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Blockupy 2013: Die Ära Brokdorf am Ende?

POLIZEIKESSEL. VERFASSUNGSBESCHWERDE. NICHTANNAHMEBESCHLUSS. AUSBLICK

DANIEL WERNER

1. Mit Beschluss vom 2. November 2016 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Verfassungsbeschwerde eines Teilnehmers der Blockupy-Demonstration vom 1. Juni 2013 in Frankfurt am Main nicht zur Entscheidung angenommen.(1) Dieser Beschluss hat das Potential, einen Schlussstrich unter die bisherige versammlungsrechtliche Rechtsprechung des BVerfG zu ziehen. Rund 30 Jahre nach ihrem Beginn könnte die Ära Brokdorf am Ende sein.(2)
Was war passiert? Am 1. Juni 2013 fand in Frankfurt am Main die internationale Blockupy-Demonstration gegen das Krisenregime der Europäischen Zentralbank mit mehreren tausend Teilnehmer*innen statt. Kurze Zeit nach Beginn kesselte die Polizei an einer strategisch günstigen Stelle den antikapitalistischen Block, bestehend aus 940 Demonstrierenden, ein. Als Vorwand für den Polizeieinsatz mussten zwei abgeschossene Feuerwerksraketen, einige Dutzend Regenschirme, eine Handvoll mit Styropor verstärkter und mit Parolen beschrifteter Schilder sowie schwarze Kleidungsstücke herhalten. Den eingekesselten Demonstrierenden wurde die Freiheit ohne richterlichen Beschluss über Stunden entzogen.(3)

2. Die Frage nach der Rechtmäßigkeit des Polizeikessels wurde vor das Verwaltungsgericht (VG) Frankfurt getragen. Dieses befand sich auch für zuständig,(4) allerdings verwies der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) die Klagen an das Amtsgericht Frankfurt,(5) weil es sich um Strafprozessrecht und nicht um Versammlungs- bzw. Polizeirecht handeln würde. Die Rechtswegverweisung hatte zur Folge, dass nicht in öffentlicher Verhandlung vor dem VG verhandelt wurde, sondern im schriftlichen Verfahren bei dem Amtsgericht (AG) und Landgericht (LG) Frankfurt. Sämtliche vom Autor vertretene Mandant*innen wurden in den gesamten Verfahren kein einziges Mal persönlich angehört.
AG und LG Frankfurt zeigten kaum Interesse an der Sachverhaltsaufklärung und kamen schnell zu dem Schluss, dass die stundenlangen Freiheitsentziehungen mit strafprozessualen Maßnahmen zu rechtfertigen seien.(6) Dies, obwohl ca. 95 Prozent der gegen alle 940 Eingekesselten angestrengten Strafverfahren wegen fehlenden Tatverdachts eingestellt wurden,(7) weiterhin, obwohl ein Bericht einer Polizeihundertschaft aus Sachsen-Anhalt vorgelegt werden konnte, aus welchem sich ergab, dass diese Einheit weit überwiegend nach Polizeirecht tätig geworden ist.(8)
Hiergegen wurden Verfassungsbeschwerden anhängig gemacht, welche wie folgt argumentierten:
Die Einkesselung erfolgte ohne vorherige Auflösung der Demonstration und damit unter Verstoß gegen die Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts.(9)
Auch ein Ausschluss der eingeschlossenen Personen aus der Demonstration erfolgte nicht rechtmäßig. Zwar gab es eine entsprechende polizeiliche Durchsage, diese wurde jedoch erst Stunden nach der Einkesselung getätigt. Der anfängliche Verstoß gegen die Polizeifestigkeit schlug somit unheilbar auf den späteren Ausschluss durch.(10)
Bei der vollständigen Umschließung, welche letztlich ein Gewahrsam war, handelte es sich nicht um eine Minusmaßnahme. Der Gewahrsam war unter Verstoß gegen den Richtervorbehalt also rechtswidrig erfolgt. Rechtswidrige Polizeimaßnahmen kommen nicht als Minusmaßnahme in Betracht.
Der Polizeikessel war keine strafprozessuale Maßnahme, sondern eine Maßnahme der Gefahrenabwehr. Dies ließ sich sowohl mittels der dokumentierten polizeilichen Durchsagen als auch mit dem bereits zuvor erwähnten Bericht der Hundertschaft aus Sachsen-Anhalt belegen.(11) Im Übrigen war auch das VG Frankfurt dieser Ansicht gefolgt.(12) Hilfsweise wurde ausgeführt, dass die strafprozessuale Identitätsfeststellung einer gesamten Versammlung nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen in Betracht kommt(13) und ein solcher Fall nicht vorlag.
Schließlich war die stundenlange Freiheitsentziehung im Polizeikessel rechtswidrig, weil der Richtervorbehalt nicht eingehalten wurde. Ausweislich eines Einsatzberichtes des Polizeipräsidenten (PP) Frankfurt war es zwar zu telefonischen Sachstandsmitteilungen gegenüber Bereitschaftsrichter*innen gekommen, einen Beschluss fassten diese jedoch nicht.

3. Das BVerfG(14) setzte sich mit den Argumenten der Verfassungsbeschwerden kaum auseinander, sondern bohrte das dünnste Brett: Der Polizeikessel sei eine zulässige strafprozessuale Maßnahme nach den §§ 163b, 163c StPO. Die dagegen vorgebrachten Beweise wurden ignoriert.
»Geht die Polizei gegen eine sich dergestalt mittels dichtgedrängter Staffelung, Sichtschutz und Vermummung vom übrigen Versammlungsgeschehen abhebende Gruppe, aus der heraus eine Vielzahl von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten begangen werden, auf Grundlage des § 163 b Abs. 1 und 2 StPO vor, da sie einen Anfangsverdacht gegen alle Mitglieder dieser Gruppe als begründet ansieht und bestätigen die Fachgerichte dieses Vorgehen, verstößt dies nicht gegen verfassungsrechtliche Vorgaben«.(15)
Festzuhalten ist, dass es dem BVerfG angesichts der Beschreibung des Versammlungsteils – dichtgedrängte Staffelung, Sichtschutz und Vermummung – insbesondere um Demonstrationen mit einem so genannten schwarzen Block zu gehen scheint. Festzuhalten ist weiterhin, dass das BVerfG, trotz entgegenstehender Beweise,(16) wonach ca. 95 Prozent der Verfahren gegen die eingeschlossenen Demonstrierenden wegen fehlenden Tatverdachts eingestellt wurden, der falschen Sachverhaltsdarstellung von Polizei, AG und LG Frankfurt folgt und von einer Vielzahl von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten ausgeht. Eine Größenordnung von fünf Prozent dürfte wohl kaum eine Vielzahl darstellen.
Offensichtlich ist dem BVerfG bewusst, dass die Polizei-Maßnahmen im Rahmen von ›Blockupy‹ 2013 eigentlich nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Denn in der Begründung des Beschlusses kommt es zu folgender bemerkenswerten Rückausnahme:
»Dies [der Polizeikessel] ist verfassungsrechtlich hinnehmbar, wenn die Polizei – wie vorliegend – ohne Aufschub nach der Kesselbildung in Verhandlung mit der Versammlungsleitung eintritt, um eine Fortsetzung des Aufzugs sowohl für den vom Polizeikessel betroffenen friedlichen Versammlungsteil als auch für einzelne friedliche Versammlungsteilnehmer innerhalb der eingeschlossenen Demonstrationsgruppe zu ermöglichen«.(17)
Diese Rückausnahme ist mit dem Charakter von Art. 8 GG – welcher ein Abwehrrecht gegen den Staat ist, also ein besonders stark geschützter Bereich, in dem der Einzelne seine Freiheit vom Staat hat und sein gesellschaftliches Zusammenleben ohne den Staat regeln kann(18) – nicht zu vereinbaren.
In dieses harte Abwehrrecht gestattet das BVerfG nun einen Eingriff mit der windelweichen Formulierung: ›wenn die Polizei das Gespräch mit der Versammlungsleitung sucht‹.
Ein Gespräch mit dem Einsatzleiter der Polizei, welcher kurz zuvor unter Anwendung von unmittelbarem Zwang eine Demonstration hat einkesseln lassen, kann nie ein Gespräch auf Augenhöhe sein. Die Natur der Grundrechte als Abwehrrecht gegen den Staat würde aber mindestens solche Gespräche auf Augenhöhe verlangen. Mehr noch, der Anmelder der Versammlung müsste in einem solchen Gespräch auch etwas gegen den Willen der Polizei durchsetzen können. Diese Möglichkeit besteht aber angesichts der realen Kräfteverhältnisse nicht.
Schließlich teilt das BVerfG noch in wenigen Zeilen mit:
»Die Ausnahme von der Vorführpflicht nach § 163c Abs. 1 Satz 2 StPO für den Fall, dass bis zur Erlangung der richterlichen Entscheidung voraussichtlich längere Zeit vergeht als bis zur Feststellung der Identität, ist danach verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. So lagen die Dinge hier, da die Identitätsfeststellung noch vor Ort, unmittelbar im Anschluss an die gescheiterten Verhandlungen über eine Fortsetzung des Aufzugs und mittels 15 Durchlassstellen für 943 Personen erfolgte, das Verlassen des Kessels sich also unmittelbar an die Identitätsfeststellung anschloss«.(19)
Nur, so lagen die Dinge nicht: Gemäß eines Berichts des PP Frankfurt hatten die Identitätsfeststellungen erst knapp vier Stunden nach erfolgter Freiheitsentziehung begonnen. Innerhalb dieser knapp vier Stunden hätten bereits die ersten richterlichen Entscheidungen über die Freiheitsentziehung herbeigeführt werden können. Eine Prognoseentscheidung nach § 163 c I S. 2 StPO steht der Polizei, nach Verursachung einer Verspätung von knapp vier Stunden bei der Herbeiführung einer richterlichen Entscheidung, nicht mehr zu. Eine anders lautende Auffassung würde gegen die Rechtsprechung des BVerfG sprechen,(20) wonach alle staatlichen Organe verpflichtet sind, dafür Sorge zu tragen, dass der Richtervorbehalt als Grundrechtssicherung praktisch wirksam wird.

4. Optimistinnen und Optimisten mögen den vorliegenden Beschluss als einmaligen Ausrutscher des BVerfG werten, welcher schon bei der nächsten sich bietenden Gelegenheit korrigiert werden könnte, bzw. mögen behaupten, die Entscheidungen würde sich mehr oder weniger in die bisherige versammlungsrechtliche Linie des BVerfG einfügen und nur geringe Grundrechtseinbußen für wenige Betroffene mit sich bringen. Anhaltspunkte hierfür gibt es jedoch keine. Angesichts der aktuellen politischen und wirtschaftlichen Krise, stehen die Zeichen der Zeit schon längst nicht mehr auf Freiheit, sondern auf Sicherheit.
Die großen liberalen Entscheidungen in Sachen Versammlungsrecht – Brokdorf-Beschluss(21) und Hamburger-Kessel(22) – stammen aus den 1980er-Jahren. Damals waren auf Demonstrationen noch Motorradhelme und Sturmmasken en vogue, nicht selten kam es zu handfesten Auseinandersetzungen mit unzureichend ausgerüsteten Polizistinnen und Polizisten. Die wirtschaftlichen und politischen Bedingungen in der Bundesrepublik waren damals jedoch vergleichsweise ruhig.
Die heutigen Verhältnisse sind mehrfach umgekehrt. Die Polizei ist militärisch ausgerüstet. Die Auseinandersetzungen im Rahmen von Demonstrationen sind weniger gewaltförmig als damals – zum Vergleich möge man sich nur die Konflikte um die Startbahn West aus den 1980er-Jahren und die Blockupy-Demonstration von 2013 vor Augen führen. Die wirtschaftlichen und politischen Bedingungen in der Bundesrepublik und in Europa sind jedoch alles andere als ruhig.
Bei Blockupy 2013 gab es keinen wirklich unfriedlichen Verlauf. Dem BVerfG genügten schon einige unangepasste Demo-Accessoires, um den Grundsatz des Brokdorf-Beschlusses über Bord zu werfen.(23) An die Stelle eines gewalttätigen oder aufrührerischen Verlaufs sind nun Ordnungswidrigkeiten und Auflagenverstöße getreten, an die Stelle der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts sind strafprozessuale Maßnahmen getreten, an die Stelle des Richtervorbehalts die Beteuerung der Polizei, man werde sich schon beeilen. Man kann geradezu hören, wie auf der nächsten Innenministerkonferenz die Sektkorken knallen werden. Der vorliegende Beschluss gibt den Einsatzführenden der Hundertschaften den Freifahrtschein, jede Demonstration mit einem schwarzen Block in einem Polizeikessel enden zu lassen – irgendwelche Ordnungswidrigkeiten werden schon begangen worden sein.
Skeptikerinnen und Skeptiker müssen in dem vorliegenden Beschluss erkennen, dass dem BVerfG in Zeiten der Krise die Staatsraison näher ist als der Schutz der Versammlungsfreiheit. Aus zeitgenössischer Perspektive ist ein Paradigmenwechsel der gesellschaftspolitischen Verhältnisse leicht zu übersehen. Schnell hofft man darauf, die Dinge mögen sich wie zuvor gewohnt entwickeln. Es steht jedoch zu befürchten, dass ein versammlungsrechtlicher Paradigmenwechsel stattgefunden hat und die Ära Brokdorf am Ende ist.

Daniel Werner ist Rechtsanwalt in Leipzig und Mitglied im RAV.

Fußnoten
(1) BVerfG 1 BvR 289/15
(2) Vgl. BVerfGE 69, 315: »Steht nicht zu befürchten, dass eine Demonstration im ganzen einen unfriedlichen Verlauf nimmt oder dass der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen, bleibt für die friedlichen Teilnehmer der von der Verfassung jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten, wenn mit Ausschreitungen durch einzelne oder eine Minderheit zu rechnen ist«.
(3) Für eine ausführliche Schilderung des Sachverhalts vgl. Komitee für Grundrechte und Demokratie e.V.: Blockupy 2013 – Der Frankfurter Polizei-Kessel. Köln 2014.
(4) Z.B. VG Frankfurt 5 K 659/14 F.
(5) Z.B. Hessischer VGH 8 F 364/14.
(6) Z.B. AG Frankfurt 6130 Js 203823/14 – 931 Gs und LG Frankfurt 5/30 Qs 9/15.
(7) Schreiben Hessisches Innenministerium 16.12.2014 auf eine Anfrage der Linkspartei im Hessischen Landtag.
(8) Einsatzmeldung vom 3. Juni 2013 der 1. Beweissicherungs- und Festnahmehundertschaft des Landes Sachsen-Anhalt.
(9) Vgl. BVerfG 1 BvR 1090/06; BverfG 1 BvR 1726/01.
(10) Vgl. VG Düsseldorf 18 K 3033/09.
(11 ) Einsatzmeldung, a.a.O.
(12) Z.B. VG Frankfurt 5 K 4687/13.F.
(13) Vgl. OVG Münster 5 B 273/01.
(14) BVerfG 1 BvR 289/15.
(15) BVerfG, a.a.O., Rdnr. 19.
(16) Schreiben Hessisches Innenministerium, a.a.O.
(17) Vgl. BVerfG, a.a.O., Rdnr. 19.
(18) Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rdnr. 58.
(19) BVerfG, a.a.O., Rdnr. 22, 23.
(20) Vgl. BVerfG 2 BvR 447/05.
(21) Vgl. BVerfG, a.a.O.
(22) Vgl. VG Hamburg 12 VG 2442/86.
(23) Vgl. Komitee für Grundrechte und Demokratie vom 22. Dezember 2016 »Rechtfertigt das Bundesverfassungsgericht die Einkesselung von unliebsamen Demonstrierenden?«

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