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Ein- und Ausschlüsse von NS-Opfern

Grundzüge der deutschen Entschädigungspolitik

Anja Hense


In diesem Beitrag sollen einige wesentliche Etappen der deutschen Entschädigungspolitik gegenüber ausländischen NS–Verfolgten skizziert werden. (1) Hierbei wird es insbesondere um die Frage gehen, wie es dazu kam, dass Teile der ehemaligen NS–Zwangsarbeitenden und die Opfer von Wehrmachts– und SS–Verbrechen in den besetzten Staaten bis heute von allen Kompensationszahlungen ausgeschlossen blieben.

Entschädigungsverweigerung für NS–Zwangsarbeit

Die Wiedergutmachungspolitik der Bundesrepublik Deutschland stand im engen Zusammenhang mit dem Bestreben, die staatliche Souveränität und außenpolitische Handlungsfähigkeit nach dem Krieg wiederherzustellen. Ihre rechtlichen Grundstrukturen stellten im Wesentlichen eine Erfüllung der Mindestbedingungen und Auflagen der Alliierten Siegermächte dar, die zur Voraussetzung für die Ablösung des Besatzungsstatuts in Westdeutschland gemacht worden waren. Alle substanziellen Forderungen, die über das Bundesentschädigungsgesetz von 1953 und 1956 als Ergebnis des Überleitungsvertrags und des Haager Protokolls Nr. 1 hinausgingen, wurden in der Folgezeit durch die verschiedenen Bundesregierungen abgewehrt oder durch vermeintlich humanitäre Maßnahmen wie Härtefonds oder Stiftungen abgefedert.

Die verschiedenen Rechtswege, die es auf Grundlage des Völkerrechts wie auch des bundesdeutschen Rechts prinzipiell gegeben hätte oder hätten geschaffen werden können, um Entschädigungsansprüche ausländischer NS–Verfolgter und Zwangsarbeitender zu realisieren, wurden durch die bundesdeutsche Exekutive, Gesetzgebung und Rechtsprechung systematisch versperrt bzw. nicht genutzt. So entwickelte die Bundesregierung unter Konrad Adenauer frühzeitig die Rechtsposition, dass es sich bei den Ansprüchen ausländischer NS–Verfolgter und Zwangsarbeitender, mit Ausnahme der jüdischen NS–Opfer, um Ansprüche aus »allgemeinen Kriegsschäden« und somit um Reparationsforderungen handele, die ausschließlich von Staat zu Staat geltend zu machen wären. Wenngleich die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges wie auch die polnische Regierung von Beginn an zwischen Kriegsschäden (Reparationen) und individuellen Entschädigungsansprüchen ihrer Staatsangehörigen aufgrund von NS– Verfolgung (Wiedergutmachung) unterschieden und entsprechende Forderungen stellten, setzte sich Deutschland mit dieser Position der Subsumierung individueller Ansprüche unter die Kriegsreparationen faktisch durch. Vor allem aufgrund des heraufziehenden Kalten Krieges und dem Interesse insbesondere der USA an einer Stärkung Westdeutschlands ließen die Westmächte ihre Möglichkeiten ungenutzt, die Bundesrepublik zu einer umfassenderen Entschädigungspolitik zu verpflichten.

Kennzeichnend für die bundesdeutsche Entschädigungsgesetzgebung blieben auch nach ihrer letzten Novellierung im Jahr 1965 drei Prinzipien, die den Ausschluss ausländischer NS–Verfolgter und Zwangsarbeitender sogar mehrfach absicherten.

  1. das so genannte Territorialitätsprinzip, wonach in der Regel nur deutsche Verfolgte eine Entschädigung erhielten, während die Ansprüche ausländischer Verfolgter als Kriegs-folge in den Bereich der Reparationen verwiesen wurden.
  2. die so genannte »diplomatische Klausel«, die Zahlungen in das sozialistische Osteuropa ausschloss
  3. das Prinzip der Verfolgungsmotivation, wonach nicht die Schädigung im Nationalsozialismus an sich einen Anspruch auf Entschädigung schaffte, sondern nur, wenn sie aus einem spezifischen Verfolgungsgrund entstanden war (›rassische‹, religiöse oder politische Verfolgung). Diese Verfolgungsgründe wurden als ›spezifische NS–Verfolgung‹ von quasi ›normaler‹ staatlicher Verfolgung unterschieden, die unter anderem bei so genannten ›Kriminellen‹ oder ›Asozialen‹ angenommen wurde, oder von Folgen des Krieges und der Besatzung, wozu das Schicksal der ehemaligen Zwangsarbeitenden gezählt wurde. Somit wurde etwa die Ausbeutung und Misshandlung von über 12 Mio. Millionen Menschen im Rahmen des Zwangsarbeitsregimes des ›Großdeutschen Reichs‹ letztlich als simple Folge kriegsbedingten Arbeitskräftemangels in Deutschland als nicht entschädigungswürdig qualifiziert.

Dauerhafte Bedeutung für den Ausschluss der Entschädigungsansprüche ausländischer Verfolgter hatte zudem das Londoner Schuldenabkommen zwischen Deutschland und den Siegermächten des Zweiten Weltkriegs vom 27. Februar 1953. Hierbei wurde nicht wie ursprünglich vorgesehen über sämtliche Forderungen gegenüber Deutschland aus dem Ersten und Zweiten Weltkrieg verhandelt, sondern lediglich über die Vor– und Nachkriegsschulden. Das Abkommen sah vielmehr vor, die Regelung aller »aus dem Zweiten Weltkrieg herrührenden Forderungen« bis zum Abschluss eines endgültigen Friedensvertrages aufzuschieben. Darin eingeschlossen wurden auch die Forderungen der Staatsangehörigen der unterzeichnenden Staaten gegen das Reich sowie »im Auftrag des Reichs handelnde Personen«. (Als solche Befehlsempfänger des Reichs sollten sich später vor allem die auf Entschädigung für Zwangsarbeit beklagten deutschen Unternehmen definieren und von deutschen Gerichten bestätigt werden.) Da der besagte Friedensvertrag bis heute formell nie geschlossen wurde, wurde die Rückstellung der Reparationsforderungen durch das Londoner Schuldenabkommen zu einer Dauerregelung. Hinzu kam die Erklärung der Sowjetunion vom 22. August 1953, auf weitere Reparationsentnahmen aus ihrer Zone zu verzichten und diese »in Einverständnis mit der Republik Polen« ab dem 1. Januar 1954 zu beenden. Hiermit begründeten die verschiedenen Bundesregierungen ihre Rechtsauffassung, dass die Sowjetunion und Polen auf alle Reparationsforderungen gegenüber ganz Deutschland verzichtet hätten und damit auch die Entschädigungsforderungen der ehemaligen KZ–Häftlinge und Zwangsarbeitenden als Teil der Reparationsfrage hinfällig geworden seien. Nach Ulrich Herbert bildeten das Londoner Schuldenabkommen und der Reparationsverzicht Polens und der Sowjetunion daher letztlich die entscheidende politisch–juristische Grundlage zur Abwehr aller Entschädigungsansprüche ausländischer NS–Verfolgter.

Ebenso wie Polen machten aber auch die westeuropäischen Staaten immer wieder deutlich, dass sie die Verbannung sämtlicher ausländischer Forderungen aus der Zeit des Nationalsozialismus in den Bereich der Reparationen nicht akzeptierten, sondern die Ansprüche aus Verfolgungsmaßnahmen von den allgemeinen Kriegsschäden unterschieden und separat geregelt sehen wollten. Da sich die Bundesregierung diesem Druck der Verbündeten nicht vollständig verweigern wollte, kam es zwischen 1959 und 1964 zum Abschluss so genannter Globalabkommen zwischen der Bundesrepublik und elf westeuropäischen Staaten. In diesem Rahmen erhielten bspw. Italien und Griechenland pauschale Zahlungen von 40 Mio. DM bzw. 115 Mio. DM. Die Bundesregierung bestand allerdings darauf, dass die Leistungen nur für »typisches NS–Unrecht« erbracht würden, so dass ausländische Widerstandskämpfer, Zwangsarbeitende und Opfer von Wehrmachts– und SS–Verbrechen erneut ausgeschlossen blieben. In den Verträgen wurden jedoch nicht, wie von der Bundesrepublik angestrebt, endgültige Abgeltungsklauseln für sämtliche aus der NS–Zeit resultierenden Forderungen verankert.

Vor diesem Hintergrund ergab eine Zwischenbilanz deutscher Entschädigungsleistungen bis zum Jahr 1986, dass mehr als 90 Prozent der insgesamt erbrachten Zahlungen in Höhe von 77 Mrd. DM auf im weitesten Sinne deutsche NS–Verfolgte entfielen. Nur etwa 5 Mrd. DM, inklusive der Zahlungen an Israel und die Jewish Claims Conference, waren bis dahin für ausländische NS–Verfolgte aufgewendet worden. (2) Diese Diskrepanz spitzte sich bis zum Ende des Jahrhunderts noch einmal zu. Mit dem Ausschluss des Großteils der ausländischen KZ– Häftlinge und Zwangsarbeitenden aus der deutschen Wiedergutmachung wurde jedoch gerade jenen Gruppen eine Entschädigung verwehrt, die im Fokus der nationalsozialistischen Verfolgung gestanden hatten. (3) Eine Ausnahme vom Territorialitätsprinzip der deutschen Wiedergutmachung wurde zwar auch noch mal mit der Etablierung fünf osteuropäischer so genannter ›Versöhnungsstiftungen‹ zu Beginn der neunziger Jahre gemacht. Die äußerst geringfügigen Einmalleistungen dieser Stiftungen wurden jedoch nur für besonders schwer geschädigte und gegenwärtig Not leidende NS–Opfer in diesen Staaten gewährt und bezogen sich nicht auf geleistete Zwangsarbeit.

Die Stiftung »Erinnerung Verantwortung Zukunft«

Erst über 50 Jahre nach Ende des Zweiten Weltkriegs stellte sich die Frage der Entschädigung ausländischer KZ–Häftlinge und Zwangsarbeitender noch einmal neu und wurde erstmalig auf internationaler Ebene verhandelt. Als wichtige rechtliche und politische Voraussetzungen hierfür können der Zwei–plus–vier–Vertrag über die deutsche Einheit, die veränderten internationalen Beziehungen nach dem Ende des Kalten Krieges und die jüngere amerikanische Völkerrechtsprechung benannt werden.

Wenngleich der Zwei–plus–vier–Vertrag von deutscher Seite bewusst nicht als Friedensvertrag konzipiert wurde, um die Frage der Kriegsreparationen hiervon auszunehmen, konnte er als ›de facto Friedensvertrag‹ interpretiert werden, welcher die Hemmung »aller aus dem Zweiten Weltkriege herrührenden Forderungen« ausländischer Staaten und Staatsbürger durch das Londoner Schuldenabkommen von 1953 aufhob. Ehemalige jüdische KZ–Häftlinge sahen darin Anfang der neunziger Jahre eine neue Chance, die Bundesrepublik Deutschland auf Entschädigung für die von ihnen geleistete Zwangsarbeit zu verklagen. Im Kontext dieser Verfahren kam es zu der wegweisenden Feststellung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Mai 1996, dass individuelle Entschädigungsansprüche ausländischer Kläger nicht ausschließlich als zwischenstaatlich zu vereinbarende Reparationen geltend zu machen seien, sondern im Falle einer Anspruchsgrundlage im nationalen Recht auch individuell durchgesetzt werden könnten. Damit wies das Bundesverfassungsgericht das zentrale Rechtsargument aller bisherigen Bundesregierungen zur Abwehr der Forderungen ehemaliger ausländischer Zwangsarbeitskräfte zurück. Der Beschluss trug zu einer weiteren Intensivierung der Entschädigungsinitiativen in der Bundesrepublik, aber auch in Osteuropa bei und stellte zugleich einen wichtigen rechtlichen Bezugspunkt der folgenden Sammelklagen gegen deutsche Unternehmen in den USA dar. Vor dem Hintergrund der verschiedenen erfolgreichen Menschenrechtsklagen ausländischer Staatsangehöriger vor den US–Bundesgerichten der achtziger und neunziger Jahre, die eine Tendenz zur Aufweichung des Prinzips der Staatenimmunität spiegelten, eröffnete sich vor den US–Bundesgerichten erstmals eine Erfolg versprechende Klagemöglichkeit ehemaliger Zwangsarbeitender und anderer Opfer deutscher Unternehmen in der NS–Zeit.

Die im August 1998 beginnende Welle von Sammelklagen gegen transnationale deutsche Konzerne in den USA machte somit ein erhebliches rechtliches und ökonomisches Risiko für die Beklagten auf. Angesichts der in den neunziger Jahren verschärften internationalen Wirtschaftskonkurrenz und der hohen Bedeutung Holocaust–bezogener Fragen in der US–amerikanischen Öffentlichkeit mussten die Konzerne allein durch die Image schädigende Wirkung der Klagen mit erheblichen Umsatzeinbußen rechnen. Zugleich konnten aber auch milliardenschwere Niederlagen vor den amerikanischen Gerichten nicht mehr ausgeschlossen werden. Dieser massive Druck auf die deutschen Konzerne wurde schließlich durch eine Kette von legislativen Maßnahmen und Sanktionsdrohungen durch US–bundesstaatliche Behörden noch verstärkt. So zielten Gesetzesinitiativen in verschiedenen Bundesstaaten darauf, die Justiziabilität von Schadensersatzansprüchen gegen deutsche Unternehmen aus der NS–Zeit gesetzlich festzuschreiben. Auch deutsche Banken und Versicherungen wurden mit Entschädigungsforderungen wegen Profiten aus ›Arisierungsmaßnahmen‹ des NS–Regimes konfrontiert und mussten für den Fall einer ausbleibenden Regelung nicht zuletzt mit der Behinderung geplanter Fusionen in den USA rechnen.

Während das Imageproblem der deutschen Konzerne möglicherweise noch mit begrenzten firmeninternen Zahlungen hätte kontrolliert werden können, wurde den beteiligten Unternehmensvorständen schnell klar, dass eine Beilegung der Sammelklagen und behördlichen Sanktionen deutlich umfassendere Maßnahmen erforderte. Nur eine kollektive Vergleichsregelung in Bezug auf die Ansprüche ehemaliger Zwangsarbeitender und ›Arisierungsopfer‹ versprach die Beihilfe der deutschen und amerikanischen Regierung zur Herstellung so genannter ›Rechtssicherheit‹ für die deutschen Unternehmen. Die Aushandlung einer staatsvertraglich gesicherten Freistellung von allen Entschädigungsansprüchen wurde fortan als conditio sine qua non für jegliche Zahlungen an ehemalige Zwangsarbeitende und andere Opfergruppen definiert. Insofern kann die rechtliche und ökonomische Relevanz der US–amerikanischen Sammelklagen und behördlichen Maßnahmen gegen deutsche Konzerne als entscheidender Faktor für die Überwindung der Widerstände deutscher Unternehmen gegen eine kollektive Kompensation der ehemaligen NS–Zwangsarbeitenden bestimmt werden.

Bundesregierung und deutsche Unternehmen sahen sich schließlich gezwungen, in einen internationalen Verhandlungsprozess über die erstrebte außergerichtliche Vergleichsregelung einzuwilligen. Unternehmen und Bundesregierung verfolgten hierbei das quasi betriebswirtschaftlich kalkulierte Ziel, durch einen so genannten ›humanitären‹ Fonds für besonders schwer geschädigte Opfer der Zwangsarbeit und ›Arisierungen‹ sowie durch ein zwischenstaatliches Abkommen Deutschlands mit den USA eine umfassende Freistellung von allen Entschädigungsansprüchen zu erreichen. Zahlungen sollten hierbei zunächst ausschließlich an jüdische Opfer und damit an den kleinstmöglichen Kreis von Überlebenden der Zwangsarbeit geleistet werden. Durch ihre Beteiligung an den US–amerikanischen Sammelklagen gelang es ehemaligen nicht–jüdischen osteuropäischen Zwangsarbeitenden jedoch, in die Verhandlungen und den Kreis der potentiell Anspruchsberechtigten der geplanten Stiftung einbezogen zu werden. Keinen Platz am Verhandlungstisch fanden dagegen die Vertretungen ehemaliger west– und südosteuropäischer Zwangsarbeitender, die stärker auf diplomatische Mittel gesetzt hatten oder sich erst zu einem späteren Zeitpunkt an den US–amerikanischen Klagen beteiligten. Sie konnten daher keinen ausreichenden Druck aufbauen und die US–amerikanische Regierung nicht zur Unterstützung ihrer Forderungen hinter sich bringen. Ergebnis der 18–monatigen multilateralen Gespräche war schließlich die Gründung einer Stiftung ›Erinnerung, Verantwortung und Zukunft‹, die sämtliche Ansprüche aus Zwangsarbeit, ›Arisierung‹ und anderen Schädigungen von Personen durch deutsche Unternehmen und den deutschen Staat abdecken sollte. Die US–Regierung erklärte sich im Gegenzug zu einem weitreichenden Eingriff in das Klagerecht von NS–Opfern bereit, indem sie sich verpflichtete, mit Verweis auf die Stiftung in allen vor US–Gerichten anhängigen oder zukünftigen Entschädigungsklagen gegen deutsche Unternehmen mit einer Interessenerklärung zu intervenieren und auf eine Abweisung der Klagen zu dringen. Zudem sah das Stiftungsgesetz einen Ausschluss aller weiteren Rechtsansprüche aus Zwangsarbeit und ›Arisierungen‹ vor. Damit wurden auch ehemalige Zwangsarbeitende an Erfolg versprechenden Klagen gehindert, die von den zukünftigen Stiftungsleistungen ausgeschlossen wurden.

Reduzierung der Anspruchsberechtigten

Die Stiftung wurde mit einer pauschalen Summe von 10 Mrd. DM ausgestattet, die hälftig von der deutschen Wirtschaft und dem deutschen Staat aufgebracht wurden und aus der Individualzahlungen von maximal 5000 bzw. 15.000 DM gewährt werden sollten. Anspruchsberechtigt wurden lediglich Überlebende mit einem als »überdurchschnittlich schwer« definierten Schicksal. Dies bedeutete, dass nur KZ– und Ghettohäftlinge sowie Deportierte, die unter haftähnlichen Bedingungen oder »vergleichbar besonders schlechten Lebensbedingungen« im gewerblichen oder öffentlichen Bereich Zwangsarbeit leisteten, Zahlungen erhalten würden.

Prinzipiell ausgeschlossen wurden dagegen die ehemaligen Zwangsarbeitenden in der deutschen Landwirtschaft, in Handwerksbetrieben, Privathaushalten und die innerhalb ihrer besetzten Länder eingesetzten Zwangsarbeitskräfte, für die nur geringe Kann–Leistungen im Rahmen einer ›Öffnungsklausel‹ des Stiftungsgesetzes eingeräumt wurden. Ferner ausgeschlossen wurden Kriegsgefangene, sofern sie diesen Status während des Krieges behielten und nicht in einem KZ inhaftiert waren – und ein Großteil der ehemaligen nord–, west– und südeuropäischen Zwangsarbeitskräfte, denen keine »vergleichbar besonders schlechten Lebensbedingungen« attestiert wurden.

Erzielt wurde somit eine politische Einigung über eine pauschale Abfindung eines Teils der Opfer von Zwangsarbeit und ›Arisierungen‹ im Gegenzug zu dem Ausschluss weiterer Rechtsansprüche aller Opfer unternehmerischen Handelns im Nationalsozialismus. Die Forderung der Opfer nach einer umfassenden und angemessenen Regelung ihrer Entschädigungsansprüche blieb somit zu großen Teilen unerfüllt. Durch den historisch willkürlichen Ausschluss großer Opfergruppen wurden vielmehr neue offene Fragen der Entschädigung geschaffen.

Die benannten Ausschlüsse führten gleich nach Gründung der Stiftung ›Erinnerung, Verantwortung und Zukunft‹ zu zahlreichen neuen Klagen gegen die Bundesrepublik bzw. gegen die Bundesstiftung. Zu den Klägergruppen gehörten unter anderem ehemalige sowjetische Kriegsgefangene und ehemalige italienische Zwangsarbeitende und Militärinternierte, die vielfach unter KZ–ähnlichen Bedingungen für die deutsche Rüstungsindustrie hatten arbeiten müssen.

Zwar sollten laut Stiftungsgesetz diejenigen ehemaligen Kriegsgefangenen in die Leistungen einbezogen werden, die später zwangsweise in den Status ziviler Zwangsarbeitskräfte überführt wurden und alle übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllten. Dies hätte auf die Gruppe der italienischen Militärinternierten zugetroffen. Das Bundesfinanzministerium gab jedoch ein Gutachten des Völkerrechtlers Prof. Christian Tomuschat in Auftrag, der dem politisch gewollten Ausschluss der ehemaligen Militärinternierten mit dem Argument juristische Legitimation verschaffte, dass die Überführung der italienischen Kriegsgefangenen in den Zivilstatus völkerrechtswidrig und daher rechtlich unwirksam gewesen sei. Die Stiftung ›Erinnerung, Verantwortung und Zukunft‹, die sich diese Interpretation zu Eigen machte, zog also gerade die völkerrechtswidrige Behandlung der ehemaligen Militärinternierten als Grundlage für die Ablehnung von Kompensationszahlungen heran. Nicht gerechnet hatte die Bundesregierung allerdings mit der Entscheidung des obersten italienischen Gerichtshofes vom März 2004, dass die anhängigen Klagen gegen Deutschland vor italienischen Gerichten zulässig seien, da sich die Beklagte im Falle gravierender Menschenrechtsverletzungen nicht auf die Staatenimmunität berufen könne. Der Ausgang dieser Verfahren ist demnach weiterhin offen.

Fazit

Zusammenfassend kann noch einmal gesagt  werden, dass die deutsche Wiedergutmachungspolitik von einer starken Hierarchisierung der  NS–Opfer und einem kontinuierlichen politischen Taktieren und Bemühen um Beschränkung und Ausgrenzung von Opfergruppen gekennzeichnet war. Fast alle Elemente der Wiedergutmachungspolitik wurden auf der Grundlage außenpolitischer Opportunitäten bzw. erst infolge von internationalem Druck realisiert und mussten somit von den verschiedenen Verfolgtengruppen  gegen die große Mehrheit des politischen Establishments der Bundesrepublik erkämpft werden. Der seit Jahrzehnten erstrebte  endgültige Schlussstrich unter die Entschädigung von NS–Opfern konnte jedoch vor allem  aufgrund der rechtlichen Gegenmaßnahmen von Überlebenden und ihren Interessenvertretungen noch nicht durchgesetzt werden.

Dr. Anja Hense ist Politikwissenschaftlerin. Im Jahr 2008 erschien ihre Dissertation »Verhinderte Entschädigung. Die Entstehung der Stiftung ›Erinnerung, Verantwortung und Zukunft‹ für die Opfer von NS–Zwangsarbeit und ›Arisierung‹«.

Fußnoten

1 Überarbeitete Fassung des Vortrags zur RAV–Veranstaltung »Menschenrechtsschutz oder Staatenimmunität« am 3.12.2009 in Berlin.

2 Vgl. Ulrich Herbert, Nicht entschädigungsfähig? Die Wiedergutmachungsansprüche der Ausländer. In: Herbst/ Goschler (Hrsg.), Wiedergutmachung in der Bundesrepublik Deutschland (München 1989), S. 301f.

3 Vgl. Schriftliche Stellungnahme von Ulrich Herbert. In: Deutscher Bundestag (Hrsg.), Entschädigung für NS–Zwangsarbeit: öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 14.12.1989 (Bonn 1990), S. 129.

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