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"Quis custodit custodes?"

Kriterien externer Polizeikontrolle

VON NORBERT PÜTTER

In der Polizei manifestiert sich das staatliche Gewaltmonopol praktisch. Es ist ihr spezifischer Auftrag, im Wortsinne handgreiflich zu werden, wenn BürgerInnen sich den allgemeinen Gesetzen nicht freiwillig fügen. Die Polizei in vorderster Front, gestützt auf das Gesetz, begleitet und unterstützt von den anderen Instanzen des Strafverfolgungssystems, soll die bestehende Ordnung aufrecht erhalten. Diese idealtypische Konstruktion ist seit jeher mit einem Problem konfrontiert: "Quis custodit custodes?" ("Wer bewacht die Wächter?"). Wie kann sichergestellt werden, dass diejenigen, die den Gesetzen Geltung verschaffen sollen, sich auch selbst an Recht und Gesetz halten?

Offenkundig ist, dass liberale Verfassungsstaaten durch ein Geflecht von Normen, Institutionen und Verfahren versuchen, die staatlichen Organe selbst an die Einhaltung des Rechts zu binden. Das soll ihre besondere Qualität im Vergleich zu Diktaturen und anderen Formen der Willkürherrschaft ausmachen. Das Repertoire zur bewussten Begrenzung staatlicher Gewalt beginnt - in der Bundesrepublik - bei den verfassungsmäßigen Garantien der Grundrechte, umfasst die vielfältigen Aspekte des Rechtsstaatsgebots, unterwirft auch polizeiliches Handeln der rechtlichen Überprüfbarkeit (bis zum Verfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte) und bindet polizeiliches Handeln in ein dichtes Geflecht disziplinarischer Kontrolle und politischer Verantwortlichkeit ein.

DIE POLIZEI BEDRARF EINER BESONDEREN KONTROLLE

Offenkundig ist aber, dass diese Vorkehrungen zur demokratischen "Einhegung" staatlicher Gewalt zu oft ins Leere laufen, bloße - mitunter wohlklingende - Versprechungen darstellen, die der Realität polizeilichen Handelns nicht gerecht werden. Gerade weil die Polizei die letzte Instanz darstellt, die BürgerInnen legal zur Hilfe rufen können, und weil sowohl der für sie verantwortlichen Politik, noch der mit der Polizei verbundenen Justiz der notwendige Abstand und ein nachhaltiges Interesse fehlen, gegen polizeilichen Gewaltmissbrauch konsequent vorzugehen, liegt es auf der Hand, dass die Polizei einer besonderen Kontrolle bedarf.

Die Einsicht, dass diese "besondere Kontrolle" nicht vom Polizeiapparat selbst geleistet werden kann, sondern es externer, eben nicht-polizeilicher Einrichtungen bedarf, um die Polizei zu kontrollieren, ist in den Staaten der OECD-Welt weit verbreitet. Eine niederländische Untersuchung (1) aus dem vergangenen Jahrzehnt kommt zu dem Ergebnis, dass in 19 der 27 EU-Mitgliedsstaaten spezielle Einrichtungen zur Polizeikontrolle bestehen. 

Zur Mehrheit zählen 1. gesonderte Ermittlungseinrichtungen auf der Ebene der Innenminister­ien (z. B. Griechenland, Slowakei, Polen oder Slowenien), 2. Ombudsmänner, die eine spezielle Zuständigkeit für Beschwerden über die Polizei besitzen (Niederlande, Schweden, Spanien oder Rumänien) und 3. gesonderte externe Kontrolleinrichtungen wie in England und Wales, Irland, Frankreich, Belgien, Portugal und Cypern. Deutschland wird in dieser Untersuchung ebenfalls zur Mehrheit gezählt, weil an die Petitionsausschüsse der Landtage und 

des Bundestages auch Beschwerden über die Polizei gerichtet werden können. Angesichts der Realität und der Bedeutungslosigkeit dieser Ausschüsse - wie im Übrigen auch derjenigen der Ombudsmänner, die in einigen Bundesländern wirken - gehört Deutschland faktisch zur Minderheit der EU-Staaten, die glauben, ohne spezifisch die Polizei kontrollierende Instanzen auskommen zu können. 

Auch der Blick auf vergleichbare Staaten jenseits der Europäischen Union zeigt, dass die Bundesrepublik weit hinter den Standards ihrer Vergleichsgruppe zurückbleibt: Norwegen, Kanada, Australien, Südafrika verfügen - teilweise seit Jahrzehnten - über externe Einrichtungen zur Polizeikontrolle. (2)

Angesichts dieser Lage ist es verwunderlich, dass das Kontrollproblem in Deutschland nur auf geringes öffentliches Interesse stößt. Erst in jüngster Vergangenheit gibt es vonseiten der Politik mit der persönlichen Kennzeichnung von PolizistInnen einen ersten Schritt zur Verbesserung der Kontrolle. Durchgesetzt im Übrigen gegen den anhaltenden Widerstand der Polizei­gewerkschaften, die rundweg jedes besondere Kontrollbedürfnis bestreiten. Aber selbst in den Kreisen der in den letzten Jahren auch in Deutschland entstandenen "Polizeiwissenschaft" spielen Kontrollprobleme und mögliche Kontroll­einrichtungen keine Rolle.

INTERNATIONALE UND DEUTSCHE ERFAHRUNGEN

Die notorische deutsche Staatsfixierung trägt bis in die Gegenwart. Während in anderen Ländern vor allem bekannt gewordene grobe Fälle polizeilicher Übergriffe zur Einrichtung und Verbesserung der Kontrollinstanzen geführt haben, hat in Deutschland - mit einer Ausnahme - immer das Vertrauen in den Staat die Oberhand behalten. Diese Ausnahme war die Hamburger Polizeikommission, die nach dem "Hamburger Polizeiskandal" (nach vor allem Misshandlungen auf einer Wache) 1998 gegründet, nach drei Jahren aber als eine der ersten Taten der neuen Landesregierung, die die CDU mit der Schill-Partei bildete, wieder ersatzlos abgeschafft wurde.(3)

Nicht das grundlegende Problem, wie die Staatsmacht zu zähmen ist, auch nicht der Umstand, dass vergleichbare Länder erheblich weiter sind als Deutschland, sondern vor allem die Ohnmachtserfahrungen von Polizeiopfern sind das stärkste Argument, auch in Deutschland unabhängige Kontrolleinrichtungen zu schaffen. Die gegenwärtige Lage ist nicht nur durch die Schweigemauer und den Korpsgeist innerhalb der Polizeien und der polizeifreundlichen Haltung von Staatsanwaltschaft und Gerichten gekennzeichnet. Sie ist vor allem durch den Umstand bestimmt, dass Opfern vom Rechtsweg abgeraten werden muss, weil sie quasi als Gegenwehr mit einer Widerstandsanzeige rechnen müssen, deren Chancen vor Gericht erheblich höher sind als die der eigenen wegen des Übergriffs.

Insgesamt ist über die Wirkung der Polizeikommissionen wenig bekannt. Sie sind auch ein Instrument, um die Legitimation der Institution Polizei zu erhöhen. Insofern sind sie ein Element einer aufgeklärten Strategie des Polizeimanagements. In diesem Sinne sind sie alles andere als der Polizei oder gar dem Staat abträglich. Sie festigen beides; gerade dadurch, dass sie unabhängig Kritik äußern (können). Dass dieses staats-tragende Potenzial in Deutschland durchweg nicht erkannt wird, ist nur ein weiteres Indiz dafür, dass sich der maßgebliche Teil unserer Sicherheitselite gedanklich weiterhin am Obrigkeitsstaat des ausgehenden 19. Jahrhunderts orientiert. Gleichzeitig ist aber in internationalen Erfahrungen deutlich sichtbar, dass die Kontrolleinrichtungen die Position des Einzelnen und die Position der Öffentlichkeit gegenüber der Polizei deutlich verbessern.

Sucht man nach den Elementen, die eine wirksame, nicht am optimierten "Beschwerdemanagement", sondern an den Rechten der BürgerInnen orientierte externe Polizeikontrolle aufweisen muss, so lassen sich vier Bereiche identifizieren. (4) Diese sind 1. die Zugänglichkeit der Kontrolle, 2. deren Unabhängigkeit von der Polizei und der politischen Führung, 3. ihre Kompetenzen und 4. ihr Verhältnis zur Strafverfolgung. 

Wer Polizeikontrolle nicht nur symbolisch meint, sondern bürgerrechtlich wirksame Einrichtungen und Verfahren schaffen will, der/die muss diese Bereiche regeln. In verschiedenen Ländern werden durchaus unterschiedliche Wege beschritten. Keiner taugt zu einer Blaupause für Deutschland, aber insgesamt taugen sie als Hinweise auf Probleme, die einer effektiven Polizei-kontrolle im Wege stehen und wie diese gelöst werden könnten.

WIE ZUGÄNGLICH IST DIE KONTROLLINSTANZ?

Die Frage nach der Schwelle, die erreicht sein muss, damit die Kontroll- oder Beschwerdeinstanzen sich mit einem Vorgang beschäftigen, wird in den Ländern unterschiedlich beantwortet. Man kann unterscheiden zwischen Instanzen, die nur tätig werden, wenn sie angerufen oder beauftragt werden, und solchen, die Kraft eigenen Auftrags selbstständig Vorgänge aufgreifen. Letzte Variante findet sich z. B. in Portugal, in Quebec (Kanada) oder in der Republik Irland. Von Amts wegen muss hier die Garda Síochána Ombudsman Commission z. B. alle Fälle von Todesfällen im Polizeigewahrsam untersuchen, und auch ohne Beschwerde wird sie tätig, wenn der Eindruck entsteht, Angehörige der Polizei hätten ein Delikt begangen oder sich eines disziplinarischen Vergehens schuldig gemacht. (5)

In anderen Ländern werden die Kontrollin­stanzen nur nach Beschwerden von Betroffenen, ZeugInnen, Institutionen, AnwältInnen (England), in manchen Ländern auch nach anonymen Hinweisen (Südaustralien) oder durch den Auftrag von Behörden oder Parlament (Belgien) tätig. In all diesen Ländern wirkt die Strafbarkeit der absichtlichen Falschbeschuldigung als Schutz vor Missbrauch. Angesichts der geringen Beschwerdemacht von potenziellen Polizeiopfern liegt es aus bürgerrechtlicher Sicht nahe, die Kontrolleinrichtung möglichst niedrigschwellig zu konzipieren, d. h. auch anonyme Beschwerden zuzulassen und das Recht auf selbstständiges Tätigwerden einzuführen. Negative Folgen (Denunziationen etc.) sind aus den Ländern mit derartigen Regelungen nicht bekannt.

WIE KANN DIE UNABHÄNGIGKEIT DER KONTROLLEINRICHTUNG GESICHERT WERDEN?

Weil vermutet wird, dass mit der Staats- bzw. Polizeiunabhängigkeit der Kontrollinstanz deren Chancen zur Aufklärung von Vorgängen steigen, sind nur polizei-externe Einrichtungen Erfolg versprechend. "Extern" bedeutet zunächst aber nur, dass es sich nicht um eine in die polizeiliche Hierarchie eingebundene Dienststelle handelt. International lassen sich unterschiedliche institutionelle Anbindungen der Kontrollgremien feststellen. Sie können zur weisungsunabhängigen Erledigung befugt sein, aber vom Innenministerium eingesetzt werden, dem gegenüber sie auch verantwortlich sind. Das ist in England und Portugal so. In Irland wird die Kommission auf Vorschlag des Präsidenten der Republik von der Regierung ernannt. In anderen Ländern erfolgt die Besetzung durch Behörden und Gerichte (Frankreich) oder durch das Parlament (Belgien).

Gerade weil es sich um polizei-externe Einrichtungen handelt, die (inner-)polizeiliche Vorgänge aufhellen sollen, mithin ein Zugang zur Polizei sowie die Fähigkeit zu Ermittlungen bestehen müssen, spielt die Frage eine große Rolle, ob Angehörige der Polizei in den Kontrollgremien arbeiten dürfen. Die Frage wird unterschiedlich beantwortet. So dürfen z. B. die 17 regional zuständigen Mitglieder der britischen Indepent Police Complaints Commission (IPCC) nicht bei der Polizei gearbeitet haben.

Aber die nachgeordneten MitarbeiterInnen stammen in der Regel aus dem Apparat. In Südaustralien muss der Leiter Rechtsanwalt oder Richter sein. In Quebec können sowohl PolizistInnen wie NichtpolizistInnen beteiligt werden. Nur selten gibt es Vorschriften über die personelle Zusammensetzung der Gremien. In der dreiköpfigen irischen Kommission müssen wenigstens ein Mann und eine Frau vertreten sein. In Frankreich werden die Mitglieder von staatlichen Institutionen entsandt. Allein in Österreich sind fünf der elf Mitglieder des Menschenrechtsbeirats des Innenministeriums VertreterInnen von Bürgerrechtsgruppen bzw. Vereinen.

Einen Hinweis, wie wichtig die Zusammensetzung der Instanzen ist, liefert die britische IPCC. Denn obwohl Farbige überproportional häufig in Konflikt mit der Polizei geraten, kommt die Mehrzahl der an die Kommission gerichteten Beschwerden von weißen Briten.(6) Daraus kann man nur folgern, dass die Kontrolleinrichtungen nur dann wirksam werden können, je näher sie in Zusammensetzung und Arbeitsweise an der polizeilichen Klientel sind. Institutionell bedeutet das eine möglichst große Selbstständigkeit gegenüber dem Innenministerium, eine Anbindung an das Parlament und eine Leitung, die aus gesellschaftlichen Gruppen (Vereinen, Verbänden etc.) und nicht aus dem Staatsapparat rekrutiert wird.

WELCHE KOMPETENZEN SOLL DIE KONTROLLINSTANZ HABEN?

International lassen sich zwei Modelle unterscheiden, die sich als "externe Überwachung interner Ermittlungen" und "eigene Ermittlungen" überschreiben lassen. Die erste Variante findet sich z. B. in Südaustralien. Die Police Complaints Authority beauftragt die Polizei mit entsprechenden Ermittlungen, die dann von ihr überprüft werden. Bei bestimmten Vorgängen kann die Beschwerdestelle allerdings auch selbst untersuchen. Das ist im zweiten Modell die Regel: In Norwegen, Portugal, Belgien z. B. führen die Kontrolleinrichtungen eigenständige Ermittlungen. Bei diesen Tätigkeiten sind sie dann in der Regel der Staatsanwaltschaft unterstellt.

In Irland und England existiert eine Mischform, der zufolge die Kommission entscheidet, ob sie selbst ermittelt oder die Polizei für sich ermitteln lässt. Generell gilt in allen diesen Verfahren: Für die BürgerInnen gibt es eine Stelle, bei der man sich über die Polizei beschweren kann. Die Beschwerdestelle ist die Herrin des Beschwerdeverfahrens; sie kann die Polizei beauftragen, sie kann aber auch Vorgänge an sich ziehen. Ob die Beschwerde als unbegründet abgelehnt oder ob die Vorwürfe bestätigt werden, in jedem Fall ist eine gerichtliche Überprüfung des Vorgangs möglich.

Für eine effektive externe Kontrolle scheinen die genannten Merkmale von zentraler Bedeutung. Wichtiger als eigene Ermittlungskapazitäten sollte die Fähigkeit der Instanz sein, Untersuchungen zu initiieren und zu kontrollieren. Dass diese Tätigkeit justiziell überprüfbar sein muss, sollte ebenso selbstverständlich sein wie eine möglichst umfassende Publizitätspflicht

WELCHES VERHÄLTNIS SOLL ZUR STRAFVERFOLGUNG UND ZU DISZIPLINARVERFAHREN BESTEHEN?

Bei Beschwerden gegen polizeiliches Verhalten kann es sich auch um Sachverhalte mit straf- oder disziplinarrechtlicher Relevanz handeln. In diesen Fällen, in denen die Tätigkeit der Kontrollkommission in Konkurrenz mit der Strafverfolgung und/oder den Disziplinarvorgesetzten kommen würde, werden international unterschiedliche Lösungen beschritten.

In Dänemark, Spanien oder Lettland z. B. ermittelt die Beschwerdeinstanz so lange nicht, bis die straf- oder disziplinarrechtlichen Vorwürfe geklärt sind. In Portugal und Belgien arbeiten die Kommissionen unabhängig von den rechtlichen Verfahren. Und anstelle strafrechtlicher Ermittlungen arbeiten die Einrichtungen etwa in Norwegen, England und Irland. In diesen Fällen werden die Vorgänge im Anschluss an die eigene Tätigkeit an die Staatsanwaltschaften und Vorgesetzte weitergeleitet.

Die kurzen Hamburger Erfahrungen haben gezeigt, dass die Tätigkeiten der Kommissionen ins Leere laufen, wenn sie warten, bis die rechtlichen Fragen geklärt sind. Das kann so lange dauern, dass keine Seite mehr ein Interesse an einer unabhängigen, nicht juristischen Kriterien folgenden Aufarbeitung hat. Die parallele Untersuchung durch unterschiedliche Organe macht wenig Sinn und ist mit der Gefahr konfrontiert, dass beide sich gegenseitig behindern.

Die dritte Variante hat demgegenüber mehr Vor- als Nachteile. Wenn zunächst die Beschwerdekommission einen Fall untersucht (oder untersuchen lässt) und der Vorgang danach an Vorgesetzte und Staatsanwaltschaft übergeben würde, hätte dies nicht nur den Nebeneffekt einer Entlastung der Justiz, sondern es könnte auch ein Weg sein, den Polizeiopfern eine Art von Wiedergutmachung oder Entschuldigung etc. zu verschaffen, die mit den Verfahren und Kriterien des Rechts erheblich schwerer zu erreichen ist.

Für Deutschland würde ein solches Verfahren allerdings voraussetzen, dass die Strafverfolgungspflicht außer Kraft gesetzt und zu jeder Zeit die Entscheidungsfreiheit des Beschwerdeführers über den Fortgang der Beschwerde gewährleistet bleibt; eine Regelung, die selbstverständlich beim Vorliegen schwerster Straftaten eingeschränkt werden müsste. Aber die internationalen Befunde zeigen auch, dass die Mehrheit der Beschwerden sich auf unangemessenes Verhalten, auf die Verweigerung polizeilicher Hilfe und auf körperliche Misshandlungen bezieht.

EINE KONTROLLIERTE IST NOCH KEINE DEMOKRATISIERTE POLIZEI

Zusammengefasst ergeben diese kursorischen Bemerkungen folgendes Bild: Deutschland hinkt in Fragen der Polizeikontrolle deutlich hinter vergleichbaren Staaten zurück. In anderen Ländern gibt es eine reiche Fülle an Institutionen und Verfahren, die für eine unabhängige Polizeikontrolle in der Bundesrepublik Pate stehen könnten. Es mangelt nicht an Vorbildern und Ideen, sondern am fehlenden Willen der politischen und polizeilichen Führung.

Dabei sind die Kontrolleinrichtungen nahezu das Gegenteil von dem, was ihre KritikerInnen in Deutschland befürchten: Wenn sie funktionieren, erhöhen sie die Legitimität von Polizei und Staatsapparat. Denn, auch das zeigen die internationalen Erfahrungen, Maßstab ihrer Kritik bleiben etwa die jeweils bestehenden rechtlichen Grundlagen. Auf deren Basis wird polizeiliches Handeln bewertet. In dem Maße aber, in dem der Gesetzgeber diese rechtliche Basis aufweicht, in dem Maße bleibt die externe Kontrolle wirkungslos.

Das bedeutet insgesamt: Die externe Kontrolle der Polizei ist nötig und möglich. Ihr Fehlen indiziert ein deutliches demokratisches Defizit. Gleichzeitig darf man aus bürgerrechtlicher Sicht die Potenziale einer optimierten Kontrolle nicht überschätzen: Auch die extern kontrollierte Polizei realisiert das Gewaltmonopol, es sichert keine abstrakte rechtliche Ordnung, sondern bestehende gesellschaftliche Zustände.

Eine kontrollierte ist noch keine demokratisierte Polizei. Denn dann müssten wir auf die Entgrenzungen von Polizei, Geheimdiensten und Militär blicken und auf die zunehmende Ökonomisierung von Sicherheitsdienstleistungen. An beiden Kontexten, wie auch an der Internationalisierung der Polizeiarbeit, muss die "externe Kontrolle der Polizei" systematisch scheitern. Sie bleibt gleichwohl notwendig, auch wenn sie nicht zureichend sein kann.

 

Norbert Pütter ist Redakteur der Zeitschrift Bürgerrechte & Polizei/ CILIP und Professor für Sozialpolitik an der Hochschule Lausitz. Eine erweiterte

Version dieses Beitrags erscheint in der nächsten Ausgabe von Bürgerrechte & Polizei/ CILIP (Nr. 99).

Fußnoten

1     Monica den Boer, Roel Fernhout: Policing the police: Towards a Comparative Overview of Ombudsmen and Their Competencies, in: http://www.fsw.vu.nl/nl/Images/rapport %20De%20Boer_tcm30-69741_tcm30-110780.pdf.

2     Siehe Georg Warning.: Übersicht über bisher aktive unabhängige Polizeikommissionen bzw. Polizeibeiräte, in: http://www.polizei-newsletter.de/documents/ Polizeikommissionen_alle.pdf.

3     Werner Lehne: Aus Fehlern lernen oder Fehlerverhalten kontrollieren und sanktionieren? Die Erfahrungen der Hamburger Polizeikommission, in: Karlhans Liebl (Hg.): Empirische Polizeiforschung V: Fehler und Lernkultur in der Polizei, Frankfurt 2004, S. 123-137.

4     Einen differenzierten Kriterienkranz listet der Menschenrechtskommissar des Europarates auf, siehe Stellungnahme des Menschenrechtskommissars des Europarates zur unabhängigen und effektiven Untersuchung von Beschwerden gegen die Polizei v. 12.3.2009 (CommDH(2009), wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp.

5     Siehe www.gardaombudsman.ie.

6          Siehe Amnesty International: Fachkonferenz Polizei und Menschenrechte. Dokumentation, Berlin 2011, S. 11.

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