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Freiheit beschränken einmal anders

Die Praxis der Ausreiseverbote beim NATO-Gipfel in Strasbourg/Kehl

Anna Luczak


Die erwarteten Ingewahrsamnahmen in Baden-Baden und im Raum Offenburg/Kehl blieben bei den Protesten gegen den NATO-Gipfel 2009 aus, die BereitschaftsrichterInnen unbeschäftigt, die Käfige leer - dennoch wurde eine Vielzahl von Leuten daran gehindert, an Demonstrationen und Aktionen vor allem auf der französischen Seite teilzunehmen. Das polizeiliche Mittel der Wahl waren Ausreiseverbote nach dem Passgesetz.

In den Tagen um den 3. und 4. April 2009 wurden die inzwischen üblichen Vorkontrollen vor Demonstrationen an die deutsch-französische Grenze verlegt - Fahrzeuge mit Personen, die ins polizeiliche Raster »Linke« fielen, wurden angehalten und kontrolliert. Sofern sich in den Autos Gegenstände fanden, die potentiell zur Vermummung oder zum Schutz gegen Angriffe verwendet hätten werden können, oder wenn zu den Betroffenen Eintragungen in den einschlägigen Polizei-Dateien vorlagen, wurden die Kontrollierten zwar nicht - im Gegensatz zu den Protesten gegen den G8-Gipfel in Heiligendamm 2007 oder bei anderen Großereignissen - in Gewahrsam genommen, ihnen wurde aber die Ausreise nach Frankreich verboten. Faktisch wurde damit nicht nur der Protest von aus Deutschland anreisenden Personen in Frankreich unmöglich gemacht, sondern auch der Protest in Deutschland behindert. Leute, denen es gelungen war, durch die Grenzkontrollen zu gelangen, blieben in Straßburg, wo die größeren Protestaktionen geplant waren, und begaben sich nicht für zeitlich früher geplante Demonstrationen nach Deutschland zurück.

Als Rechtsgrundlage für diese Polizei-Taktik diente die Außerkraftsetzung des Schengener Abkommens nach Artikel 23 der Verordnung Nr. 562/2006. Danach können innerhalb der EU bzw. der Schengen-Staaten wieder Grenzkontrollen durchgeführt werden, wenn angenommen wird, dass die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit schwerwiegend bedroht seien. Das zwischenstaatliche Bedrohungsszenario fand dann am einzelnen Grenzkontrollposten darin seinen Widerhall, dass DemonstrantInnen als Ursache dieser Bedrohung eingestuft und aufgehalten wurden. Die Ausreiseverbote wurden ausnahmslos damit begründet, dass gemäß §§ 10 Abs. 1 S. 2, 7 Abs. 1 S. 1 Passgesetz (PassG) Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass die Ausreisewilligen erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdeten. Die »Tatsachen« waren - wie schon gesagt - das Mitführen von potentiellen Vermummungs-, Schutz- oder waffenähnlichen Gegenständen beziehungsweise das Vorliegen von Einträgen in polizeiliche Dateien. Konkret ging es um Gegenstände wie Handschuhe, Atemschutzmasken, Sturmhauben, Campingutensilien, Flyer oder auch ein Megaphon. Die Datei-Eintragungen umfassten strafrechtliche Vorwürfe wie Landfriedensbruch, Körperverletzung und den öffentlichen Aufruf zu Straftaten, aber auch unspezifische »Fahndungsnotierungen «, den Vermerk über »umfangreiche Kenntnisse beim BKA« oder die allgemeine Erkenntnis der »Beteiligung an Aktionen der Anti-AKW-Bewegung«. Im Allgemeinen konnte die Polizei keine Angaben dazu machen, worauf diese Eintragungen sich stützen und ob die erhobenen Vorwürfe tatsächlich auch zu Verurteilungen geführt haben oder nicht.

Eilverfahren

Als die polizeiliche Praxis der Ausreiseverbote bekannt wurde, hat der anwaltliche Notdienst den Betroffenen Anträge zur Verfügung gestellt, mit denen sie im Eilverfahren gegen die Verbote vorgehen konnten. Über fünfzig der insgesamt etwa hundert Anträge hat das Verwaltungsgericht Stuttgart (VG Stuttgart) bis zum Ende der Proteste entschieden - durchweg zugunsten - der Betroffenen. Die Leitentscheidung des Gerichts (Beschluss vom 2.04.2009, Az. 11 K 1217/09) ist insbesondere aus zwei Gründen bemerkenswert: Zum einen verneint das Gericht darin grundsätzlich, dass die Teilnahme an - auch gewalttätigen - Protesten von »Gipfel-Gegnern« erhebliche Belange Deutschlands im Sinne des PassG beschädigen könnte. Zum anderen zieht es grundsätzlich in Zweifel, dass sich Eintragungen in polizeilichen Dateien als gefahrenbegründende Tatsachen eignen.

GipfelgegnerInnen sind keine NationalistInnen

Zur Frage der Gefährdung erheblicher Belange Deutschlands nimmt das VG Stuttgart zwar mit der obergerichtlichen Rechtsprechung an, dass generell das »internationale Ansehen der Bundesrepublik« als derartiger Belang schützenswert ist. Das Verwaltungsgericht lehnt es aber mit deutlichen Worten ab, gewalttätiges Verhalten im Rahmen von internationalen Protesten gegen Gipfel-Konferenzen als ansehensschädigend einzustufen (S. 4 des Beschlusses): »Anders als ›Hooligans‹, die [...] ganz bewusst als Deutsche auch unter Verwendung nationaler Symbole im Ausland auftreten, findet der - auch der gewaltsame - Protest sogenannter ›Gipfel-Gegner‹ (vgl. gipfelsoli. org) fernab solcher nationaler Bezüge in einem internationalen Rahmen statt.« Mit anderen Worten schließt die Internationalität der Bewegung die Verknüpfung mit dem »nationalen Ansehen« aus.

INPOL-Einträge irrelavant

Für die tägliche Auseinandersetzung mit polizeilichen Beschränkungen der Freizügigkeit von größerer Bedeutung ist aber der zweite Teil des Beschlusses, der sich mit der »Tatsachengrundlage « des polizeilich verhängten Ausreiseverbots auseinandersetzt. Das VG stellt zunächst klar, dass ein Verweis auf nicht genauer benannte Erkenntnisse keine Tatsache ist (S. 6 des Beschlusses): »Eine bestimmte Tatsache [kann] jedenfalls nicht allein darin gesehen werden, dass es in einer Datei, auch einer sicherheitsrelevanten, überhaupt ›Erkenntnisse‹ gibt. Eine bestimmte Tatsache wäre vielmehr nur die einzelne Erkenntnis selbst und zwar auch das nur in Zusammenhang mit weiteren zusätzlichen Umständen zu deren Herkunft und Aussagekraft.« Das Gericht geht davon aus, dass aufgrund einer INPOL-Eintragung nur schwerlich eine realistische Gefahrenprognose getroffen werden kann (S. 8 des Beschlusses). Das VG bezieht sich bei dieser Negativeinschätzung der Qualität der INPOL-Daten auf den Beschluss der 165. Sitzung Innenministerkonferenz (IMK) vom 24. November 2000 zur Errichtung der Datei »linksorientiert politisch motivierte Gewalttäter« (LIMO). In dieser Datenbank werden dem Errichtungsbeschluss zufolge personenbezogene Daten von Beschuldigten oder Verdächtigten gespeichert, bei denen Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie politisch motivierte Straftaten begangen haben, soweit dies erforderlich ist, weil wegen der Art oder Ausführung der Tat, der Persönlichkeit des Betroffenen oder sonstiger Erkenntnisse Grund zu der Annahme besteht, dass Strafverfahren gegen sie zu führen sind (IMK-Beschlussprotokoll vom 28.11.2000, S. 39). Wenn bestimmte Tatsachen in den Augen der Polizei die Annahme rechtfertigen, dass die Betroffenen politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werden, dürfen sogar die Daten von bislang keiner konkreten Tat verdächtigten Personen gespeichert werden. In der INPOL- Datei finden sich also auch Verdächtigungen, die sich später als unbegründet erwiesen oder die so geringfügige Vorkommnisse betrafen, dass darauf keine Gefahrprognose gegründet werden kann. Folgerichtig spricht das VG der Tatsache einer Speicherung als solcher jegliche Aussagekraft ab.

Verstoß gegen EU –Recht

Abgesehen davon, dass auch in den Augen des Verwaltungsgerichts die Ausreiseverbote keine hinreichende Tatsachengrundlage hatten, weil die Speicherung in INPOL nicht auf die Gefahr von gewalttätigem Handeln schließen lässt und weil selbst gewalttätige DemonstrantInnen nicht das Ansehen Deutschlands beschädigen würden, verstießen die Ausreiseverbote gegen EU-Recht. Denn die Schengen-Verordnung lässt es zwar im Ausnahmefall zu, Grenzkontrollen wieder aufzunehmen. Dies gilt jedoch nur für den Fall einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit - und eben nicht für den Fall einer drohenden »Ansehensbeschädigung «. Freiheitsbeschränkungen wegen »sonstiger Belange der Bundesrepublik Deutschland« nach dem deutschen Passgesetz verstoßen deshalb sowohl gegen die Schengen- Verordnung als auch gegen die EU-Freizügigkeitsrichtlinie (Richtlinie 2004/38/EG). Nach Art. 27 Abs. 2 der Freizügigkeitsrichtlinie darf eine Beschränkung der Freizügigkeit ausschließlich darauf gestützt werden, dass vom persönlichen Verhalten des Betroffenen eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft ausgeht. Ausdrücklich können selbst strafrechtliche Verurteilungen derartige Beschränkungen nicht allein begründen. Wegen dieses engen Wortlauts der Freizügigkeitsrichtlinie ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht, wonach auf allgemeines Polizeirecht gestützte Meldeauflagen das Freizügigkeitsrecht nicht verletzen, da es aus Gründen der öffentlichen Ordnung, insbesondere zur Verhütung von Straftaten, beschränkt werden dürfe (BVerwG 6 C 39/06 vom 25.07.2007 zu einer Meldeauflage anlässlich G8-Gipfel in Genua), schon fragwürdig - jedenfalls ist es EU-rechtswidrig, aus Gründen des deutschen Ansehens den freien Grenzübertritt zu verhindern.

Offene Fragen

Leider blieb es nicht bei der Rechtsprechung des VG Stuttgart. Gegen zehn Entscheidungen legte die Bundespolizei Beschwerde ein. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH) verschloss sich der Einsicht des Verwaltungsgerichts, dass internationale Gipfel-Proteste die nationale Befindlichkeit nicht tangieren. Der VGH blendet in seinen Entscheidungen darüber hinaus die Ebene der Grundrechte und des EU-Rechts vollkommen aus und beschränkt sich darauf, Einzelfallentscheidungen über die zu erwartende »Gewalttätigkeit« zu treffen. Immerhin berücksichtigt er - wie die Vorinstanz - keine INPOL-Eintragungen, aus denen nicht eindeutig hervorgeht, dass gegen den Betroffenen nicht nur ein Ermittlungsverfahren eingeleitet worden ist, sondern er auch tatsächlich wegen dieses Vorwurfs verurteilt worden ist. Im Ergebnis werden von dem VGH ebenfalls Verbote, die sich lediglich auf INPOL-Eintragungen gestützt haben, für rechtswidrig gehalten. Anders als das VG wertet der VGH aber mitgeführte Sturmhauben und Atemschutzmasken als sicheren Hinweis darauf, dass die Betroffenen gewalttätig werden wollten. Entsprechende Ausreiseverbotsverfügungen wurden daher von ihm gehalten. In Hauptsacheverfahren muss es nun darum gehen, diese Fehleinschätzung der Zulässigkeit von Freiheitsbeschränkungen durch Ausreiseverbote zu korrigieren. Dabei ist es von zentraler Bedeutung, dass diese Prozesse mit Verfahren gegen die von französischer Seite verhängten Einreiseverbote kombiniert werden. Auch die beste Rechtsprechung von deutschen Gerichten nützt nichts, wenn - wie in Kehl geschehen - ein Bundespolizist nach Aufhebung eines Verbots durch ein deutsches Gericht dem gegenüber sitzenden französischen Kollegen seinen Computerbildschirm zeigt, auf dem die vom deutschen Gericht als irrelevant eingestufte INPOL-Eintragung zu lesen ist, woraufhin dann von der französischen Seite ein Einreiseverbot verhängt wird. Die Internationalität der Proteste und die internationale Zusammenarbeit der Polizeien erfordert damit auch eine Internationalität der Anti-Repressionsarbeit.

 

Dr. Anna Luczak ist Rechtsanwältin in Berlin und war beim Anwaltlichen Notdienst anlässlich des NATO-Gipfels in Strasbourg/Kehl tätig.

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