter*innen aufgebessert werden sollten. Schmitz-Berg merkt dazu an, es bestehe Grund zu der Annahme, dass es für die deutsche Sozialversicherung erheblich teurer geworden wäre, wenn alle polnischen Zwangsarbeiter, für die ja ›mit deutscher Ordentlichkeit‹ teilweise jahrelang Beiträge eingezahlt worden waren, ihre individuellen Ansprüche bei den deutschen Rententrägern hätten anmelden können.
  • Im Oktober 1980 vereinbarte die Bundesregierung mit der Claims Conference (C.C.) die Zahlung von weiteren 400 Millionen DM, mit dem Zentralrat der Juden in Deutschland von 40 Millionen DM. Während der Zentralrat das Geld pauschal für Zwecke der jüdischen Gemeinden in der BRD erhielt, sollte die C.C. das Geld mit maximal 5.000 DM pro Person an bedürftige Geschädigte, auch im Ostblock, auszahlen, die keine direkten Entschädigungsansprüche geltend machen konnten. Nach eigenen Angaben hat die C.C. bis Mitte 2012 insgesamt 430.000 Verfolgte bedacht, davon 80.000 aus der früheren Sowjetunion.
  • 1981 erließ die Bundesregierung Richtlinien zur Vergabe von Mitteln an nichtjüdische Verfolgte und stellte dafür 86 Millionen DM bereit, die in den Folgejahren noch erhöht wurden.
  • Im Einigungsvertrag von 1990 erklärte sich die Bundesregierung bereit, mit der C.C. zusätzliche Fonds zu vereinbaren, um Härteleistungen an Verfolgte zu zahlen, die nach den bisherigen gesetzlichen Regelungen keine oder nur eine geringe Entschädigung erhalten hatten.
  • In der nachfolgenden Vereinbarung mit der C.C. verpflichtete sich die Bundesregierung 1992 zur Zahlung von 1 Mrd. DM für bedürftige Überlebende aus Konzentrationslagern, Ghettos oder Verstecken. Diese Vereinbarung wurde 2012 in einer ›Neufassung‹ den geänderten Verhältnissen angepasst und mit einigen Verbesserungen versehen.
  • Zwar gelang es der Bundesregierung mit dem sog. ›2+4-Vertrag‹ von 1990, einen Friedensvertrag zu umgehen, der sie – nach ihren eigenen Erklärungen zum Londoner Schuldenabkommen – reparationspflichtig gemacht hätte; sie sah sich gleichwohl veranlasst, ab 1998 im Rahmen von Härtefallregelungen auch osteuropäischen Opfern Entschädigungsleistungen zukommen zu lassen.
  • Die Stiftung Deutsch-Polnische Aussöhnung wurde 1991 mit 500 Millionen DM ausgestattet.
  • An Russland, die Ukraine und Weißrussland wurden aufgrund einer Vereinbarung zwischen Kanzler Kohl und Präsident Jelzin 1992 insgesamt 1 Mrd. DM ausgezahlt.
  • Der ›Deutsch-Tschechische Zukunftsfonds‹ erhielt 1997 für dieselben Zwecke 140 Millionen DM.
  • Mit der C.C. kam es 1998 zu einer weiteren Vereinbarung über einen Fonds für jüdische Verfolgte in Osteuropa.
  • Seit 1991 haben Jüdinnen und Juden sowie Menschen mit jüdischen Vorfahren aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion die Möglichkeit, als Kontingentflüchtlinge nach Deutschland einzureisen. Grundlage hierfür ist ein Beschluss der Innenministerkonferenz vom 9. Januar 1991, nach dem das ›Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge‹ (HumHAG) auf diesen Personenkreis Anwendung fand. Das HumHAG ist durch Artikel 15 Abs. 3 Nr. 3 des Zuwanderungsgesetzes außer Kraft getreten. Jüdinnen und Juden aus der ehemaligen UdSSR (außer Estland, Lettland und Litauen) werden nun nach § 23 Abs. 2 AufenthG aufgenommen.
  • U.a. vor dem Hintergrund einiger Sammelklagen ehemaliger Zwangsarbeiter vor amerikanischen Gerichten gegen deutsche Unternehmen vereinbarte die Bundesregierung 1998 die Einrichtung einer Bundesstiftung für die ›Vergessenen NS-Opfer‹ unter Beteiligung der deutschen Industrie.
  • Der Bundestag verabschiedete 2000 dann das Gesetz zur Gründung der Stiftung ›Erinnerung, Verantwortung und Zukunft‹ (EVZ) einstimmig. Neben dem erneuten Bekenntnis zur moralischen und politischen Verantwortung für die Opfer des NS sah das Gesetz einen Fonds von 10 Mrd. DM vor. Im Jahr 2001 wurde der Fonds je zur Hälfte vom Fiskus und der deutschen Wirtschaft aufgefüllt und die Auszahlung begonnen. In den Folgejahren sind insgesamt rd. 4,7 Mrd. Euro an über 1,6 Millionen Leistungsberechtigte in ca. 100 Ländern ausgezahlt worden – überwiegend als Einmalzahlungen an ehemalige Zwangsarbeiter*innen.
  • Das sog. ›Ghettorentengesetz‹ (ZRBG) wurde im Jahr 2002 verabschiedet, wonach (›freiwillige‹) Arbeit im Ghetto zu Rentenansprüchen führen sollte. Von den daraufhin bis September 2007 gestellten ca. 70.000 Anträgen wurden 95 Prozent, so Schulz und Urbitsch (2016: 349) bzw. etwa 90 Prozent (so Schmitz-Berg (2017: 26) als ›nicht hinreichend bewiesen‹ abgelehnt.
  • Die Bundesregierung beschloss daraufhin 2007 eine Richtlinie für Ghetto-Opfer, die keine Zwangsarbeit geleistet hatten, aber bisher in der Rentenversicherung nicht berücksichtigt worden waren. Sie konnten als einmalige ›Anerkennungsleistung‹ 2.000 Euro erhalten.
  • Nachdem die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) 2009 die zu enge Auslegungspraxis hinsichtlich der ZRBG-Regelungen insbesondere mit Blick auf die Begriffe ›Entgelt‹ und ›Freiwilligkeit der Arbeit‹ ausgehebelt hatte, wurden 35.000 weitere Rentenanträge positiv entschieden; so sind 2014 an ca. 37.300 Betroffene von der Deutschen Rentenversicherung (RV) Monatsrenten von durchschnittlich 201 Euro gezahlt worden. Insgesamt wurden bis 2015 in 57.400 Fällen ZRBG-Renten bewilligt, 4.800 Anträge befanden sich noch in Bearbeitung.(12)
  • Wegen der unbefriedigenden, von den Betroffenen als fortgesetzte Diskriminierung empfundenen Umsetzung der Gesetzesregelungen zur Arbeit im Ghetto sah sich der Gesetzgeber zu mehrfachen Korrekturen zugunsten der Antragstellenden veranlasst. Diese halfen in vielen Fällen auch nicht weiter, weil es nach wie vor an einer klaren Definition des ›Ghetto‹-Begriffs mangelt. So verweigerte die für Härtefallregelungen zuständige Finanzverwaltung die Auszahlung einer bereits von der RV bewilligten Rente mit der – im nachfolgenden Gerichtsverfahren 2013 rechtskräftig bestätigten – Begründung, der Antragsteller habe im fraglichen Zeitraum nicht in einem geschlossenen Ghetto, sondern in einem letztlich noch offenen Wohngebiet gelebt.
  • Seit 1997 ist die BRD von griechischen und italienischen Gerichten zur Zahlung von Entschädigungen an einheimische NS-Verfolgte, Überlebende von SS- oder Wehrmachts-Massakern in Distomo (Griechenland) und Sant‘Anna di Stazzema (Italien) rechtskräftig verurteilt worden. Keine dieser Entscheidungen ist bisher umgesetzt worden. Die BRD erkennt sie nicht an. Das BVerfG stufte derartige Massaker »als Maßnahme der Kriegsführung« ein. Der IGH in Den Haag gab 2012 der Klage der BRD statt, die sich auf das – Klagen von Einzelpersonen entgegenstehende – Prinzip der Staatenimmunität bezog. Das italienische Verfassungsgericht hob 2014 ein rechtswegausschließendes Gesetz zur Umsetzung des IGH-Urteils mit der Begründung als verfassungswidrig auf, jeder Bürger müsse die Möglichkeit haben, bei schweren Menschenrechts- und Kriegsverbrechen vor einem Gericht Gehör zu finden. Danach können Entschädigungsprozesse von NS-Geschädigten aus Deutschland und anderen Ländern in Italien weitergeführt und rechtskräftige Urteile – wie das wegen des SS-Massakers im griechischen Distomo – in Italien durchgesetzt werden. Der Kassationsgerichtshof in Rom hat 2015 den Wiederaufnahmeantrag der BRD im Fall Distomo zurückgewiesen, so dass das griechische Urteil endgültig in Italien gegen die BRD vollstreckt werden kann.(13)
  • Mitte der 1980er-Jahre wurde ein System von Härtefonds und -regelungen aufgelegt. So können nach den Härterichtlinien des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes (AKG-HR) durch NS-Unrecht geschädigte Personen, die nicht Verfolgte i.S. des BEG sind, in besonderen Härtefällen eine einmalige und/oder laufende Geldleistung/en beantragen. Ausschlaggebend ist nicht die Schwere der Verfolgung, sondern der Nachweis einer aktuellen Notlage.(14)
  • Mit weiteren Härtefallregelungen haben der Bund und einzelne Bundesländer mit Härtefonds oder Stiftungen Entschädigungsleistungen für Menschen ermöglicht, die nach den geltenden Bundesgesetzen ganz ohne Kompensation für erlittenes NS-Unrecht geblieben wären. Die Leistungen werden freiwillig, ohne Rechtsanspruch, in der Regel als Einmalzahlungen, ausnahmsweise als laufende Leistung gewährt.(15) So kam es beispielsweise beim 2001 gebildeten NRW-Härtefonds 2015 zum Abschluss von 20 Verfahren, in denen in 15 Fällen insgesamt rd. 370.000 Euro, im Durchschnittsfall rund 24.800 Euro, ausgezahlt wurden.(16)
  • Nach der Bekanntmachung der Richtlinie über eine Anerkennungsleistung an ehemalige sowjetische Kriegsgefangene vom 30.09.2015 (ASK-Anerkennungsrichtlinie) hat der Bundestag wiederholt eine kriegsfolgenrechtliche Regelung beschlossen.(17)


Seit Inkrafttreten des BEG in Jahr 1956 wurden bis 2016 von knapp 2,1 Millionen NS-Opfern insgesamt 4,5 Millionen Entschädigungsanträge gestellt. Ende 2016 liefen bundesweit noch ca. 25.000 Verfahren.(18) Nach einer Übersicht des BMF wurden von 1953 bis 1987 – dem Zeitraum, in dem die meisten Anträge eingingen – 4.384.138 Anträge gestellt. Davon wurde knapp die Hälfte positiv entschieden. 1.246.571 wurden formal abgelehnt, weitere 1.123.425 erledigten sich aus anderen Gründen, wie etwa durch Rücknahmen. Bis 2016 wurden als Leistungen der Öffentlichen Hand auf dem Gebiet der Wiedergutmachung insgesamt 74,513 Mrd. Euro gezahlt, allein 47,958 Mrd. Euro (64,4%) nach dem BEG.(19) Die Wiedergutmachungsleistungen sind zu ca. 17 Prozent im Inland verblieben und darüber hinaus zu etwa gleichen Teilen nach Israel und ins sonstige Ausland geflossen.(20)Als Hauptursachen für die geringe Zuerkennung von Wiedergutmachung sind zum einen die personellen NS-Kontinuitäten im öffentlichen Dienst, in der Politik, in den Medien und bei den Entscheider*innen in den übrigen Bereichen der Gesellschaft der BRD zu nennen. Zum anderen hat sich von Anfang an die – gewiss nicht ohne Bedacht – vom Bundestag beschlossene federführende Zuständigkeit des BMF für die Konzipierung und Umsetzung der Wiedergutmachung vor dem Hintergrund seiner haushalterischen Sparsamkeitsverpflichtung zuungunsten verantwortungsbewusster Entschädigungsregelungen und ihrer betroffenengerechten, fairen Durchführung ausgewirkt.(21) 

DIE ENTSCHÄDIGUNG VON ›KRIEGSOPFERN‹

Dass Entschädigung auch großzügiger, insbesondere weniger bürokratisch und weniger umstritten erfolgen kann, zeigt, als aktuelles Beispiel: die ›Richtlinie über eine Anerkennungsleistung für ehemalige zivile Zwangsarbeiter‹ (ADZ-Anerkennungsrichtlinie), mit der ein BT-Beschluss vom November 2015 umgesetzt worden ist. Der Bundestag hatte insgesamt 50 Millionen Euro für Personen bewilligt, die als Zivilpersonen aufgrund ihrer deutschen Staats- und Volkszugehörigkeit kriegs- bzw. kriegsfolgenbedingt zur Zwangsarbeit durch eine ausländische Macht herangezogen wurden. Der symbolische Anerkennungsbetrag beträgt einmalig 2.500 Euro.(22) Ausdrücklich wird in diesem Zusammenhang der Grundsatz der Höchstpersönlichkeit der Anerkennungsleistung zugunsten hinterbliebener Ehegatten und Kinder durchbrochen, indem diese antrags- und leistungsberechtigt in Fällen sind, in denen die Betroffenen selbst zwar den Stichtag des BT-Beschlusses am 27. November 2015 noch erlebt haben, aber dann vor eigener Antragstellung oder vor der Gewährung der Leistung gestorben sind.
Bundesregierung und Bundestag haben 2015 mit der Anerkennungsleistung an ehemalige sowjetische Kriegsgefangene erste Kompensationsschritte in der oben aufgezeigten Zielrichtung getan, indem sie jedem Überlebenden für die Zwangsarbeit und die besonders schlechte Behandlung in der Gefangenschaft(23) eine Einmalzahlung von 2.500 Euro zuerkannt haben. Sie gingen dabei von bis zu 4.000 überlebenden Berechtigten aus. Bis Anfang Juli 2016 sind indes nur 1.356 Anträge beim Bundesverwaltungsamt eingegangen. Seit Herbst 2015 erhielten nur 537 Betroffene je 2.500 Euro. Schon dies Beispiel gibt Anlass zu fragen, ob nicht in manchen Fällen anstelle einmaliger symbolischer Entschädigungslösungen rentenrechtliche Lösungen nach dem Vorbild der Kriegsopfer- und Kriegsfolgenregelungen für Deutsche und ausländische Kombattanten gefunden werden sollten. Das System der deutschen Kriegsopferfürsorge nach Maßgabe der Regelungen in §§ 25-27j Bundesversorgungsgesetz (BVG) und des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren in der Kriegsopferversorgung (KOV-VfG) drängt sich darüber hinaus generell als analoge Grundlage für »nachholende Wiedergutmachungsleistungen« auch für ausländische NS-Verfolgte auf, weil es zu einer Kompensation zumindest vergleichbarer Kriegs- und Verfolgungsschäden verhelfen und die bisher vergleichsweise Schlechterbehandlung der NS-Verfolgten beenden würde.
So dient die Kriegsopferfürsorge der Ergänzung der übrigen Leistungen des BVG durch besondere Hilfen im Einzelfall. Sie hat die Aufgabe, sich der Beschädigten und ihrer Familienangehörigen sowie der Hinterbliebenen lebenslang anzunehmen und die Folgen der Schädigung oder des Verlustes des Ehegatten, Elternteils, Kindes oder Enkelkindes angemessen auszugleichen oder zu mildern.(24)
Aus dem KOV-VfG ergeben sich wesentliche Verfahrensbesonderheiten zum allgemeinen sozialen Entschädigungsrecht. § 15 KOV-VfG schafft Beweiserleichterungen für Antragsteller – sowohl im Verwaltungs- als auch im gerichtlichen Verfahren –, wo andere Beweismöglichkeiten erschöpft sind. So sind die Angaben des Antragstellers, die sich auf die mit der Schädigung im Zusammenhang stehenden Tatsachen beziehen, der Entscheidung zugrundezulegen, wenn Unterlagen nicht vorhanden oder nicht zu beschaffen oder ohne Verschulden des Antragstellers verloren gegangen sind, soweit sie nach den Umständen des Falles glaubhaft erscheinen. Die Verwaltungsbehörde kann in besonderen Fällen vom Antragsteller die Eidesstattliche Versicherung verlangen, dass er bei seinen Angaben nach bestem Wissen die reine Wahrheit gesagt und nichts verschwiegen hat.(25) Als Leistungen der Kriegsopferfürsorge kommen neben der Grundrente und Heilbehandlung für Beschädigte nach §§ 10 und 31 BVG und Leistungen für Hinterbliebene nach § 38 ff BVG auch Leistungen für Kranken-, Erholungs-, Pflege-, Alten- und Wohnungshilfe, Hilfe zur Teilhabe am Arbeitsleben, zur Weiterführung des Haushalts, ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt und Eingliederungshilfe/Hilfe in besonderen Lebenslagen in Betracht – insgesamt Leistungen, die die meisten bislang in irgendeiner Form mit ›Wiedergutmachungsleistungen‹ bedachten NS-Opfer nicht erhalten konnten und können.

ZUKUNFT DER WIEDERGUTMACHUNG

Aus verantwortungsethischen und Gründen politischer Glaubwürdigkeit besteht die Notwendigkeit einer nachholenden Kompensation von NS-Unrecht gegenüber allen noch offenen ›vergessenen‹ Betroffenengruppen. Denn nur mit der obligaten Anerkennung unverzeihlicher Menschheitsverbrechen und einem Mindestausgleich für die Leiden der bislang nicht oder nicht angemessen entschädigten NS-Opfer mithilfe auch unterschiedlicher Kompensationsinstrumente, wird sich in dem Kernbereich unseres staatlichen und gesellschaftlichen Selbstverständnisses ein umfassender und nachhaltiger Rechtsfrieden einstellen können.(26)
Ist es vermessen, für die bisher nicht oder nur in Almosenausmaß entschädigten NS-Opfer, einschließlich ihrer häufig materiell und/oder psychisch mit- bzw. anschlussgeschädigten Hinterbliebenen, Kompensationsmöglichkeiten ins Auge zu fassen, die der Art und ihrem Ausmaß nach den Entschädigungen entsprechen, die deutschen Volksangehörigen und ausländischen Kriegskombattanten in Wehrmacht und Waffen-SS als Kriegsopferfürsorge bis heute gewährt worden sind?
Vor diesem Hintergrund dürfen sich die Kompensationsleistungen nicht in der Beschreitung der alten, hindernisreichen Wege erschöpfen. Allerdings sind auch bisher schon neben den unterschiedlichen, eher schädigungsbezogenen Kompensationsinstrumenten – unter den Gesichtspunkten besonders schwerer NS-Menschenrechtsverletzungen einerseits und kontinuierlicher Diskriminierung im Aufenthaltsgebiet andererseits – ergänzende Maßnahmen wie z.B. sog. ›Kontingentlösungen‹ für bestimmte NS-Verfolgtengruppen geschaffen worden, die die Einreise in die BRD und ein dauerhaftes Bleiberecht eingeräumten, wie in den 1990er-Jahren für Juden aus den GUS-Staaten.
Im Hinblick darauf, dass auch die europäischen Sinti und Roma im deutschen NS-Machtbereich aus rassischen Gründen verfolgt und ermordet worden sind, bietet sich für die Nachkommen der – soweit noch vorhanden, zunächst zu entschädigenden überlebenden – Betroffenen eine derartige Kontingentlösung zur Einwanderung ebenfalls als verantwortungsethisch geboten an. Dies umso mehr, als deren Lebensumstände in den Ländern Osteuropas und in den jugoslawischen Nachfolgestaaten von kontinuierlicher rassistischer Diskriminierung und deren direkten sozioökonomischen Folgen geprägt sind.(27) Hinzu kommt, dass Angehörige dieser Volksgruppe, die vor diesen menschenrechtswidrigen Lebensumständen in die BRD geflüchtet sind und Asyl oder ein dauerhaftes Bleiberecht beantragt und z.T. erhalten haben, zunehmend ungeachtet ihres zuweilen langjährigen Aufenthalts und hier geborenen Kindern sowie der unüberwindlichen Schwierigkeiten einer Re-Integration wieder dorthin abgeschoben werden.(28)
Inzwischen wurde zunächst, in Ausführung eines Grundsatzurteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Februar 2013 (BVerwGE 10 C 23.12), Ende 2013 durch Änderung des Asylverfahrensgesetzes, klargestellt, dass auch eine Kumulierung unterschiedlicher Eingriffsmaßnahmen wie Menschenrechtsverletzungen, sonstige schwerwiegende Repressalien, Diskriminierungen, Nachteile und Beeinträchtigungen bei der Prüfung von Anträgen auf Anerkennung als Flüchtling zu berücksichtigen ist. Anschließend zu prüfen ist, ob die vorgetragenen verschiedenen Diskriminierungen in ihrer Summe zu einer vergleichbar »schweren Menschenrechtsverletzung« i.S. des Asylrechts anzuerkennen sind.(29) Seit 2014 hat indessen die »Bundesregierung die Wege für Roma aus Südosteuropa noch weiter erschwert und die vom BVerwG initiierten Verfahrensverbesserungen insbesondere für Roma außer Kraft gesetzt: Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina wurden auf die Liste der ›sicheren Herkunftsstaaten‹ gestellt. Das bedeutet verschärfte Massenabschiebungen von schutzsuchenden Roma – Nachkommen derer, die von den Deutschen während des NS als sog. ›Zigeuner‹ vernichtet wurden – und nahezu hundertprozentige Ablehnung ihrer Asylanträge«.(30)
Da die offiziellen Berichte der UN, des Europarats sowie zahlreiche Berichte von NGOs die aktuellen schweren Menschenrechtsverletzungen der Roma in Südosteuropa seit Jahren belegen, kann deren verzweifelter Lage insbesondere in Ansehung ihrer NS-Opfersituation wohl nachhaltig nur durch eine angemessene Kontingent- und Immigrationslösung einerseits und der Kriegsopferfürsorge ähnlichen Hilfs- und Integrationsmaßnahmen andererseits abgeholfen werden. Solange die ›nachholenden Wiedergutmachungsinstrumente‹ nicht umgesetzt werden (können), erscheint es zumindest uns als geboten, in den Asyl- und Aufnahmeverfahren von Roma- und teilweise auch Sinti-Flüchtlingen aus ost- und südosteuropäischen Ländern – ggf. ungeachtet deren Einstufung als ›sicherer Herkunftsstaat‹ – ihre Lebensumstände in den Herkunftsländern einer besonders eingehenden und umfassenden Prüfung zu unterziehen. Diese müsste den hohen, vom BVerwG 2013 postulierten Anforderungen entsprechen. Nicht zuletzt unter dem Eindruck insbesondere der aktuellen Länderberichte der ›recherchegruppe bremen‹, drängt sich die Frage auf, ob nicht vergleichbare Studienbesuche von Entscheider*innen in Sinti- und Roma-Verfahren beim BAMF, bei den kommunalen Ausländerbehörden und Verwaltungsgerichten im Rahmen dienstlicher Fortbildung zu i.S. der genannten BVerwG-Entscheidung signifikant positiveren Ergebnissen führen würden.

Ingolf Spickschen ist Rechtsanwalt und Ministerialrat beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit i.R. sowie Mitglied im Vorstand des Forum Justizgeschichte e.V.
RAV-Mitglied Michael Plöse ist Lehrbeauftragter und Rechtsreferendar sowie im Vorstand des Forum Justizgeschichte.

Literatur:

Bundesministerium der Finanzen: Entschädigung von NS-Unrecht, Regelungen zur Wiedergutmachung. Berlin 2012.

Gudrun Doering-Striening (Hg.): Opferrechte. Handbuch des Anwalts für Opferrechte. Baden-Baden 2013.

Norbert Frei/José Brunner/Constantin Goschler (Hg.): Die Praxis der Wiedergutmachung. Geschichte, Erfahrung und Wirkung in Deutschland und Israel. Göttingen 2009.

Constantin Goschler: Wiedergutmachung. Westdeutschland und die Verfolgten des Nationalsozialismus (1945-1954). München 1992.

Ders.: Schuld und Schulden. Die Politik der Wiedergutmachung für NS-Verfolgte seit 1945. Göttingen 2008.

Deutscher Bundestag: Mögliche Probleme bei der Umsetzung des Ghettorenten-Gesetzes, insbesondere in Hinblick auf die Opfer- gruppe osteuropäischer Roma (BT- Drs. 18/6493 v. 28.10. 2015). Berlin 2015.

Heiko Haumann: Die Akte Zilli Reichmann. Zur Geschichte der Sinti im 20. Jahrhundert. Frankfurt/M. 2016.

Sebastian Klappert: Die Rückkehr des Kriegsfolgenrechts. Zur Richtlinie über eine Anerkennungsleistung an ehemalige deutsche Zwangsarbeiter. In: Die Öffentliche Verwaltung, 69(9), 2017, S. 373–378.

Cornelius Pawlita: ›Wiedergutmachung‹ als Rechtsfrage? Die politische und juristische Auseinandersetzung um Entschädigung für die Opfer nationalsozialistischer Verfolgung (1945 bis 1990). Frankfurt/M. 1993.

Ders.: Der Beitrag der Rechtsprechung zur Entschädigung von NS-Unrecht und der Begriff der politischen Verfolgung. In: Hans Günter Hockerts/Christiane Kuller (Hg.): Nach der Verfolgung, Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts in Deutschland? Göttingen 2003, S. 79–115.

Ders. Geschichte der Entschädigung für Opfer nationalsozialistischer Verfolgung. In: Thomas Heldt/ Barbara Kettnaker/Jost Rebentisch/Sonja Schlegel/Bernd Sonntag (Hg.), Kein Ort der Zuflucht für hilfsbedürftige alte NS-Verfolgte?, Frankfurt/M. 2006, S. 52–82.

Ders.: Geschichte der Entschädigung in der Bundesrepublik Deutschland. In: Helmut Kramer/Karsten Uhl/Jens-Christian Wagner (Hg.), Zwangsarbeit im Nationalsozialismus und die Rolle der Justiz. Täterschaft, Nachkriegsprozesse und die Auseinandersetzung um Entschädigungsleistungen. Nordhausen 2007, S. 68–85.

recherchegruppe bremen (Baeck/Stieber/Schneider/Sürig/Emini/Vogel et al.): Abgeschobene Roma in Serbien. Journalistische, juristische und medizinische Recherchen (aktualisierte Ausgabe). Bremen 2017.

Anja Reuss: Kontinuitäten der Stigmatisierung. Sinti und Roma in der deutschen Nachkriegszeit. Berlin 2015.

Joachim R. Rumpf: Der Fall Wollheim gegen die I.G. Farbenindustrie AG in Liquidation. Frankfurt/M. 2010.

Manfred Schmitz-Berg: Wieder gut gemacht? Die Geschichte der Wiedergutmachung seit 1945. Düsseldorf 2017.

Nina Schulz/Elisabeth Mena Urbitsch: Spiel auf Zeit: NS-Verfolgte und ihre Kämpfe um Anerkennung und Entschädigung. Berlin 2016.

Christian Streit: Keine Kameraden: Die Wehrmacht und die sowjetischen Kriegsgefangenen 1941-1945. Stuttgart 1978.

Bernd C. Wagner, IG-Auschwitz. München 2000.

Fußnoten

(1) Titel der 19. Jahrestagung des Forum Justizgeschichte e.V. vom 22. bis 24. September 2017. Bei dem Beitrag handelt es sich um eine von Nicola Willenberg gekürzte Fassung des Resümee-Referats der ›AG Offene Entschädigungsfragen‹ im Forum Justizgeschichte. Die Autoren sind ihr mit großem Dank verbunden.
(2) Die Autoren wollen weiter an dem Thema arbeiten und freuen sich über Unterstützung, Kritik und Anregungen: spickschen@forum-justizgeschichte.de, m.ploese@snafu.de oder info@forum-justizgeschichte.de.
(3) Schmitz-Berg (2017: 13, 142)
(4) Zitiert nach ebd.: 144. Auch der ehemalige Vorsitzende der Entschädigungskammer beim LG Düsseldorf stimmt dem zu. Er sieht die finanziellen Belastungen, die der BRD durch die Wiedergutmachung entstanden sind und noch entstehen, »angesichts des schweren Unrechts, dem die Verfolgten ausgesetzt waren, als untergeordnet an« (ebd.: 145).
(5) Ebd.: 157.
(6) Vgl. Reuss (2015) und das von Heiko Haumann ausführlich geschilderte Beispiel von Zilli Reichmann. Diese hatte erst 1950 von der Möglichkeit, eine Entschädigung zu erhalten, erfahren und einen entsprechenden Antrag für die Zeit in den Konzentrationslagern Auschwitz und Buchenwald gestellt, der zunächst mit der Begründung abgelehnt worden war, sie sei nicht aus rassischen Gründen verfolgt worden. Voneinander getrennt wurden dann aber drei Verfahren zur Entschädigung für »Schaden an Freiheit«, »Schaden an Körper und Gesundheit« und  »Schaden im beruflichen und wirtschaftlichen Fortkommen« durchgeführt, was jahrelange Verzögerungen der Gesamtentschädigung verursachte. Den Sachbearbeitern im zuständigen Münchner Entschädigungsamt, die als SS-Offiziere im RSHA an Deportationen von Sinti und Roma leitend mitgewirkt hatten, gelang es mit vereinten Kräften – auch der Bayerischen Justiz – ihre Verfahren 18 Jahre bis zur endgültigen Entscheidung andauern zu lassen. Vgl. Haumann (2016: 204ff.).
(7) Schulz/Urbitsch (2016: 189).
(8( 1950 erhob Norbert Wollheim die erste Musterklage eines ehemaligen Zwangsarbeiters gegen ein deutsches Industrieunternehmen auf Schadenersatz, Schmerzensgeld und Arbeitslohn. Die Klage Wollheim gegen IG Farbenindustrie AG i.L. wurde von 1950 bis 1953 vor dem LG Frankfurt verhandelt. Das LG verurteilte die IG Farbenindustrie AG i.L. zur Zahlung von 10.000 DM Schmerzensgeld an Wollheim. Der Prozess wurde in zweiter Instanz vor dem OLG Frankfurt 1958 durch einen globalen Vergleich beendet, der die Zahlung von insgesamt 30 Millionen DM an mehrere tausend jüdische ehemalige jüdische Zwangsarbeiter der IG Farbenindustrie AG vorsah. Vgl. Rumpf (2010); Wagner (2000: 311ff.).
(9) Schulz/Urbitsch (2016: 11, 330). Vgl. dazu auch Reuss (2015), Haumann (2016), Schmitz-Berg (2017) sowie die grundlegenden Arbeiten von Goschler (2008), Frei et al. (2009) und Pawlita (1993, 2003, 2006, 2007).
(10) Am Beispielfall Niederlande konkretisiert Schmitz-Berg (2017: 20), dass zur Abgeltung der im BEG geregelten Verfolgungstatbestände ganze 125 Millionen DM vereinbart wurden, die nur »den wichtigen Verfolgungsopfern« zugute kommen sollten, insbesondere Hinterbliebenen von Getöteten, Invaliden, länger als drei Monate Inhaftierten und Zwangssterilisierten. Von ca. 60.000 Anträgen wurden rund 51.000 positiv beschieden. Der maximale Entschädigungsbetrag in Einzelfällen belief sich auf 5.400 Gulden.
(11) Vgl. hier und im Folgenden Schmitz-Berg (2017: 21ff.).
(12) Schulz/Urbitsch (2016: 349f.); Schmitz-Berg (2017: 26); Deutscher Bundestag (2015: 7).
(13) Schmitz-Berg (2017: 27); Schulz/Urbitsch (2016: 353).
(14) Schulz/Urbitsch (2016: 158).
(15) Ebd.: 341.
(16) Schmitz-Berg (2017: 27).
(17) Klappert (2017: 373).
(18) Schmitz-Berg (2017: 9).
(19) BMF, Stand: 31. Dezember 2016.
(20) Schmitz-Berg (2017: 161, m.w.N.).
(21) Schmitz-Berg (2017: 28).
(22) Vgl. hier und im Folgenden Klappert (2017: 373ff.).
(23) Vgl. Streit (1978).
(24) Doering-Striening (2010: 117ff.).
(25) Es sind grundsätzlich nur selbst Betroffene antragsberechtigt, d.h. die Familienangehörigen müssen durch die Gewalttat ebenfalls unmittelbar betroffen sein, weswegen eine selbständige Angehörigenversorgung noch weiterer Elemente bedürfte.
(26) Hierzu grundsätzlich auch Schulz/Urbitsch (2016: 11ff.), vgl. mit Zitat Goschler Schmitz-Berg (2017: 159).
(27) recherchegruppe bremen (2017: 3).
(28) Ebd.
(29) recherchegruppe bremen (2017: 3ff., 106).
(30) Ebd.: 4.

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