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Der Kampf der Flüchtlinge vom Oranienplatz um ihr Recht

Die Berliner Kunst des Scheinhandelns und die anwaltliche Arbeit

Berenice Böhlo

Der RAV hat sich 2014 in Bezug auf die protestierenden Flüchtlinge vom Oranienplatz auf verschiedene Arten intensiv auf die Ebene der Berliner Lokalpolitik begeben. Mit Presseerklärungen wurde versucht, der oft von den Medien unkritisch übernommenen Sichtweise des Berliner Senats entgegenzutreten. Der RAV hat auch – vergeblich – um ein Gespräch mit dem Innensenator und dem damaligen Regierenden Bürgermeister gebeten.(1) Fragen nach Möglichkeiten und Grenzen anwaltlichen Handelns sowie anwaltlicher Beteiligung an politischen Auseinandersetzungen wurden auf dem Oranienplatz neu gestellt. Den Betroffenen selbst hat ihr Kampf scheinbar nichts gebracht. Auch wenn noch nicht alle aufenthaltsrechtlichen Verfahren beendet sind, können wir bereits jetzt festhalten: Es gibt keine einzige positive aufenthaltsrechtliche Entscheidung, alle Anträge wurden von der Ausländerbehörde Berlin abgelehnt. Die Geschichte der Flüchtlinge vom Oranienplatz und ihrer AnwältInnen ist eine Erzählung des Auslotens von Spielräumen und ihres Scheiterns.

 

KURZE RÜCKBLENDE 

Am 18. März 2014 unterzeichnete Senatorin Kolat im Anschluss an monatelange Verhandlungen mit VertreterInnen von Flüchtlingen unter großem öffentlichen Tamtam das ›Einigungspapier Oranienplatz‹ im Auftrag des Regierenden Bürgermeisters. In Hinblick auf die im ›Einigungspapier‹ erwähnte Möglichkeit, Anträge zur Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen bei der Berliner Ausländerbehörde zu stellen, räumten die Flüchtlinge im Gegenzug den seit Oktober 2012 besetzten Oranienplatz. Sie wurden im Anschluss vom Senat in Wohnheimen untergebracht und erhielten Geldleistungen. Verpflichtete und Adressat des ›Einigungspapiers‹ war die Berliner Ausländerbehörde, Begünstigte waren die auf einer Liste erfassten 367 Flüchtlinge, die eine eigens hergestellte Chipkarte erhielten. Der damalige Regierende Bürgermeister Klaus Wowereit versprach in seiner Regierungserklärung vom 10. April 2014 »faire« Verfahren und einen wohlwollenden Umgang mit den Flüchtlingen vom Oranienplatz.(2)
Es wurden 13 befristete Stellen bei der Diakonie und der Caritas geschaffen, um gemäß dem ›Einigungspapier‹ die Unterstützung der Flüchtlinge gegenüber der Ausländerbehörde Berlin und ihre Vermittlung in Sprachkurse, berufliche Weiterbildung etc. zu organisieren. Allerdings erklärte die Ausländerbehörde Berlin das ›Einigungspapier Oranienplatz‹ kurzer Hand für null und nichtig. Sie verweigerte eine echte inhaltliche Prüfung der Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Stattdessen wurden die Flüchtlinge nach und nach von einem Tag auf den anderen auf die Straße gesetzt. Der Senat schwieg und verabschiedete sich insgesamt von dem Thema, Kirchen oder Privatpersonen nahmen die Leute auf. So ist es bis heute.
Die rechtlichen Verpflichtungen der Ausländerbehörde, die sich aus dem ›Einigungspapier‹ ergeben, wurden in einem von der Integrationsbeauftragen des Berliner Senats in Auftrag gegebenem Rechtsgutachten von Prof. Dr. Andreas Fischer-Lescano in Zusammenarbeit mit Dr. Matthias Lehnert festgestellt und dargelegt. Es handele sich um eine einseitige öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung seitens des Senats. Senatorin Kolat hatte im Nachgang zu einem Gespräch auf Initiative des RAV auch ausdrücklich in einem Schreiben bestätigt, sie habe mit Rechtsbindungswillen gehandelt.
Die Innenverwaltung des Berliner Senats sah sich veranlasst, ein Gegengutachten bei Prof. Dr. Dr. h.c. Kay Hailbronner in Auftrag zu geben. Dieser kam wenig überraschend zu dem Ergebnis, das ›Einigungspapier‹ habe eine reine Statuserfassung der Flüchtlinge formuliert. Die Verwaltung habe einen vorübergehenden Verzicht auf die Durchsetzung des eigentlich gebotenen Verwaltungszwangs erklärt. Dies sei für kurze Zeit aus politischen Opportunitätsgründen rechtlich möglich. 

DIE KUNST DES BERLINER SCHEINHANDELNS 

Die aktuelle Situation in Berlin ist dadurch gekennzeichnet, dass der Senat, bzw. die Ausländerbehörde Berlin, nicht vollzieht, d.h., wie Hailbronner es formuliert, weiter von der Anwendung von Verwaltungszwang absieht. Konkret heißt dies: Die Flüchtlinge werden weder abgeschoben, noch wird die Polizei geschickt, selbst wenn die Unterkunft der Statuslosen, Illegalisierten bekannt ist. Andererseits erhalten die Flüchtlinge keinerlei Status, sie werden weder untergebracht noch versorgt. Sie sind mit Wissen der Behörde einfach nur da.
Zwischen Räumung des Oranienplatzes und Ablehnung der Anträge wurden die Flüchtlinge über Monate immerhin untergebracht und erhielten Geldleistungen. Beides bewusst nicht in Form schriftlicher Bescheide, um aus einer Schriftform resultierende Rechtsfolgen gezielt zu umgehen. Es erfolgte eine sich über Wochen hinziehende Registrierung, Fantasie-Chipkarten mit Fotos wurden geschaffen, die bei den Betroffenen den Eindruck erweckten, sie hätten eine Art Ausweis in der Hand. Alles in allem hat der Berliner Senat eine erhebliche Energie und – wie anzuerkennen ist – auch Kreativität entwickelt, um in der Öffentlichkeit und wohl auch bei den Flüchtlingen selbst den Schein zu erwecken, das ›Einigungspapier‹ werde ernst genommen und umgesetzt.
Das Landgericht Magdeburg hat nach einer ausführlichen Auseinandersetzung mit dem ›Einigungspapier‹ dementsprechend festgestellt: »Insofern ist zu berücksichtigen, dass den Teilnehmern der Demonstration am Oranienplatz mit der Vergabe von Ausweisen in Chipkartenform und mit der Zusage der Prüfung der Einzelfallverfahren im Einigungspapier Oranienplatz der Rechtsschein erweckt worden war, die Senatsverwaltung von Berlin könne eine umfassende Prüfung der Einzelfallverfahren im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten durchführen«.(3)
Noch deutlicher wurde die 24. Kammer das Verwaltungsgericht Berlin:
»Es handelt sich bei dem ›Einigungspapier Oranienplatz‹ auch nicht lediglich um eine gänzlich unverbindliche, politische Absichtserklärung, von der keinerlei Rechtswirkungen ausgehen. Dagegen spricht schon der Umstand, dass es sich nicht um eine einseitige politische Erklärung des Senats handelt, sondern um eine ›Einigung‹ zwischen der beauftragten Senatorin für Arbeit, Frauen und Integration einerseits und Vertretern der Flüchtlinge anderseits, die jeweils unterschrieben haben. Für eine politische Absichtserklärung oder einer Erklärung, im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten über Anträge zu entscheiden, hätte es keiner ›Einigung‹ und Beschränkung auf eine Liste von Flüchtlingen bedurft. Die Einigung ist durch die Liste und die Ausstellung von jeweils individuellen, amtlichen Dokumenten über den Status als Teilnehmer der ›Vereinbarung Oranienplatz‹ insoweit individualisiert, dass sich die Teilnehmer auf die Vereinbarung berufen können. Jedenfalls begründet das amtliche Dokument einen Rechtsschein, dass ein verfahrensrechtlicher Status begründet werden sollte«.(4)

ANWALTLICHE VERTRETUNG DER FLÜCHTLINGE VOM ORANIENPLATZ!?

Nach herrschender Meinung und Praxis sind die meisten Fälle der Flüchtlinge vom Oranienplatz anwaltlich nicht zu lösen. Ihr Ermessen üben Ausländerbehörden beispielsweise im Falle von Umverteilungen oder Zuzugserlaubnissen in der Praxis höchst restriktiv aus. Bis zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis herrscht in aller Regel jedenfalls ein faktisches Arbeitsverbot. Eine Weiterwanderung von Flüchtlingen innerhalb der EU ist unter keinen Umständen vorgesehen, selbst wenn diese im Besitz gültiger Aufenthaltstitel sind und in Deutschland über ein Arbeitsangebot verfügen. Das Einigungspapier hätte genutzt werden können, einen anderen Umgang mit den eben angesprochenen Punkten rechtlich zu gestalten und konkrete Schritte in eine veränderte Praxis einzuleiten.
Letztlich hat sich auch bezüglich der rechtlichen Einordnung der Einigungspapiers die herrschende, restriktive Interpretation durchgesetzt. Umverteilungen haben nicht stattgefunden, die Ausländerbehörde verweist Flüchtlinge, die hier arbeiten könnten und über einen gültigen europäischen Titel verfügen, in die Visaverfahren mit dem Hinweis, Arbeitserlaubnisse in Hinblick auf die Vorrangprüfung nicht zu erteilen, etc.
Allerdings ist die Diskussion in Bezug auf das ›Einigungspapier‹ und vor allem in grundsätzlicher Hinsicht noch lange nicht beendet. Zum einen, weil die Flüchtlinge selbst noch da sind und sagen: »Ihr habt uns eine Lösung versprochen, Ihr müsst Euer Wort halten«.
Die 24. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin hat das in der schon genannten Entscheidung so formuliert:
»Nach dem objektiven Empfängerhorizont ist [das Einigungspapier Oranienplatz] jedenfalls dahingehend auszulegen, dass für die gelisteten Flüchtlinge eine umfassende Prüfung der Einzelverfahren im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten eröffnet werden sollte. Die Verwendung der Worte ›umfassend‹ und ›aller rechtlichen Möglichkeiten‹ legt nahe, dass der Antragsgegner seine ihm im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten bestehenden Entscheidungsspielräume ausschöpft, die ihm möglichen aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Der Sinn und Zweck der Vereinbarung lag offenbar darin, die Situation auf dem Platz zu beenden und hierfür gewisse Zugeständnisse an die Flüchtlinge zu machen, soweit dies im Rahmen der aufenthaltsrechtlichen Regelungen möglich gewesen ist. Hierzu war der Antragsgegner nicht verpflichtet, da sich aus der rechtwidrigen Besetzung des Platzes keine Rechtfertigung für eine Besserstellung gegenüber allen anderen in Berlin lebenden Flüchtlingen ergibt. Es wäre aber mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nur schwer zu vereinbaren, der Einigung nachträglich keinerlei rechtliche Bedeutung beizumessen, als dem Ziel, den Oranienplatz freiwillig zu räumen«.
Beim Kampf der Flüchtlinge geht es um Selbst­ermächtigung. Als Anwältinnen und Anwälte stehen wir einerseits auf der Seite des Nicht-Rechts, in dem wir unseren Mandantinnen und Mandanten erklären und erklären müssen, dass ihr Interesse rechtlich nach gegenwärtig herrschender Auffassung in der Regel nicht durchzusetzen sein wird. Andererseits heißt dies gerade nicht, dass damit unsere Tätigkeit schon an ihrem Ende ist.
Der Oranienplatz steht für das Scheitern sowohl deutscher als auch europäischer Flüchtlings- und Migrationspolitik: Eine wirkliche Aufhebung des Arbeitsverbots in Deutschland  für Personen im Asylverfahren und Duldungsinhaber ist auch nach dem Kretschmann-Deal nicht erfolgt, auch die Residenzpflicht wurde nur gelockert und keinesfalls abgeschafft. Flüchtlinge, die nach Deutschland kommen und zuvor in Italien eine Aufenthaltserlaubnis bekommen haben, wollen hier keinen Asylantrag stellen, sondern arbeiten. Selbst wenn sie einen Arbeitgeber fänden, dürften sie nicht bleiben. Die Liste der Beispiele des Scheiterns ließe sich fortsetzen und fortsetzen.
Der Oranienplatz zeigt auch, wie eng der rechtspolitische Handlungsrahmen ist. Deutlich wurde, dass die Politik weder auf der lokalen noch auf der nationalen Ebene und zwar unabhängig von der jeweiligen Partei, bereit ist, jenseits von Maximalforderungen bestehende Spielräume zu nutzen. Ob die Gerichte das in den noch anstehenden Verfahren letztlich tatsächlich anders entscheiden werden, bleibt abzuwarten, ist für die Betroffenen aber eine sehr unsichere Perspektive. Verhandlungen mit und Appelle an PolitikerInnen machen vor diesem Hintergrund einerseits keinerlei Sinn. Allerdings ist es nur eine Frage der Zeit, bis – wie zuletzt in München – Flüchtlinge aus Verzweiflung auf einem Dach oder einem Baum sitzen werden. Und was dann? Auch dann wird es keine wirklichen Verhandlungen geben, sondern nur Versuche, die Flüchtlinge zu überreden ihren Widerstand zu beenden, ohne ihre Forderungen auch nur anzuerkennen und ernsthaft zu diskutieren. Auch hier ist das aktuellste Beispiel München.(5)
In einem beeindruckenden Dokumentarfilm, der das Leben von Flüchtlingen in Marokko beschreibt, die versuchen, den Grenzzaun in Ceuta/Melilla zu überqueren, sagen die Leute immer wieder, ihr Traum sei es, nach Europa zu gelangen, ›aller dedans‹, hineinzukommen. Sie berichten über ihre Schicksale und warum sie sich nach Europa aufmachen mussten. Zu erfahren ist, dass die Reise zum Teil schon Jahre dauert. In ihren Gesprächen kreist alles um die eine Frage, wie kommen sie ›rein‹, wissend, dass dieser Versuch ihr Leben kosten kann.(6)
In Berlin-Kreuzberg führen Flüchtlinge, die für das ›Einigungspapier‹ waren, die mit denen stritten, die an eine Lösung nicht glaubten und den Oranienplatz nicht aufgeben wollten –, eben solche Gespräche, die immer um die gleichen Fragen kreisen. Sie hatten der Politik vertraut, verließen den Oranienplatz, überredeten andere, dies ebenso zu tun und mussten schließlich von einem Tag auf den anderen ihr Wohnheim verlassen. Sie fanden sich nur mit dem, was sie auf dem Leibe trugen, auf der Straße wieder. Aus Verzweiflung stiegen sie aufs Dach der Unterkunft, wurden von der Polizei dort ausgehungert und waren zeitweilig ohne Medikamente. Schließlich nahm die Kirche diese Gruppe auf. Mitten in Europa, mitten in Berlin sind sie da, doch ohne jegliches Recht.
Das breite zivilgesellschaftliche Interesse an der Situation der Flüchtlinge in Berlin und anderswo war – trotz der sogenannten PEGIDA – noch nie so groß und nachhaltig. Hier können und müssen wir uns als RAV mit unserem speziellen Wissen, unseren Ressourcen und Netzwerken einbringen. Das Ende dieser Geschichte ist noch offen, auch wenn dies keine Antwort auf die Frage der Flüchtlinge ist, was sie tun sollen, um ›rein‹ kommen zu können.

Berenice Böhlo ist Rechtsanwältin und Vorstandsmitglied im RAV.

Fußnoten
(1) Nachzulesen – wie zahlreiche weitere Dokumente – auf der Homepage des RAV.(2) Vgl. www.berlin.de/rbmskzl/aktuelles/.../2014/pressemitteilung.103226.php. (3) Landgericht Magdeburg, Beschluss vom 13.08.2014, 10 T 441/14.
(4) VG Berlin, 04.11.2014, 24 L 293.14.
(5) Hungerstreik von Flüchtlingen in München, vgl. http://www.sueddeutsche.de/muenchen/nach-dem-hungerstreik-reiter-weist-vorwuerfe-der-fluechtlinge-zurueck-1.2255966.
(6) ›The Land Between‹, vgl. http://thelandbetweenfilm.com/.

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