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Stellungnahme zum Gesetzentwurf zur ›Verbesserung im Bereich des Verfassungsschutzes‹

SEBASTIAN SCHARMER

Am 8. Juni 2015 fand im Innenausschuss des Deutschen Bundestages die öffentliche Anhörung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zur »Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes« (BT-Drucksache 18/4654) statt. Einer der Sachverständigen war Rechtsanwalt und RAV-Mitglied Sebastian Scharmer. Die von ihm erstellte schriftliche Stellungnahme dokumentieren wir gekürzt an dieser Stelle.
Der Gesetzentwurf der Bundesregierung formuliert zunächst als Ziel, notwendige gesetzliche Änderungen herbeizuführen, um »extremistischen und terroristischen Bestrebungen« künftig effektiver entgegentreten zu können. Begründet wird dies insbesondere mit den Ergebnissen des Zweiten Untersuchungsausschusses der 17. Wahl­periode, also des sog. NSU-Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages.

A.
ALLGEMEINE BEWERTUNG 

Der Gesetzentwurf enthält im Wesentlichen drei Kernpunkte. Zum einen wird die Kompetenz des Bundesamts für Verfassungsschutz – auch gegen­über den Landesverfassungsschutzämtern – massiv gestärkt. So eröffnet den eigenen operativen Kompetenzbereich des Bundesamts für Verfassungsschutz in Zukunft bereits jede Bestrebung, die gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet ist, oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziel hat, jedenfalls dann, wenn diese Bestrebungen darauf gerichtet sind, Gewalt anzuwenden, Gewaltanwendung vorzubereiten, zu unterstützen oder zu befürworten (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BVerfSchG-E). Die Landesämter sind in allen Fällen zur vollständigen Informationsweitergabe verpflichtet (§ 5 Abs. 2 BVerfSchG-E).
Die zweite maßgebliche Neuregelung, die im Wesentlichen auch für den Bereich des BND, MAD und der Landesverfassungsschutzbehörden gelten soll, ist eine gesetzliche Bestimmung über die Auswahl und den Einsatz von verdeckten Ermittlern sowie Vertrauenspersonen (§§9a, 9b BVerfSchG; § 5 Nr. 2 MAD-G-E; § 3 S. 2 BND-G-E). Hierbei sollen Kriterien für die Auswahl von V-Personen aufgestellt und geregelt werden, wann die Zusammenarbeit ggf. beendet werden soll. Zudem sollen Neuregelungen eingeführt werden, nach deren Voraussetzungen V-Personen eine ganze Reihe von Delikten straffrei begehen können (§ 9a Abs. 2 BVerfSchG-E). Daneben soll für eine Vielzahl weiterer Delikte eine spezielle Einstellungsregelung für verdeckte Ermittler und V-Personen eingeführt werden (§ 9a Abs. 3 BVerfSchG-E). All dies wird mit dem Argument des Quellenschutzes und der angeblichen Unverzichtbarkeit der durch V-Personen zu erlangenden Informationen begründet.
Der dritte wesentliche Aspekt des Gesetzentwurfes ist der massive Ausbau der Möglichkeiten des BfV zur Datenerhebung, -sammlung, -verwertung und -auswertung. Das geht so weit, dass die Landesämter verpflichtet sind, sämtliche Informationen weiterzugeben, bei denen eine Relevanz nur ansatzweise bestehen könnte und beim BfV in Zukunft die Möglichkeit besteht, im Rahmen von Volltextrecherchen, die Bild- und Videodateien einschließen, Daten auszuwerten.
Bevor auf die Einzelregelungen des Gesetzentwurfes eingegangen wird, muss allgemein vorangestellt werden, dass die aktuelle Gesetzesreform keines der Probleme löst, die im Rahmen des staatlichen Umgangs mit rechtsextremistischen bzw. rechtsterroristischen Gewalttaten beleuchtet worden sind. Ganz im Gegenteil werden die Mechanismen verstärkt, die gerade mitursächlich für die fehlende Verfolgung der Mitglieder des NSU bis mindestens 2011 und damit auch die fehlende Verhinderung von mindestens zehn Morden, drei Sprengstoffanschlägen und etlichen Banküberfällen waren.
Das System der Einsetzung von V-Personen und verdeckten Ermittlern wird durch den Gesetzentwurf eher gestärkt als geschwächt. Nach wie vor können bekennende Neonazis als V-Personen angeworben werden. Für Informanten und Gewährspersonen des Verfassungsschutzes hat man erst gar keine Regelungen geschaffen. Auch wenn der Gesetzentwurf »grundsätzlich« etwas anderes verspricht, regelt er nichts anderes, als die Bezahlung für Informationen etwa von militanten Rechten, selbst wenn diese massiv strafrechtlich vorbelastet sind, bis hin zur Verurteilung wegen rassistisch motivierten Mordes. Es ist auch weiterhin möglich, dass das Geld, das in die Finanzierung für diese fragwürdigen Informationen von V-Leuten gesteckt wird, letztlich gerade in rassistisch motivierte Aktivitäten fließt.
Wenn V-Leute im Rahmen ihrer Tätigkeit Straftaten begehen, bleiben sie nach dem Gesetzentwurf entweder gleich straffrei oder können bis zu einem gewissen Deliktsgrad mit einer Einstellung von Strafverfahren rechnen. Die Regelung wird in der Praxis allenfalls V-Personen in der Sicherheit wiegen, Straftaten begehen zu können; der damit nach dem Gesetzentwurf vermeintlich verfolgte Quellenschutz hingegen – selbst wenn man ihn als legitimes Ziel unterstellen würde – wird bei Einleitung von Ermittlungsverfahren gerade nicht gefördert. Denn letztlich ist auch eine Einstellung, deren Gründe in den Ermittlungsakten vermerkt werden müssen, ein auffälliger Faktor, der der Szene nicht verborgen bleiben wird. Im Ergebnis handelt es sich insofern vielmehr um eine staatliche Legitimierung u.a. etwa von rassistischen oder neonazistisch motivierten Propagandadelikten, mit dem Ziel, dass diese erst gar nicht verfolgt werden. Dabei ist – entgegen der öffentlichen Darstellung – durch den Gesetzentwurf nicht ausgeschlossen, dass auch Gewalttaten straflos bleiben, wenn sie von V-Personen verübt worden sind.
Neben diese verklärenden Regelungen für den Einsatz und die Auswahl von V-Personen und verdeckten Ermittlern tritt eine massive Machterweiterung des Bundesamtes für Verfassungsschutz sowie eine geradezu uferlose Möglichkeit zur Datensammlung und -auswertung.
Die durch den Zweiten Untersuchungsausschuss des Bundestages festgestellten strukturellen Mängel, die eine Neubestimmung der Aufgaben der zentralen Informationsgewinnung und der effektiven Kontrolle der Geheimdienste gesetzlich notwendig machen, werden durch den Gesetzentwurf genauso grundlegend verkannt, wie die Tatsache, dass Informationsgewinnung durch V-Personen für die Erreichung der Aufgaben des Verfassungsschutzes in der Regel weder effektiv noch rechtsstaatlich hinnehmbar ist.

B.
EINZELREGELUNGEN DES GESETZENTWURFS 

Der Fokus der hiesigen Stellungnahme bezieht sich auf die Neuregelungen für das Anwerben und den Einsatz von Vertrauensleuten sowie verdeckten Ermittlern. 

1. KOMPETENZERWEITERUNG;  § 5 ABS. 1 NR. 2 BVerfSchG-E 

Der neue § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BVerfSchG-E soll die eigenen Möglichkeiten der Datenerhebung des Bundesamts für Verfassungsschutz erweitern. In Zukunft kann danach das BfV im »Benehmen« mit einer Landesverfassungsschutzbehörde selbst Informationen, Auskünfte und Nachrichten sowie Unterlagen i.S.v. § 3 BVerfSchG sammeln. Bei der Beobachtung von Bestrebungen i.S.v. § 3 Abs. 1 BVerfSchG wird die aktuelle Kompetenz, die sich bislang nach den Nrn. 1-3 des § 5 Abs. 2 BVerfSchG allein auf Bundesangelegenheiten bezieht bzw. nach der Nr. 4 ein ausdrückliches Ersuchen einer Landesverfassungsschutzbehörde vorsieht, um eine neue Nr. 2 erweitert. Danach soll die Kompetenz bereits dann anzunehmen sein, wenn die Bestrebung oder die Tätigkeit der beobachteten Personen oder Personengruppen darauf gerichtet ist, Gewalt anzuwenden, Gewaltanwendung vorzubereiten, zu unterstützen oder zu befürworten. Dies soll unabhängig davon gelten, ob der Bund selbst betroffen ist […].

2. VERDECKTE ERMITTLER UND VERTRAUENSLEUTE; §§ 9A, 9B BVerfSchG-E 

Die Neuregelung aus den eingefügten §§ 9 a und b BVerfSchG-E stößt auf ganz erhebliche rechtliche und praktische Bedenken. Die Begründung des Gesetzentwurfes geht davon aus, dass diese Neuregelung notwendige Konsequenz aus dem NSU-Komplex sei und dabei den Empfehlungen des Zweiten Untersuchungsausschusses der 17. Wahlperiode gefolgt werden würde. Empfohlen wurde von allen beteiligten Fraktionen u. a. ein einheitlicher Sprachgebrauch für menschliche Quellen, klare Vorgaben hinsichtlich der Auswahl und Eignung von Vertrauensleuten, für deren Anwerbung und die Beendigung der Zusammenarbeit und die Berücksichtigung der berechtigten Belange von Strafverfolgung und Gefahrenabwehr beim Quellenschutz.(1)
Keine dieser Empfehlungen wird durch den Gesetzentwurf umgesetzt. Vielmehr wird die aktuelle Praxis gestärkt, die Teil der Fehlleistung aller beteiligten Behörden im NSU-Komplex war. Dass ein solcher Vorgang bei den durch die Taten des NSU-Betroffenen Wut und Empörung auslöst, ist nachvollziehbar. Die Regelungen machen allerdings auch praktisch wenig Sinn, um derartigen Entwicklungen in Zukunft Einhalt zu gebieten.

a) Einheitlicher Sprachgebrauch, Regelungen für unterschiedliche Arten von Quellen; Empfehlung Nr. 44 des Untersuchungsausschusses, §§ 9 a Abs. 1, 9 b Abs. 1 BVerfSchG-E
Der Gesetzentwurf trifft Regelungen allein für verdeckte Ermittler und für Vertrauensleute. Die weiteren – nach Erfahrung aus dem NSU-Komplex erfahrungsgemäß nicht wenig genutzten – Quellen werden im Gesetzentwurf nicht erwähnt. Dazu zählen sog. Informanten oder Gewährspersonen. Insofern bestehen gesetzliche Regelungen auch nach dem neuen Gesetzentwurf jedenfalls nicht für die Auswahl, den Einsatz und die Bezahlung von Informanten sowie Gewährspersonen. Hingegen ist die Frage, wann eine Gewährsperson oder ein Informant V-Person wird, allein gesetzlich dadurch geprägt, dass eine »planmäßige und dauerhafte Zusammenarbeit« beschlossen wird.
Daraus folgt, dass ohne jede gesetzliche Vorgabe Informanten und Gewährspersonen ausgewählt, eingesetzt und bezahlt werden können. Dies können also auch Personen sein, die eine Führungsstellung oder Steuerungsfunktionen in der Szene innehaben oder terroristische Vereinigungen i.S.v. § 129a StGB erst gründen. Kommt es dann später zu einer Strafverfolgung eben dieser Personen, würde es der aktuelle Gesetzentwurf dem Bundesamt für Verfassungsschutz nicht verbieten, den Status eben dieser Personen in V-Personen zu ändern, weil man dann ggf. explizit zu einem planmäßigen und dauerhaften Zusammenarbeiten übergehen würde, was dann wiederum Straflosigkeit oder erhebliche Einstellungsmöglichkeiten für diese Personen bewirken würde. Der Gesetzentwurf lässt also neben den ohnehin nahezu kaugummiartigen Ermessensregelungen für V-Personen und verdeckte Ermittler auch noch ein gewaltiges Regelungsloch für alle weiteren Quellen übrig.
Ebenso fehlt eine Regelung zur Frage des Einsatzes von faktisch verdeckten Ermittlern, also Privatpersonen, die durch die Verfassungsschutzbehörden angeworben werden, um in eine radikale Szene erst einzusteigen und dort Informationen zu beschaffen.(2)

b) Auswahl von V-Leuten; Empfehlung Nr. 45 des Untersuchungsausschusses;
§ 9 b Abs. 2 BVerfSchG-E

Nach § 9 b Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG-E dürfen Personen als Vertrauensleute nicht angeworben werden, die nicht voll geschäftsfähig sind, an einem Aussteigerprogramm teilnehmen oder Mitglieder des Bundestages, eines Landesparlaments, des Europäischen Parlaments oder deren Mitarbeiter sind. Zudem dürfen Geld- und Sachzuwendungen für die Tätigkeit als V-Person nicht »auf Dauer als alleinige Lebensgrundlage« dienen.
Diese Regelungen sind nicht ansatzweise ausreichend. Denn dann müssten als Ausschlusskriterium Geld- und Sachzuwendungen allein auf Dauer die alleinige Lebensgrundlage bilden. Das wird indes selten der Fall sein, was jedoch nicht heißt, dass Geld- und Sachzuwendungen nicht weiter in beträchtlicher Höhe gezahlt werden. Dadurch steigt zwar ggf. die Bereitschaft von V-Personen, eine Fülle von nach eigener Intention ausgewählten Informationen den Verfassungsschutzbehörden mitzuteilen. Der Wahrheitsgehalt und die Vollständigkeit dürften indes fraglich sein. Zudem können und werden solche Zuwendungen auch in Zukunft in den Aufbau und die Stärkung insbesondere von Neonazistrukturen fließen.
Besonders deutlich wird die praktische Nutzlosigkeit dieser Norm, wenn man sie am Beispiel etwa des V-Manns des Thüringer Landesamts für Verfassungsschutz, Tino Brandt3 betrachtet. Tino Brandt war in seiner Zeit als V-Mann teilweise bei einem revisionistisch und rechtsextrem publizierenden Verlag in Bayern angestellt. Er erhielt daneben ganz erhebliche Geld- und Sachleistungen sowie im Einzelfall Prämien vom Thüringer Landesamt für Verfassungsschutz. Nach eigenen Angaben setzte Brandt diese Bezahlung insbesondere ein, um den Aufbau und die Vernetzung des sog. ›Thüringer Heimatschutzes‹ und anderen rechtsextremistischen Organisationen zu fördern. Um für mehr Informationen auch mehr Geld zu erlangen, meldete er sich oft selbst bei der Verfassungsschutzbehörde. Erhebliche Sachzuwendungen, wie Fahrtkosten, Telefonauslagen etc. nahm er zudem auch mit der Begründung in Anspruch, dass eine bessere Vernetzung zu besseren Informationen führen könne. Nach eigenen Angaben teilte Brandt indes dem Landesamt für Verfassungsschutz im Wesentlichen solche Dinge mit, die entweder ohnehin allgemein bekannt waren oder bei denen Brandt davon ausging, dass bei ihrer Preisgabe aufgrund des ihm zugute kommenden Quellenschutzes die rechtsextreme Szene gerade dadurch gestärkt werden würde, dass der Verfassungsschutz die Informationen an die Polizei nicht weitergeben würde.
Die Neuregelung des § 9 b Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG-E würde insofern nichts an der Möglichkeit der Anwerbung eines V-Manns wie Brandt und Bezahlung desselben ändern. Aufgrund seiner offiziellen regulären Arbeitstätigkeit wären die Geld- und Sachzuwendungen – und seien sie auch noch so hoch gewesen – nicht auf Dauer alleinige Lebensgrundlage gewesen.
Daneben ergibt sich aus dem Beispiel auch das grundsätzliche Problem, dass V-Personen in der Regel solche Menschen sind, die sich aus Überzeugung einer als extremistisch bewerteten Bewegung angeschlossen haben. Ihre Informationen sind im Regelfall – zumindest auch – interessengeleitet. Das an sie gezahlte Geld kann – auch wenn ggf. anderweitige Anweisungen gegeben werden – immer auch der beobachteten Organisation zugute kommen.
Nach allen Erfahrungen und der Vernehmung von V-Personen und deren V-Mann-Führern aus dem NSU-Komplex kann damit jedenfalls für diesen Bereich konstatiert werden, dass die so erlangten Informationen in der Regel schwer nachprüfbar, wenig konstant und nach eigenen Angaben von V-Leuten auch interessengeleitet ausgesucht waren. Gleichzeitig erfolgte eine Alimentierung von Rechtsextremisten, die diese zumindest teilweise für den Aufbau ihrer Strukturen nutzten. Die Auswahl und Bezahlung von V-Leuten hat demnach zu einer Stärkung gerade der Szene geführt, die vom Verfassungsschutz aufgrund ihrer Gefährlichkeit beobachtet werden sollte und aus deren Reihen später mutmaßlich die Mörder von mindestens zehn Menschen und die Täter von mindestens drei Sprengstoffanschlägen sowie etlichen Banküberfällen hervorgegangen sind. Die gesetzliche Neuregelung würde an diesem Fakt bei einer Wiederholung in Zukunft nichts ändern.
Hinsichtlich des Kriteriums der Vorstrafen ist § 9 b Abs. 2 Satz 3 BVerfSchG-E allenfalls eine Scheinregelung. Denn auch wenn eingetragene Verurteilungen wegen eines Verbrechens oder einer Freiheitsstrafe, deren Vollstreckung nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist, den Einsatz und die Anwerbung »grundsätzlich« ausschließen können, heißt dies nicht, dass nicht dennoch eine Anwerbung derartiger Personen erfolgen kann. Dies wird auch in der Begründung zum Gesetzentwurf deutlich benannt. Letztlich ist die Regelung nichts anderes als ein Hinweis darauf, dass solche Kriterien bei der Auswahl und der Anwerbung von V-Leuten Berücksichtigung finden sollen. Aufgrund der mangelnden Kontrolle des Bundesamtes für Verfassungsschutz durch die Parlamente und andere unabhängige Dritte und der in der Vergangenheit stattgefundenen extensiven Auslegung der gesetzlichen Kompetenzen wird es also auch in Zukunft so sein, dass etwa verurteilte Mörder angeworben werden können.

So würde beispielsweise die Anwerbung des im NSU-Komplex bekannt gewordenen V-Manns Carsten Sczcepanski alias ›Piatto‹ durch die Regelung aus § 9 b Abs. 2 Satz 3 BVerfSchG-E nicht ausgeschlossen werden. Nach eigener Darstellung hatte sich Sczcepanski aus der Untersuchungshaft, bevor er wegen der Beteiligung an einem versuchten Mord aus rassistischen Gründen verurteilt wurde, an den Verfassungsschutz gewandt und wurde in diesem Rahmen als V-Person angeworben. Dies wäre zwar nunmehr »grundsätzlich« ausgeschlossen. Allerdings erwartete sich damals der Verfassungsschutz in Brandenburg durch Sczcepanski einen »Quantensprung« in der Informationsgewinnung über die rechte Szene.
Sczcepanski gab im Rahmen der Hauptverhandlung in München an, dass er dem Verfassungsschutz erklärt habe, dass er sich von der rechten Szene lösen wolle, was seine Bereitschaft zur Zusammenarbeit vermeintlich begründet hätte. Auf Anweisung des Verfassungsschutzes habe er sich dann jedoch wieder tiefer in die Szene begeben und für die Informationsbeschaffung an etlichen Treffen teilgenommen. Insofern würde § 9 b Abs. 2 S. 3 BVerfSchG-E nach der Begründung(5) weder die Anwerbung, noch den Einsatz eines solchen V-Manns verbieten. Dies wäre allerdings genau die Konsequenz, die mit den Empfehlungen des NSU-Untersuchungsausschusses gefordert war.
Die Forderung des NSU-Untersuchungsausschusses nach klaren Vorgaben hinsichtlich der Dauer der Führung einer Quelle durch einen Mitarbeiter sowie zur Verhinderung des Entstehens eines zu engen persönlichen Verhältnisses versucht der Gesetzentwurf gar nicht erst umzusetzen. Regelungen dazu sucht man vergebens.

c) Relation des Quellenschutzes contra Straflosigkeit von V-Personen; Empfehlung Nr. 47 des NSU-Untersuchungsausschusses, § 9 b Abs. 1 i.V.m. § 9 a Abs. 2, Abs. 3 BVerfSchG-E

In nahezu grotesker Weise steht die Forderung des NSU-Untersuchungsausschusses nach der Relation von Quellenschutz den nunmehr vorgeschlagenen Neuregelungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes gegenüber. Nach § 9 b Abs. 1 BVerfSchG sollen die speziellen Regelungen von § 9 a Abs. 2, Abs. 3 BVerfSchG-E auf V-Personen anwendbar sein. Systematisch ist insofern zwischen § 9 a Abs. 2 Satz 2 und § 9 a Abs. 3 BVerfSchG-E zu unterscheiden.

  Bei § 9 a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG handelt es sich um einen strafrechtlich gesehenen Rechtfertigungsgrund für rechtswidrige Handlungen. So ist die Beteiligung an einer Vereinigung i.S.v. §§ 129, 129a StGB für Vertrauensleute und verdeckte Ermittler dann straflos, wenn sie erfolgt, um deren Bestrebungen aufzuklären. Gleiches dürfte in etwa bei Verstößen gegen das Vereinsgesetz gelten. Dabei sollen V-Personen weder zur Gründung noch zur »steuernden Einflussnahme auf die Bestrebung« eingesetzt werden. Dies würde indes das Bundesamt für Verfassungsschutz bei zu befürchtender extensiver Auslegung nicht daran hindern, bestehende Gründungsmitglieder oder die Bestrebungen der Vereinigung steuernde Personen als V-Leute zur Informationsabschöpfung zu nutzen, wenn es selbst diese zur Gründung oder Steuerung nicht explizit eingesetzt hat. Die weitere Beteiligung der V-Person als Mitglied wäre indes dennoch gem. § 9 a Abs. 2 S. 2 BVerfSchG-E im Zweifel zugunsten der dann Beschuldigten straflos.
Im Übrigen ist nach dem Gesetzentwurf selbst dann eine Beteiligung an den Bestrebungen einer Organisation als deren Mitglied oder Unterstützer straflos, wenn im Übrigen Ausschlussgründe nach § 9a Abs. 2 Satz 3 BVerfSchG-E vorliegen.
Deren Auslegungsmöglichkeiten sind vielfältig. So dürfte davon zwar beispielsweise eine gemeinschaftlich begangene Körperverletzung nicht gedeckt sein, hingegen jedoch die Beteiligung an Propagandadelikten sowie jegliche Beteiligung an Straftaten gegen die öffentliche Ordnung, soweit sie nicht »außer Verhältnis zur Bedeutung des aufklärenden Sachverhalts« stehen. Dabei wäre nach § 9 a Abs. 2 Satz 2, 3 BVerfSchG-E sogar die Beteiligung an Verbrechen umfasst.
Selbst wenn Anhaltspunkte dafür bestünden, dass eine V-Person entgegen der Regelung rechtswidrig einen Straftatbestand von erheblicher Bedeutung verwirklicht hat, muss der Einsatz nicht zwingend beendet werden, da über Ausnahmen, die gesetzlich nicht näher geregelt sind, der Behördenleiter oder sein Vertreter entscheiden soll.
Neben den in § 9 a Abs. 2 BVerfSchG-E normierten Rechtfertigungsgründen ergibt sich aus § 9 a Abs. 3 BVerfSchG-E eine Regelung zur Einstellung von weiteren Straftaten durch die Staatsanwaltschaft aus besonderen Opportunitätsgründen. Danach kann auch bei einem Eingriff in Individualrechte von der Verfolgung von Straftaten von V-Personen abgesehen werden, wenn der Einsatz auf die Aufklärung von erheblichen Straftaten gerichtet ist oder die Tat von den an den Bestrebungen Beteiligten derart erwartet wurde, dass sie zur Gewinnung der Informationszugänge »unumgänglich war«.
Darunter fällt nach dem Gesetzeswortlaut beispielsweise auch die Beteiligung an einer gefährlichen Körperverletzung von Neonazis an einer Flüchtlingsfamilie selbst dann, wenn diese Tat zu erheblichen Verletzungen geführt hat. Jedenfalls soll dies dann so sein, wenn die Bedeutung der Aufklärung der Bestrebungen im Verhältnis die Schwere der begangenen Straftat und Einzelschuld des Täters überwiegt. Zwar ist eine Einstellung nach § 9 a Abs. 3 Satz 3, 4 BVerfSchG-E ausgeschlossen, wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als einem Jahr oder aber eine unbewährte Freiheitsstrafe zu erwarten ist. Allerdings soll auf der anderen Seite von der Einstellungsmöglichkeit nach der Gesetzesbegründung großzügig Gebrauch gemacht werden, wobei strafrechtliche Vorbelastungen der V-Person weitgehend außen vor bleiben sollen, weil die »einsatzbezogene Tat gerade nicht Ausfluss einer spezifischen rechtsfeindlichen Gesinnung des Täters« sei.(6)

Sowohl die Straflosigkeit nach § 9 a Abs. 2 BVerfSchG-E, als auch die Einstellungsmöglichkeit nach § 9 a Abs. 3 BVerfSchG-E steht in keinem Verhältnis zu den erwarteten Informationen von V-Personen und ist im Übrigen auch keine ansatzweise nachvollziehbare Konsequenz aus dem NSU-Komplex. Soweit es die Straflosigkeit von V-Personen i.S.v. § 9 a Abs. 2 BVerfSchG-E betrifft, fehlt ein überragendes öffentliches Interesse daran, diese Personen im Vergleich zu anderen – aufgrund des Legalitätsprinzips grundsätzlich zu verfolgenden – Beschuldigten straflos zu stellen.
In der Gesetzesbegründung ist insoweit nicht differenziert worden, welches überragende Gemeingut letztlich die Legitimierung von Straftaten einerseits von Beamten als verdeckte Ermittler und andererseits von V-Personen bewirken soll. Insofern soll hier verstärkt Augenmerk auf die in der Praxis relevanteren V-Personen i.S.v. § 9 b BVerfSchG-E gerichtet werden, für die die Regelungen aus § 9 a Abs. 2, 3 BVerfSchG-E anzuwenden sind.
So bleibt die Mitgliedschaft oder die Unterstützung einer terroristischen Vereinigung durch eine in der Sache von den Zielen der Bestrebung überzeugten Person straflos, wenn diese gleichzeitig die Verfassungsschutzbehörden mit Informationen versorgt. Wenn man dies schon rechtfertigen will, so müssten diese Informationen eine so herausragende Bedeutung für den Schutz von Individualrechtsgütern haben, dass es unumgänglich wäre, derartige Ausnahmen vom Legalitätsprinzip zu regeln. Dafür fehlt jeder Beleg. Informationen von V-Personen sind – nach allen Erfahrungen aus dem NSU-Komplex – bestenfalls mit besonders großer Vorsicht zu bewerten. Aufgrund der Verstrickung dieser V-Personen in die Ziele der jeweiligen Gruppierung kann keinesfalls von einer vollständigen oder überhaupt wahrheitsgemäßen Informationsweitergabe ausgegangen werden.
Soweit einzelne Punkte insbesondere durch öffentliche Quellen von den Verfassungsschutzbehörden überprüft werden können, muss bedacht werden, dass diese Möglichkeit in der Regel auch der Quelle zusteht. Zwar wird nahezu gebetsmühlenartig durch insbesondere Verfassungsschutzbehörden und ihnen nahestehende Rechtswissenschaftler darauf hingewiesen, dass der Einsatz von V-Personen unumgänglich für eine Informationsbeschaffung wäre.(7) Einen Beleg dafür, dass dies in der Realität auch tatsächlich zum Erfolg führen würde, bleiben die Verfassungsschutzbehörden indes schuldig. Auf der anderen Seite ist sowohl aus den Ermittlungen des NSU-Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages, als auch aus der öffentlichen Hauptverhandlung vor dem Oberlandesgericht München hinreichend deutlich geworden, dass gerade diese Art der Informationsgewinnung der rechten Szene wesentlich mehr genutzt als sie ihr geschadet hat. Morde und Sprengstoffanschläge wurden nicht verhindert. Die Gefahr, die vom Rechtsextremismus und Rechtsterrorismus ausgeht, wurde durch Sicherheitsbehörden über Jahre hinweg grundsätzlich verkannt; die Familien der Getöteten und die Verletzten hingegen selbst über Jahre hinweg kriminalisiert.
Insofern mag es tatsächlich zutreffend sein, dass ohne die gesetzliche Neuregelung der Einsatz von verdeckten Ermittlern und V-Personen im Rahmen der Mitgliedschaft oder Unterstützung einer terroristischen Vereinigung praktisch nicht umsetzbar wäre, weil man dann letztlich einen behördlichen Mitarbeiter zu Straftaten verpflichten oder eine Privatperson zu solchen anstiften würde. Deswegen kann es aus praktischer Sicht allein die Konsequenz geben, auf diese fragwürdigen, im Ergebnis wenig erfolgversprechenden nachrichtendienstlichen Methoden zu verzichten. Dann würde sich auch eine Regelung über Straflosigkeit von verdeckten Ermittlern und V-Personen erübrigen.
Daneben ist darauf hinzuweisen, dass – selbst wenn man den Grundgedanken der Regelungen verfolgen würde – diese praktisch im Wesentlichen den Nutzen darin hätten, V-Personen und verdeckte Ermittler unter dem Versprechen von Straflosigkeit einfacher werben zu können. Im Falle der Entdeckung von Straftaten wäre nämlich eine Einstellung von Ermittlungsverfahren gegen V-Personen nach § 170 Abs. 2 StPO aufgrund der aktenkundig zu machenden Voraussetzungen von § 9 a Abs. 2 BVerfSchG-E oder eine Einstellung nach § 9 a Abs. 3 BVerfSchG-E für den aus der Sicht der Verfassungsschutzbehörden zu verfolgenden Quellenschutz kontraproduktiv. Denn bei der Beteiligung an einem Gruppendelikt ist in der Regel mit mehreren Beschuldigten oder Angeklagten zu rechnen. Wenn nun gerade bezüglich eines Einzelnen eine Einstellung erfolgt, die in der Regel auch aktenkundig wird, führt auch dieser Akt zur Enttarnung von V-Personen.

Demnach ist die Regelung nicht anders zu verstehen, als eine Versicherung des Verfassungsschutzes an V-Personen, die sich an Straftaten zur Informationsgewinnung beteiligen können (ggf. sogar sollen), im Falle der Entdeckung keine strafrechtlichen Konsequenzen fürchten zu müssen. Dabei ist auch darauf hinzuweisen, dass es regelmäßig Ziel der Verfassungsschutzbehörden sein wird, dass V-Personen erst gar nicht mit den von ihnen begangenen Straftaten von den Ermittlungsbehörden in Verbindung gebracht werden. Schon nach aktueller Rechtslage wird betont, dass die Verfassungsschutzbehörden grundsätzlich nicht dem Legalitätsprinzip unterliegen.(8)Beispielsweise kann wiederum auf die Tätigkeit des V-Manns Tino Brandt beim Thüringer Landesamt für Verfassungsschutz verwiesen werden. Dieser wurde nach bisherigen Erkenntnissen von seinen V-Mann-Führern über etwa bevorstehende Durchsuchungen der Polizei informiert. Die damals eingesetzten Polizeibeamten betonten, dass sie zeitweise von Herrn Brandt im Rahmen einer Durchsuchung erwartungsvoll begrüßt wurden und letztlich keine relevanten Gegenstände mehr sichergestellt werden konnten. Würde man nach § 9 a Abs. 2 BVerfSchG-E eine Straflosigkeit von Brandt hinsichtlich von Propaganda- und Vereinigungsdelikten annehmen, so würde nach dem Gesetzentwurf die Warnung des V-Manns durch den Verfassungsschutz – was grundsätzlich eine Strafvereitelungshandlung darstellt – aufgrund der Straflosigkeit des Hauptdeliktes von Brandt ebenfalls straflos sein. Insofern soll verdeutlicht werden, dass die beabsichtigte Neuregelung genau die Vorgehensweisen von Verfassungsschutzämtern legitimieren könnte, die vom NSU-Untersuchungsausschuss zu Recht als besonders kritikwürdig bezeichnet worden sind. [...] 

4. WEITERHIN FEHLENDE EFFEKTIVE KONTROLLMECHANISMEN 

Alle vom Untersuchungsausschuss geforderten Konsequenzen – überhaupt alle gesetzlichen Neuregelungen zum Verfassungsschutz auf Bundesebene – hätten selbst bei einer zufriedenstellenden Regelung nur dann eine Chance auf Umsetzung und im Rahmen der erheblichen Grundrechtseingriffe auch notwendigen restriktiven Auslegung, wenn effektive Rechtsschutz- und Kontrollmöglichkeiten geschaffen werden.
Da es sich in der Regel um heimliche Maßnahmen mit nachrichtendienstlichem Charakter handelt, ist eine individuelle Überprüfung durch Gerichte in den seltensten Fällen praktisch möglich. Die Kontrolle durch das parlamentarische Kontrollgremium ist wiederum wenig effektiv, da sie allein auf dem Gedanken einer ausreichenden, wahrheitsgemäßen und vollständigen Informationsweitergabe durch das Bundesamt für Verfassungsschutz selbst beruht. Diese ist allerdings von Gesetzes wegen schon erheblich beschränkt.(9) Selbst wenn das parlamentarische Kontrollgremium Dinge beanstandet, gibt es weder ein entsprechendes Weisungsrecht, noch eine effektive öffentliche Kontrolle, da die Sitzungen des PKGr und deren Informations- und Kontrolldienste in der Regel geheim sind. Insofern ist ein ganz wesentlicher Fehler des Gesetzes – worauf der Gesetzentwurf nicht mit einem Wort reagiert – eine fehlende effektive gerichtliche oder aber zumindest parlamentarische Kontroll- und Aufsichtsmöglichkeit. Dabei ist allerdings auch zu bedenken, dass in den bisherigen Strukturen des Bundesamts für Verfassungsschutz und mit den bisherigen Mitteln eine solche effektive Kontrolle grundsätzlich nicht umsetzbar erscheint. Vielmehr würde es bedeutender struktureller Änderungen bedürfen, die mit einer grundsätzlichen Neuausrichtung der Sicherheitsarchitektur des Bundes einhergehen müssten.

C. 

FAZIT 

Die benannten Regelungen des Gesetzentwurfs begegnen erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Daneben erfüllen sie gerade die gemeinsamen Empfehlungen des NSU-Untersuchungsausschusses aus der 17. Wahlperiode des Deutschen Bundestages nicht. Der Gesetzentwurf verschafft dem Bundesamt für Verfassungsschutz erheblich mehr Macht, Kompetenz und Mittel. Er normiert im Wesentlichen das, was das Bundesamt für Verfassungsschutz in besonders extensiver Auslegung der bestehenden Normen ohnehin schon praktiziert. Kontrollmechanismen, die auch nur ansatzweise effektiv sind, werden nicht eingeführt.
Bei allen Betroffenen des NSU-Terrors, von denen der Unterzeichner eine Rückmeldung erhalten hat, und das sind mehrere Familien der getöteten Opfer, Betroffene des Nagelbombenanschlags in der Kölner Keupstraße sowie des Anschlages in der Kölner Probsteigasse, herrscht Unverständnis und Wut darüber, dass nun mit ihrem Leid Regelungen begründet werden sollen, die nichts mit den Konsequenzen aus dem NSU-Komplex und den dabei festgestellten strukturellen Mängeln der Verfassungsschutzbehörden zu tun haben.
Notwendig wäre zumindest im Bereich Rechtsterrorismus vielmehr ein vollständiges Umdenken der Sicherheitsbehörden als Konsequenz nach der Selbstenttarnung des NSU am 4. November 2011: Weg von einem unkontrollierbaren, mit erheblichen Grundrechtseingriffen verbundenen nachrichtendienstlichen Eigenleben der Verfassungsschutzbehörden, hin zu einer Institution, die einerseits die Schutzpflichten des Staates zur Verhinderung der existenziellen Gefährdung von Grund- und Menschenrechten erfüllt, andererseits aber weder Straftaten fördert, noch insbesondere Rechtsextremisten finanziell oder ideell unterstützt.
Insofern ist die Einrichtung des Bundesamtes für Verfassungsschutz in seiner heutigen Form keinesfalls ein durch das Grundgesetz vorausgesetzter Zustand.(10) Vielmehr kann der Bund durch Bundesgesetz zum Zwecke des Verfassungsschutzes und des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, eine Zentralstelle einrichten. Wie genau diese Zentralstelle ausgestaltet ist und worin eine effektive Informationsbeschaffung zur Aufgabenerledigung dieser Vorgaben bestehen soll, schreibt weder das Grundgesetz, noch die dazu einschlägige verfassungsgerichtliche Rechtsprechung vor.(11) Insofern sind die erheblichen Grundrechtseingriffe, die mit nachrichtendienstlichen Mitteln einhergehen, insbesondere in das informationelle Selbstbestimmungsrecht und daraus folgend etwa auch in die Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und das zu erreichende Ziel der Informationssammlung zum Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung in Abwägung zu bringen. Weder das Bundesamt, noch die Landesämter für Verfassungsschutz haben insofern die Aufgaben konkreter Gefahrenabwehr. Diese soll durch die Polizeibehörden gewährleistet werden. Gleiches gilt für die strafrechtliche Verfolgung, die den Ermittlungsbehörden, insbesondere den Staatsanwaltschaften, obliegt.
Der Verfassungsschutz kann insofern allein eine Art Frühwarnradar für Exekutive und Legislative sein, um auf beispielsweise rechtsextremistische Bestrebungen politisch etwa durch Aufklärung oder Unterstützung von zivilem Engagement angemessen reagieren zu können. Zur Erfüllung dieser Aufgabe bedarf es nach allen Erfahrungen insbesondere aus dem NSU-Komplex nachrichtendienstlicher Mittel nicht.
Vielmehr wäre eine gezielte wissenschaftlich fundierte Analyse und Bewertung von Gefahren erforderlich, die allerdings auch durch Landesbehörden erfolgen und dann zentral von einer selbständigen Bundesstelle zusammen geführt werden könnte. Dies könnte im Rahmen eines durchaus transparenten Vorganges erfolgen. Eine gemeinsame Koordinierungsstelle des Bundes und eine bundeseigene Stiftung zur Beobachtung, Erforschung und Aufklärung aller Erscheinungsformen von gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit, wie in der BT-DS 18/4682 vorgeschlagen, könnte diese Aufgabe in verfassungskonformer Weise übernehmen. 

Sebastian Scharmer ist Rechtsanwalt in Berlin und RAV-Mitglied.

Fußnoten

(1) Vgl. Bundestags-Drucks. 17/14600, S. 865 f.
(2) So hat im NSU-Verfahren beispielsweise der V-Mann Kai D. des bayerischen LfV ausgesagt, dass er erst auf Anweisung der Verfassungsschutzbehörde in die rechte Szene eingestiegen sei und insbesondere auf konkrete Anweisung dann auch Kontakt zum Thüringer Heimatschutz suchte, um dort wiederum auf Anweisung des LfV Bayern Einfluss auf dessen Ausrichtung und Aktionen zu nehmen.
(3) Alle insofern hier benannten Klarnamen wurden auch im Bericht des NSU-Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages als Klarnamen benannt.
(4) So jedenfalls der später mit ihm betraute Mitarbeiter, vorherige Auswerter und heutige Leiter des Verfassungsschutzes in Sachsen, Gordian Meyer-Plath, im Rahmen der Hauptverhandlung vor dem Oberlandesgericht München.
(5) Vgl. S. 28, ebenda.
(6) Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, S. 27.
(7) Roth, in: Schenke/Graulich/Ruthik, Sicherheitsrecht des Bundes; § 5 BVerfSchG, Rn. 12.
(8) Vgl. Bock in Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, BVerfSchG § 20, Rn. 1 f.
(9) Vgl. etwa § 6 PKGrG; Huber in Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, § 6 PKGrG Rn. 7, der insbesondere den Quellenschutz anführt.
(10) a.A. offensichtlich Roth, a.a.O.; BVerfSchG § 1 Rn. 4.
(11) Insbesondere ergibt sich dies auch nicht aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.03.2003 im NPD-Verbotsverfahren (2 BvB 1/01).

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