Mehr Staat wagen - Innere Sicherheit und die Vorhaben der großen Koalition

Norbert Pütter Nicht mehr "Freiheit", sondern mehr Staat verheißt das Regierungsprogramm für die Innere Sicherheitspolitik der nächsten Jahre: Ausweitung des Strafrechts, Ausbau von Vorfeldbefugnissen, Verflechtung von Polizei und Geheimdiensten, Verwischung von Militär- und Polizeiaufgaben... Am Ende der "zweiten Gründerjahre", die die Bundeskanzlerin in ihrer Regierungserklärung1 ankündigte, wird der Sicherheitsstaat Deutschland weiter ausgebaut worden sein.

Ihrer Natur nach sind Koalitionsvereinbarungen Kompromisse, bei denen alle Beteiligten Abstriche von ihren eigentlichen Vorhaben machen müssen. In den Fragen Innerer Sicherheitspolitik fiel der Regierungskompromiss leicht, weil jenseits aller parlamentarisch-publizistischen Scheingefechte seit Jahrzehnten Einigkeit zwischen CDU/CSU und SPD darüber besteht, wie "Innere Sicherheit" hergestellt werden soll. Für die Bürgerrechte ist die große Koalition im Bund die denkbar negativste Regierungsvariante, weil die rechtsstaatlich/bürgerrechtlich motivierten Skrupel, durch die sich Bündnisgrüne und - neuerdings wieder - FDP neben ihren großen Wunschpartnern zu profilieren suchten, als hemmende Elemente ausfallen. So kann die "große Koalition der Inneren Sicherheit" nun endlich ungehindert umsetzen, was sie unter "Freiheit wagen" versteht.

Betrachtet man zunächst das, was als "Sicherheitsarchitektur" der Bundesrepublik bezeichnet wird, also die Aufgaben- und Arbeitsteilung verschiedener Behörden, so standen in den letzten Jahren drei Themenkomplexe im Zentrum der Diskussion: die Befugnisse des Bundeskriminalamtes (BKA), das Verhältnis von Polizei und Nachrichtendiensten und der Einsatz der Bundeswehr im Innern. Der Koalitionsvertrag schlägt für diese Fragen je unterschiedliche Lösungen vor.2

Bislang hat das BKA keine eigenständigen "Vorfeldbefugnisse". D.h. für Tätigkeiten der Verdachtsgewinnung, die nicht auf die Strafprozessordnung gestützt werden können, ist das BKA auf die Landespolizeien angewiesen. Im Terrorismusbekämpfungsgesetz vom Januar 2002 konnte das Bundesinnenministerium seine Pläne zur Ausweitung der BKA-Befugnisse nur in abgeschwächter Form durchsetzen. Otto Schily scheiterte aber nicht an parteipolitischen Widerständen, sondern an denen der Länder: Diese wollten verhindern, dass ihre Landespolizeien durch eine noch weiter gestärkte Zentrale an den Rand gedrängt würden. Die Debatte um BKA-Vorfeldkompetenzen wurde in der "Föderalismuskommission" fortgeführt. Nach deren Vorschlag soll der Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit erhalten für "die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht". Diese Grundgesetzänderung wollen die Koalitionsparteien nun umsetzen. Damit ist der Weg für weitere Vorfeldaktivitäten des BKA geebnet.

Polizei, Nachrichtendienste, Bundeswehr

Wenig enthält der Koalitionsvertrag zum Verhältnis von Polizei und Nachrichtendiensten. Die Arbeit des – in einer rechtlichen Grauzone angesiedelten – Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums in Berlin will die Koalition "weiter verbessern". Dies will sie wohl zum einen durch die neu zu schaffenden Präventivbefugnisse des BKA erreichen. Zum anderen will die Koalition den Vorarbeiten der Innenministerkonferenz folgend "schnellstmöglich eine Antiterrordatei schaffen"; abzuwarten bleibt, ob sich das Modell der Indexdatei durchsetzt oder ob Dienste und Polizeien gegenseitige Volltextzugänge zu ihren jeweiligen Informationen erhalten. Überprüfen will die neue Regierung ferner, "inwieweit rechtliche Regelungen, etwa des Datenschutzes, einer effektiven Bekämpfung des Terrorismus und der Kriminalität entgegenstehen". Der freie Datenaustausch zwischen Geheimdiensten und Polizeien ist damit ebenso angekündigt wie die - allerdings erst vage angedeutete - Senkung datenschutzrechtlicher Standards.

Vermeintlich deutliche Unterschiede zwischen den neuen Koalitionspartnern gab es im Wahlkampf über die Frage des Einsatzes der Bundeswehr im Innern. Die parlamentarischen Initiativen von Seiten der CDU, der Bundeswehr im Staatsinnern die Abwehr terroristischer Gefahren zu ermöglichen, waren an der Ablehnung der SPD gescheitert.3 Stattdessen favorisierte die SPD Teilregelungen wie etwa im Luftsicherheitsgesetz und eine weite Interpretation von "Amtshilfe", durch die das Militär im Innern vermehrt tätig werden sollte.4 Da die Koalitionäre sich darin einig sind, dass "äußere und innere Sicherheit immer stärker ineinander[greifen]", lag eine Einigung nahe: Man wartet das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz ab, um dann zu prüfen, "ob und inwieweit verfassungsrechtlicher Regelungsbedarf" besteht. Wohin die gemeinsame Reise geht, wird in den Vereinbarungen über die Zukunft der Bundeswehr deutlich: Für Ende 2006 verspricht die Koalition die Vorlage eines "Weißbuchs", das auch "eine Festlegung der Aufgaben und der Zusammenarbeit der für Sicherheit verantwortlichen Institutionen innerhalb einer umfassenden nationalen Sicherheitsvorsorge" beinhalten soll. Angesichts der terroristischen Bedrohungen sei die "äußere von der inneren Sicherheit nicht mehr trennscharf zu unterscheiden", die "Landesverteidigung" stehe vor veränderten Bedingungen. Das "Konzept der zivil-militärischen Zusammenarbeit wird weiter ausgebaut." Die Bundesregierung werde "Initiativen vorlegen", soweit "gesetzlicher oder verfassungsmäßiger Regelungsbedarf" bestehe. Im Klartext heißt dies: Die vermehrte Tätigkeit der Bundeswehr im Innern kommt - entweder mit oder ohne Gesetz. Mit dem Verweis auf vermeintliche polizeiliche Personalengpässe während der Fußball-Weltmeisterschaft bereitet Innenminister Schäuble seit seinem Amtsantritt bereits das Terrain vor, in das die Truppe geschickt werden wird, wenn es irgendwann zu einem terroristischen Anschlag in Deutschland kommen sollte.

Teilfragen

Blickt man auf einzelne Sachfragen, so lassen sich die Antworten der Koalition in drei Gruppen einteilen: vermeintlich oder tatsächlich klare Vorhaben, Ankündigungen, bestimmte Fragen prüfen zu wollen, und schließlich die Präsentation einer Fassade aus wohlklingenden Floskeln.
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Insgesamt ist den diversen Vorhaben ist nicht viel mehr als eine Richtungsangabe zu entnehmen: mehr Erfassung, mehr heimliche Überwachung, mehr Strafandrohung und mehr effektives Strafen. Sie enthalten längst Beschlossenes (Digitalfunk), Hausaufgaben, die das Verfassungsgericht dem Gesetzgeber auferlegte (Europäischer Haftbefehl, Untersuchungshaft, verdeckte Methoden), für untauglich befundene Ladenhüter (Kronzeugenregelung), strafrechtliche Symbolpolitik (Zwangsverheiratung ist bereits strafbar), neuere Elemente populistischer Kriminalpolitik (Sicherungsverwahrung für Jugendliche, Schleuser-Warndatei) und vage Absichten mit strafender bzw. strafandrohender Schlagseite (Sexualstrafrecht).

Prüfen, evaluieren, aufschieben

Bei vielen Fragen reichte der Konsens der Volksparteien nur zu unverbindlichen Nennungen. Man verständigte sich lediglich darauf, bestimmte Regelungen zu "evaluieren", die Evaluation abzuwarten oder eine Frage zu "prüfen". Eine kleine Auswahl dessen, was die Koalitionäre in den nächsten vier Jahren prüfen wollen:

- ob der Datenschutz einer effektiven Bekämpfung von Terrorismus und Kriminalität entgegensteht,
- ob "Sympathiewerbung für terroristische Vereinigungen oder Aktivitäten" unter Strafe gestellt werden soll,
- welche Instrumente gegen Zwangsverheiratungen etabliert werden sollen,
- ob "Absprachen im Strafprozess" gesetzlich geregelt werden sollen,
- im Hinblick auf die Fernmeldeüberwachung in der Strafprozessordnung, "den Katalog der Straftaten ergebnisoffen überprüfen". Nach einer "Evaluation" will man verhandeln über:

- die erst am 5. September 2005 in Kraft getretene Regelung über die Strafbarkeit von Graffiti (wenn 2007 eine Evaluation vorliegt),
- über die Regelungen zum Abhören von Wohnungen, deren neue Fassung am 1. Juli 2005 in Kraft getreten ist ("wenn die ersten Berichte der Bundesregierung [...] vorliegen"),
- über die Frage, ob der Anwendungsbereich der DNA-Analyse "aus kriminalpolitischen Gründen ausgeweitet werden muss"; dessen jüngste Ausdehnung ist erst am 1. November 2005 in Kraft getreten.

Nichts Genaues wird den BürgerInnen in Aussicht gestellt. Der Verweis auf die Erfahrungsberichte täuscht rationale Entscheidungen vor, wo politischer Wille zu begrenzenden Regelungen fehlt. Vergleichbare "Evaluationen" in der letzten Zeit, etwa der Schleierfahndung in Bund und Ländern oder der Befugnisse nach dem Terrorismusbekämpfungsgesetz, erfüllten nicht die minimalsten Standards, die an eine Bewertung zu stellen sind, weil die Behörden sich selbst "evaluierten". Nirgendwo im Koalitionsvertrag ist auch nur angedeutet, dass man von diesem Verfahren abzugehen gedenkt.
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Mit der "Sympathiewerbung" für den Terrorismus knüpft die Koalition an der internationalen Bekämpfungsstrategie an, die darauf aus ist, ein weites terroristisches Umfeld zu kriminalisieren.5 Als ob die §§ 129a und 129b Strafgesetzbuch ("terroristische Vereinigung") das "terroristische" Vorfeld nicht schon ausreichend erfassten. Dass in derartigen Regelungen das Potential zur Beschränkung jeder kritischen Meinungsäußerung liegt, hat die kurze Geschichte der §§ 88a ("verfassungsfeindliche Befürwortung von Straftaten") und 130a ("Anleitung zu Straftaten") Strafgesetzbuch gezeigt. Beide waren 1976 in der Hochkonjunktur des Antiterrorismus eingeführt, aber 1981 wieder gestrichen worden, weil sie zwar zu vielen Ermittlungen, aber nur zu einer einzigen Verurteilung geführt hatten. In erweiterter Version war 1986 die "Anleitung von Straftaten" bereits wieder eingeführt worden. Was jetzt geprüft werden soll, ist die komplette Wiederherstellung eines Instrumentariums, das Anfang der 1980er Jahre bereits seine Untauglichkeit unter Beweis gestellt hatte.6

In ihren Prüfkatalogen listen die Parteien jene Fragen auf, zu denen sie sich gegenwärtig noch nicht einigen können oder zu denen sie dem Volk ihre Antworten noch nicht kundtun wollen. Aber in allen genannten Fragen ist offenkundig, dass am Ende weniger Rechte für die BürgerInnen und mehr staatliche Kontrollen und Eingriffsbefugnisse stehen werden.

Rhetorische Glanzlichter - dunkle Schatten

Die große Koalition bekennt sich zu einem "handlungsfähigen Staat", der "die Freiheitsräume seiner Bürger schützt". Sicherheit sei "die Voraussetzung für ein Leben in Freiheit". "Toleranz und Weltoffenheit" werden als "Markenzeichen einer freiheitlichen Gesellschaft" bezeichnet. Es dürften "Extremismus, Rassismus und Antisemitismus keine Chance haben". Wird man konkret, dann lösen sich diese hehren Worte schnell in Wohlgefallen auf. Laut Koalitionsvertrag soll "das Bekenntnis des Einzubürgernden zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung" in die Verleihung der deutschen Staatsangehörigkeit einbezogen werden. "Integration", so heißt es an anderer Stelle, "kann nur gelingen, wenn Migration gesteuert und begrenzt wird." Diese Passagen speisen den latenten Rassismus, weil sie im Ausländer etwas vermuten, was entweder die Verfassung oder das friedvolle Zusammenleben bedroht. Das sind kaum Symbole, die zu mehr Toleranz und weniger Rassismus führen. Die Kluft zwischen den hohen Zielen und den praktischen Vorhaben wird auch in anderen Fragen deutlich. Ein besonderes Anliegen des Koalitionsvertrages sind die Zwangsverheiratungen. Man ist sich einig, einen entsprechenden Straftatbestand zu schaffen, weitere Maßnahmen sollen geprüft werden. Durchaus vage wird an dieser Stelle angekündigt, zur "Prävention und Bekämpfung" solle auch die "Rechtsstellung der Betroffenen verbessert" werden. Konnte oder wollte man sich nicht auf ein eigenständiges Aufenthaltsrecht für die Zwangsverheirateten einigen? Deutlicher wird der Vertrag in der Frage der Zwangsprostitution. Die Koalition verspricht, deren Opfer "mit den Möglichkeiten des Strafrechts noch besser (zu) schützen und die Strafbarkeit der Freier [... zu] regeln". Plakativ erklärte die Bundeskanzlerin in der Regierungserklärung: "Opferschutz geht vor Täterschutz." Im Koalitionsvertrag aber wird der Opferschutz zum Abfallprodukt des Strafrechts degradiert. Zu den dunklen Seiten des Koalitionsvertrages gehört auch die Wiederauferstehung des "Kronzeugen". Diese Rechtsfigur war ursprünglich im Rahmen der Terrorismusbekämpfung geschaffen und in den 1990er Jahren auf Verfahren wegen "organisierter Kriminalität" ausgeweitet worden. Die geringe Wirksamkeit des Instruments "Kronzeuge" erlaubte der rot-grünen Mehrheit 1999, den grundsätzlichen Bedenken nachzugeben und die Regelung auslaufen zu lassen. Wer einen Kronzeugen etabliert, führt eine Person in das Strafverfahren ein, deren Glaubwürdigkeit für das Gericht kaum überprüfbar ist. Wer mit berechnender Denunziation und Verrat die Rechtsordnung schützen will, widerspricht sich selbst. Dass ein Täter als Kronzeuge straffrei ausgeht, müsste eigentlich diejenigen besonders entsetzen, sie sich so viel von der Waffe des Strafrechts versprechen. Aufschlussreich ist schließlich, was der Koalitionsvertrag gänzlich ausspart: Kein Wort über die Be- oder Entfristung bislang befristeter Befugnisse; kein Wort über die Vorratsdatenspeicherung; kein Wort über die Videoüberwachung; kein Wort, wie die neue ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Melde- und Ausweiswesen genutzt werden soll. Selbstverständlich kein Wort über die allenthalben wachsenden Überwachungsoptionen – von den "stillen SMS" über die RFID-Chips bis zur Mautüberwachung. Die Koalitionäre schweigen und warten auf einen tagespolitischen Anlass, wie in der Mautüberwachung gerade geschehen, um weitere Kontrolltechniken zu etablieren. Die Bundeskanzlerin hat eine Politik der kleinen Schritte angekündigt. Im Bereich der Inneren Sicherheit wird ihre "Koalition der neuen Möglichkeiten" den alten Fahrplänen des starken Staates aber forciert folgen.

Leicht gekürzter, zunächst in der CILIP, Bürgerrechte und Polizei, Heft 82 erschienener Artikel. Wir danken der Redaktion für den Abdruck.

Fussnoten

1 Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Angela Merkel v. 30. November .2005, siehe: www.bundeskanzlerin.de/bk/root,did=45776.html.
2 Gemeinsam für Deutschland - mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 11. November .2005, unter: www.cducsu.de/upload/koavertrag0509.pdf. Sofern nicht anders angegeben, entstammen alle Zitate diesem Text.
3 Z.B. BR-Drs. 181/04 v. 5. März 2004 oder BT-Drs. 15/ 4858 v. 18. Januar 2005.
4 Siehe z.B.: Wiefelspütz, D.: Einsatz der Streitkräfte im Innern, in: Die Polizei 2003, H. 11, S. 301-307.
5 Vgl. den Beitrag von Tony Bunyan in Heft 82 der Bürgerrechte & Polizei/CILIP, S. 46-52.
6 Vgl. Kindhäuser, U.; Neumann, U.; Paeffgen, H.-U. (Hg.): Strafgesetzbuch, Bd. 1, 2. Aufl., Baden-Baden 2005, S. 2767 f.