Ein anderes Europa ist möglich

Anne Karrass, Prof. dr. Andreas Fisahn

Anforderungen an eine europäische Verfassung

Maßstäbe

Die Bewegungen gegen den vom Rat verabschiedeten Entwurf einer europäischen Verfassung, die ihren sichtbaren Erfolg im französischen und niederländischen „Nein“ zu dieser Verfassung fanden, haben die Regierungen der Union gezwungen, den Ratifizierungsprozess auszusetzen und es wurde eine „Denkpause“ verordnet. Wenn diese Denkpause nicht ausschließlich für Überlegungen verwendet werden soll, wie der vorliegende Verfassungsentwurf doch noch in Kraft gesetzt werden kann, muss über Alternativen zu diesem Entwurf nachgedacht werden. Dafür müssen Verbesserungsvorschläge her. Solche Alternativen müssen einerseits an die vorliegenden Strukturen der Union und damit die Kräfteverhältnisse anknüpfen, dürfen also nicht als verfassungspolitische Phantasmagorien formuliert werden, sie müssen andererseits dem mit den erfolgreichen Referenden verschobenen Kräfteverhältnis Rechnung tragen und mit deutlichen Alternativen und demokratischen Verbesserungen den Entwurf überschreiten – Denken heißt überschreiten.
Alternative Verfassungsvorschläge verlangen Maßstäbe oder rationale Begründungen und Rechtfertigungen. Hier können nicht alle möglichen Begründungsvarianten – insbesondere alle staatsphilosophische Überlegungen – berücksichtigt werden. Einige Kriterien sind dennoch zu nennen:
--- Grundlegend ist davon auszugehen, dass die Europäische Union sich an den verfassungsrechtlichen Kriterien und Maßstäben messen lassen muss, die bisher an die Nationalstaaten angelegt wurden. Es gibt eine weit verbreitete Meinung (insbesondere unter Juristen), die bestreitet, dass die EU ein Staat ist, so dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen, die an einen Staat gestellt werden, für die EU kein Maßstab sind. Dies kann hier nicht ausführlich diskutiert werden, aber: Die Mitgliedstaaten und die EU selbst haben mit der Vorlage des Verfassungsentwurfes, bzw. mit der Wahl des Titels „Verfassung für Europa“ selbst den Schritt von der Staatengemeinschaft, vom Staatenbund, zu einem Staat überschritten. Verfassungen sind historisch üblicherweise den Staaten abgerungen worden, um staatliche Macht zu begrenzen. Der Einwand, eine irrtümliche Bezeichnung schaffe noch keinen Staat, wenn dessen Voraussetzungen nicht vorliegen, überzeugt nicht. Staat ist bekanntlich keine feststehende und abgrenzbare materiale Entität, sondern allenfalls eine Ansammlung solche Entitäten, denen dann die Bezeichnung Staat zugeschrieben wird, kurz: Staat ist eine gesellschaftliche – vor allem juristische – Konstruktion, über die Grenzlinien gezogen werden: die Grenze zwischen innen und außen, zwischen Öffentlichem und Privatem oder zwischen vorhandener und nicht vorhandener Entscheidungsbefugnis. Diese Grenzen verschieben sich beständig und haben sich auch innerhalb der europäischen Nationalstaaten beständig verschoben, seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft, indem Staatsfunktionen auf diese übertragen wurden. Die - auch in der Rechtswissenschaft unbestrittene – Akkumulation von Staatsfunktionen rechtfertigt es, die Institution, die diese Funktionen angehäuft hat, als Staat zu bezeichnen. Damit können an eine Verfassung dieses Staates – mindestens - die Maßstäbe angelegt werden, die in sozialen Kämpfen gegenüber den alten Nationalstaaten formuliert und durchgesetzt wurden. Zu diesen Errungenschaften gehören vor allem die Prinzipien des Rechtsstaates einschließlich garantierter individueller Grundrechte, Demokratie und Sozialstaat, in Deutschland außerdem die Friedenspflicht.

--- Verfassungen werden verstanden als Gesellschaftsvertrag, wobei sich eine individualistische und eine eher pluralistisch-kollektive Konzeption unterscheiden lassen. Nach der individualistischen Konzeption schließen die einzelnen Bürger einen Vertrag über die Grundlagen des Zusammenlebens. Aus dieser Position müssen Verfassungen für die Einzelnen zustimmungsfähig sein, da ansonsten eine Einwilligung in den Gewaltverzicht, der implizit in der Verfassung enthalten ist, nicht unterstellt werden kann. Individuelle Zustimmungsfähigkeit setzt nach modernem Verständnis voraus, dass die Verfassung Optionen eröffnet, seine individuellen Interessen, Wertvorstellungen, Präferenzen in der Gesellschaft zu verwirklichen und folglich in diesem Sinne auf die Gesellschaft Einfluss nehmen zu können. Das schließt es aus, durch die Verfassung strukturelle Minderheiten zu schaffen, indem etwa Privilegien oder Rechte in Anknüpfung an Stand, Religion, Ethnie oder Geschlecht gewährt oder verweigert werden. Strukturelle Minderheiten können aber auch durch politische Festlegungen der Verfassung entstehen, die es unmöglich machen, die individuellen Interessen, Wertvorstellungen und Präferenzen in der so konstituierten Gesellschaft mit der Chance einzubringen, sie zu verwirklichen. In diesem Fall verengt Verfassung den Rahmen politischer Optionen so stark, legt sich mit Blick auf eine Werteordnung so fest, dass für große Teile der Gesellschaft der Verfassungsentwurf nicht mehr zustimmungsfähig ist. Dies war ein zentraler Kritikpunkt an dem vorgelegten Verfassungsentwurf für Europa. Er ist nicht zukunftsoffen in dem Sinne, dass auf seiner Grundlage unterschiedliche politische Konzeptionen eine Mehrheit finden und verwirklicht werden können. Daraus folgt als Kriterium für Anforderungen an eine Verfassung, dass diese individuell für eine große Mehrheit der Gesellschaft zustimmungsfähig sein muss, was eine weitgehende Enthaltung bei politischen Festlegungen für die zukünftige Politik zur Folge haben muss. Kurz: die Verfassung muss aus dieser Perspektive die Spielregeln für Politik bestimmen, den Rahmen der politischen Auseinandersetzungen festlegen, nicht aber Vorentscheidungen für die wesentlichen Politikbereiche selbst treffen, d.h. sie muss zukunftsoffen sein.
Noch klarer wird diese Schlussfolgerung, wenn man Verfassung als Gesellschaftsvertrag in einem pluralistisch-kollektiven Sinn begreift. Die Verfassung erscheint aus diesem Blickwinkel als Kompromisslinie zwischen pluralistischen Interessenkonflikten, als Klassenkompromiss oder Waffenstillstandslinie in den sozialen Auseinandersetzungen. Das impliziert erstens, dass die Parteien des Kompromisses sich eben auf einen Waffenstillstand verständigt haben, d.h. auf den Einsatz von Gewalt verzichten und ihre Interessensgegensätze oder Konflikte innerhalb des legalen Rahmens der Verfassung austragen. Das heißt aber zweitens, dass die Verfassung einen Raum für solche Konflikte offen halten muss, einen Raum, unterschiedliche Vorstellungen von Gesellschaft, unterschiedliche politische Konzeptionen zu verfolgen, mit der Chance sie politisch umzusetzen. Wiederum lässt sich dies als Zukunftsoffenheit zusammenfassen.
Für das Grundgesetz wurde der Kompromisscharakter vor allem darin gesehen, dass es wirtschaftspolitisch neutral ist, wie das BVerfG mehrfach bestätigte. Ein zentraler Kritikpunkt an dem vorgelegten Verfassungsentwurf für Europa ist, dass er nicht zukunftsoffen ist in dem Sinne, dass auf seiner Grundlage unterschiedliche wirtschaftspolitische Konzeptionen eine Mehrheit finden und verwirklicht werden können. Der vorgelegte Entwurf trägt den neoliberalen Stempel der europäischen Verträge und war deshalb auch aus einem pluralistischen Blickwinkel nicht zustimmungsfähig. Die Offenheit für politische Richtungsentscheidungen wird aus diesem Blickwinkel insbesondere zu einer Öffnung für unterschiedliche wirtschaftspolitische Konzeptionen, was die Möglichkeit der Vergesellschaftung und demokratischen Kontrolle wichtiger Bereiche der Wirtschaft umfasst.
Auf der Grundlage der Maßstäbe – Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, Sozialstaatlichkeit, Friedenspflicht und Zukunftsoffenheit – lassen sich Anforderungen an eine zustimmungsfähige Verfassung der Europäischen Union formulieren. Um die Anschlussfähigkeit an den vorliegenden Entwurf der Verfassung herzustellen, ist dieser – mit den vorgeschlagenen Institutionen – Grundlage der hier formulierten normativen Anforderungen. Dabei wird zwischen Minimalforderungen und weiter gehenden Forderungen unterschieden.


Minimalanforderung

Minimalforderungen sind:
--- Die ersatzlose Streichung des dritten Teils des vorliegenden Verfassungsentwurfes, d.h. Verzicht auf eine eindeutige neoliberale Ausrichtung der Politik der Union. Die zum Teil sehr detaillierten Politikziele und Vorgaben werden durch klare Kompetenz- und Verfahrensregeln ersetzt, die unterschiedliche Politiken ermöglichen.
-Der dritte Teil der Verfassung ist ein zentraler Gegenstand der Kritik. Er enthält in den Art. III 177, 178 und 185 die Verpflichtung auf den Grundsatz der „offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“, d.h. eine klare neoliberale Verpflichtung in der Wirtschaftspolitik, die in vielen anderen Artikeln inhaltlich ausgestaltet wird. Darüber hinaus enthält der dritte Teil eine detaillistische Bestimmung der Ziele und z.T. Mittel in verschiedenen Politikbereichen. Ziele und Mittel der Politik sollen aber – zukunftsoffen - Gegenstand des politischen Wettbewerbs sein, der durch die Verfassung nicht übermäßig eingeschränkt werden darf, will sie nicht ihren Charakter als Verfassung verlieren.
Diese Festlegungen im Bereich der Politikziele sind, wo dies im ersten Teil nicht geschehen ist (Art. 13 ff), als Zuständigkeitsregeln zu formulieren, die nur den Bereich der Zuständigkeit benennen ohne der Politik inhaltliche Vorgaben zu machen. Streicht man den Teil III, hat dies zwingend zur Folge, dass die unabdingbaren Regelungen in den Teil I aufgenommen werden müssen.1 Zu diesen Regelungen gehören die Ausgestaltung der Verfahren, vor allem das Gesetzgebungsverfahren, und die Zuweisung einzelner Zuständigkeiten zu einem Gesetzgebungsverfahren. Zu konkretisieren sind somit auch die Kompetenzen und Funktionen der einzelnen Organe, die sich z.T. verstreut im ersten und dritten Teil befinden, und (auch deshalb) unpräzise sind mit der Folge, dass die Organe sich ihre Kompetenzen suchen können, bzw. die Kompetenzkonkretisierung dem EuGH übertragen wird. Die Verfassung muss hier klare und eindeutige Regelungen enthalten.

--- Im Rahmen dieser Kompetenzregeln ist zwingend eine eindeutige Kompetenz der Union im Bereich des gesamten Steuerrechts und der gesamten Sozialgesetzgebung vorzusehen. Die Einstimmigkeitsregeln sind für diese Bereiche aufzuheben.
-Der Katalog der Zuständigkeiten in Art. I 13 ff ist uneingeschränkt um die Steuerpolitik zu erweitern. Diese ist bisher im EGV und Verfassungsentwurf (jedenfalls was die explizite Regelung betrifft2) auf die indirekten Steuer beschränkt. Gleichzeitig muss das Einstimmigkeitsprinzip ersetzt werden, das bisher eine effektive Gesetzgebung verhindert hat. Die Kompetenz für die Sozialpolitik ist zu erweitern, d.h. auf die Einschränkungen im dritten Teil, die Teile aus der Regelungskompetenz ausnehmen und unterschiedliche Abstimmungsmodi festschreiben, muss verzichtet werden und das Verfahren der „normalen“ Mitentscheidung vorgeschrieben werden.. Dies sind Minimalforderungen, weil sie Voraussetzung für eine Chance sind, den race to the bottom in beiden Bereichen zu stoppen, d.h. den Wettbewerb der europäischen Nationalstaaten um die „günstigsten Standortbedingungen“, also ihre vollständige Degeneration zu Wettbewerbsstaaten zu beenden. Zumindest kann bei einer Kompetenz zur Gesetzgebung in diesen Bereichen innerhalb der Union nicht mehr mit dem Verweis auf die günstigeren Bedingungen der Nachbarstaaten eine Politik der Umverteilung von Unten nach Oben gerechtfertigt werden, da statt dessen gefordert werden kann, dass über eine europäische Politik dem Sozialabbau Grenzen gesetzt werden.

--- Ersatz des Art. I 41 „Besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“, der die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, „ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern“, also ein vergleichsweise deutliches Aufrüstungsgebot enthält. Die Vorschrift ist zu ersetzen durch ein klares Verbot des Angriffskrieges und der Zulassung militärischer Auslandeinsätze nur, wenn diese vom UN Sicherheitsrat mandatiert sind.
-Das Verbot des Angriffskrieges ist im Grundgesetz festgeschrieben und Teil der UN-Charta, die für die Mitgliedstaaten verbindlich ist. Umstritten ist bekanntlich, ob Auslandseinsätze überhaupt zu legitimieren sind, ob also ein UN-Mandat für Auslandseinsätze ausreichend ist. Solange aber Auslandseinsätze neben den geschriebenen Grundsätzen der UNO als humanitäre Einsätze oder eine quasi Nothilfe gerechtfertigt werden, ist es eine erforderliche Sicherung des status quo durch eindeutige Regeln der Verfassung, die EU auf die Regeln der UN-Charta zu verpflichten, oder diese in der Verfassung zu bestätigen. Maßstab sind die Regeln, nicht die interpretationsbedürftigen Grundsätze der Charta, die im Verfassungsentwurf stehen und damit erst den Spielraum öffnen, um als „humanitäre Interventionen“ mehr schlecht als recht legitimierte Angriffskriege zuzulassen.

Weiter gehende Anforderungen

Die genannten Minimalanforderungen führen nicht dazu, die EU-Verfassung auf das erreichte Niveau der demokratischen Teilhabe und des rechtlichen Schutzes in den Nationalstaaten zu heben. Um ein solches Niveau zu erreichen, sind weitere grundsätzliche Änderungen der Verfassung erforderlich. Die folgenden Bemerkungen beziehen sich auf solche grundsätzlichen Änderungen, nicht auf viele kleine Details, die ebenfalls berechtigt zu kritisieren sind:

Demokratische Teilhabe
Die Institutionen der Union und das Rechtsetzungsverfahren entsprechen – das ist fast ein Allgemeinplatz – nicht dem historisch erreichten Niveau demokratischer Teilhabe. Wenn die Mitgliedstaaten über einen Vertrag eine Verfassung einführen wollen und nicht nur einen neuen multilateralen Vertrag schließen wollen, ist dieses Niveau Maßstab für die Regelungen der Verfassung.

--- Das Verhältnis zwischen Parlament und Rat beim Gesetzgebungsverfahren ist umzukehren.
Das bedeutet: Grundsätzlich entscheidet das Parlament über die Gesetze und zwar mit einfacher Mehrheit. Dem Rat sollte nur ein Einspruchsrecht zustehen (umgekehrtes Verfahren der Zusammenarbeit). In ausdrücklich benannten Fällen ist eine Zustimmung des Rates erforderlich (umgekehrtes Verfahren der Mitentscheidung).
-Das zentrale Gesetzgebungsorgan der Union ist laut EG-Vertrag und dem vorliegenden Verfassungsentwurf nach wie vor der Rat und nicht das Parlament.3 Die Europäische Gemeinschaft hat aber längst das Stadium verlassen, bei dem über Regierungsabsprachen die politischen Ziele vorgegeben und in Rechtsakte umgesetzt werden können. Die Regierungen vertreten notwendig nationale Sonderinteressen, so dass politische Einigungen im Rat immer den Charakter eines Kompromisses zwischen nationalen Sonderinteressen darstellen müssen. Die Konzeption der demokratischen Vertretung geht jedoch – mit unterschiedlichen Nuancen – davon aus, dass die Bündelung unterschiedlicher Interessen im Parlament zumindest die Chance eröffnet, in einem Diskurs innerhalb des Parlaments und zwischen Bevölkerung und Parlament Aspekte des allgemeinen Wohls in Politik und Gesetzgebung zu formulieren. Das macht es notwendig in einer europäischen Verfassung die zentrale Gesetzgebungskompetenz vom Rat als Vertreter nationaler Sonderinteressen zum Parlament als hypothetische Vertretung europäischer Allgemeininteressen zu verlagern. Die Umkehrung der vorhandenen Verfahren erscheint das probate Mittel. Dabei wird es natürlich im Detail darauf ankommen, welche Gegenstände der Politik eine Zustimmung des Rates – mit welcher Mehrheit - bedürfen und welche nicht – dies kann hier aber nicht diskutiert werden.
Weiterhin setzt eine demokratische Repräsentation voraus, dass das Prinzip der Stimmengleichheit gilt. Anders ausgedrückt es gilt: „one (wo)man, one vote“, jede Stimme hat das gleiche Gewicht. Dies ist gegenwärtig im Parlament nicht der Fall, weil ansonsten die kleineren Staaten mit sehr wenigen eigenen Abgeordneten vertreten sein würden.4 Die degressiv proportionale Vertretung widerspricht dem Prinzip der Stimmengleichheit, kann aber beim Stand der gegenwärtigen Einigung mit Rücksicht auf die kleineren Staaten nicht geändert werden. In die Verfassung muss deshalb eine Überprüfungsregel eingebaut werden, also eine Pflicht in etwa 10 Jahren mit einfacher Mehrheit die Repräsentation in Richtung Stimmengleichheit zu ändern. Möglicherweise ist dann die regionale Integration so weit voran geschritten werden, dass der nationale Proporz in den Hintergrund treten kann.
Die unterschiedlichen Abstimmungsverfahren im Rat können – vereinfacht – beibehalten werden.

--- Das Initiativrecht für die Gesetzgebung liegt nach Art. I 34 VerfE ausschließlich bei der Kommission. Dieses Recht muss selbstverständlich auch dem Parlament und dem Rat zustehen.
-Es ist eine Selbstverständlichkeit demokratischer Teilhabe, dass die gewählte Volksvertretung Gesetze auch gegen den Willen den Regierung verabschieden kann oder die Opposition eigene Gesetzesvorschläge einbringen kann, um abweichende Positionen deutlich zu machen. Nur das ermöglicht die Herstellung einer demokratischen, europäischen Öffentlichkeit, die auch über die Opposition die Arbeit der Mehrheit und der Exekutive kontrolliert und deren Entscheidungen diskutiert. Die ausschließliche Zuständigkeit der Exekutive, d.h. der Kommission, für Gesetzesinitiativen räumt dieser gleichsam ein Veto-Recht gegenüber dem gewählten Gesetzgeber ein, das nicht gerechtfertigt werden kann.

--- Das in der Verfassung vorgesehene Volksbegehren wird um den Volksentscheid erweitert.
-Die meisten Staatsverfassungen der europäischen Mitgliedstaaten enthalten die Möglichkeit der Volksgesetzgebung. Die Volksgesetzgebung besteht regelmäßig aus einem Volksbegehren, das zunächst nur eine Befassungs- und Entscheidungspflicht des Parlaments begründet. Im Volksentscheid nimmt das Volk durch Abstimmung eine Gesetzesvorlage oder eine sonstige Beschlussvorlage an. Ein Volksbegehren ohne Volksentscheid ist eine amputierte Form der Volksgesetzgebung, die deren Sinn, nämlich ein Korrektiv zur Gesetzgebung durch Vertretungsorgane zu sein, wo diese sich von den Mehrheitsauffassungen des Volkes entfernt, untergräbt. Demokratische Teile durch Volksgesetzgebung braucht zwingend die Möglichkeit, durch Volksentscheid Parlamentsentscheidungen zu ersetzen.
Dabei muss der Volksentscheid sich auf alle Gegenstände beziehen, die Gegenstand parlamentarischer Beschlüsse sind, also z.B. auch auf Gesetze, die haushaltswirksam sind.5

--- Verfassungsänderungen sind auf Initiative des Rates oder des Parlaments zurückzuführen. Sie sind durch Volksentscheid der Unionsbürger in Kraft zu setzen.6
-Zur Zukunftsoffenheit einer Verfassung gehört, dass sie einen Änderungsmechanismus enthält und hinsichtlich der Änderung nicht auf außer ihr liegende Institutionen verweist: Ohne Änderungsmechanismus ist die Verfassung eine Diktatur der gegenwärtigen über die zukünftige Generation. Verfassungsänderungen sind in einigen Verfassungen mit qualifizierten Mehrheiten möglich, wobei sich die genaue Zahl unterscheidet. Andere Verfassungen knüpfen an die Ursprünge des Gesellschaftsvertrages an und lassen Verfassungsänderungen nur durch Volksentscheid zu. Diese demokratische Tradition sollte die Union aufnehmen.

--- Das Parlament wählt alle Kommissare7 (nicht nur den Präsidenten) und kann sie auch einzeln wieder abwählen. Dem Rat kann allenfalls ein Veto-Recht vorbehalten werden.
-Auch dies ist eine demokratische Umkehrung der gegenwärtigen Verhältnisse. Der vorgelegte Verfassungsentwurf erkennt in Art. I 26 ausdrücklich an, dass die Kommission als Exekutive fungiert.8 Die Exekutive hat jenseits aller ausdrücklichen Kompetenzen zentralen Einfluss darauf, ob und in welcher Form Gesetze umgesetzt werden. Das folgt aus dem Opportunitätsprinzip, ausdrücklichen Abwägungs- und Ermessensentscheidungen und der Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe, die der Exekutive Entscheidungsspielräume einräumen, so dass Vollzugsakte nicht durch die Gesetze determiniert werden, sich eben nicht als Gesetzesanwendung darstellen. Die personelle Legitimation ist deshalb in allen Verfassungen der Nationalstaaten Teil der demokratischen Teilhabe.
Die Kommission fungiert zurzeit als verlängerter Arm der Nationalstaaten, auch wenn die Zahl der Kommissare reduziert wird und nicht mehr alle Mitgliedstaaten gleichzeitig einen Kommissar bestellen. Sie agiert abgekoppelt vom Parlament und größtmöglicher Entfernung von der politischen Willensbildung in der europäischen Bevölkerung. Das hat System. Demokratische Teilhabe verlangt die Verantwortlichkeit der Exekutive gegenüber dem demokratischen Souverän und kann für die Union nur bedeuten, dass alle Kommissare vom Parlament gewählt werden.9

Das Prinzip der Rechtstaatlichkeit in der Union
Das Prinzip des Rechtsstaats umfasst nicht nur die Grundrechte, sondern die Rechtsetzung in Form allgemeiner Gesetze und die Kontrolle der Exekutive durch die Justiz. Der Rechtsstaat als Grundsatz findet sich bei den Zielbestimmungen der Union, er umfasst die Allgemeinheit des Gesetzes..Zum Prinzip des Rechtsstaates wird in allen nationalstaatlichen Verfassungen ein Katalog von Menschen- und Grundrechten gezählt, der sich auch in Teil II des vorliegenden Verfassungsentwurfes befindet. Der Katalog der Grundrechte im Verfassungsentwurf entspricht weitgehend den nationalstaatlichen Katalogen. Er enthält über das deutsche Grundgesetz hinausgehende soziale Grundrechte; zu nennen ist insbesondere das Recht auf Bildung (Art. II 74).10 Einige Verbesserungen sind einzufordern:

--- Die Grundrechte einschließlich der Menschenwürde werden in Art. II 112 Abs. 2 VerfE allgemein beschränkt, wobei diese Schranke das Verhältnismäßigkeitsgebot darstellt. Die Menschenwürde (Art. II-61) ist jedoch unbeschränkt zu gewährleisten.

--- Einige Grundrechte sind in ihrem Text unbeschränkt normiert (etwa Meinungsäußerung), andere werden nicht als Rechte formuliert, sondern als Achtung oder Anerkennung der EU vor bestehenden Strukturen – soweit sie bestehen. An diesen Stellen sind klare Rechte zu formulieren.

--- Der Hinweis auf Erläuterungen des Konventpräsidiums (Art. II-112, Abs. 7) sind als überflüssig zu streichen.
-Die unbeschränkt zu gewährleistende Menschenwürde ist vielleicht nur vor dem Hintergrund der deutschen Geschichte zu verstehen, macht es aber gerade vor diesem Hintergrund erforderlich sie unbeschränkt zu gewährleisten. Über die Uneinschränkbarkeit der Menschenwürde wird in der BRD das Folterverbot begründet. Der Verfassungsentwurf sieht ein ausdrückliches Folterverbot in Art. II 64 vor. Die Diskussion um die Relativierung des Folterverbotes, die nicht nur in Deutschland geführt wird, macht aber deutlich, welche Bedeutung es hat, wenn die Menschenwürde unbeschränkt gewährleistet wird.
Die klare Formulierung von Rechten ist selbst ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, da es ansonsten den Gerichten überlassen wird, Rechte weit oder eng auszulegen und damit die Macht des demokratischen Gesetzgebers zu usurpieren.
Kritisiert wurde, dass nach Art. II 112 Abs. 7 die vom Konventspräsidium entworfenen Erläuterungen bei der Auslegung heranzuziehen sind. Diese Regel normiert gleichsam die allgemein übliche genetische Auslegung, insofern ist das unproblematisch. Durch den ausdrücklichen Hinweis in der Verfassung wird aber der Wille des Konventspräsidiums gegenüber der allgemeinen Diskussion des Konvents besonders herausgehoben, was nicht zu rechtfertigen ist. Die Methodik hat in der Verfassung auch nichts zu suchen.

--- Das Recht zu arbeiten (Art. 75 II Abs. 1), sollte zusammen mit der unternehmerischen Freiheit (Art 76 II) gestrichen und durch das Recht auf Arbeit ersetzt werden.

--- Die Gewährleistung des Eigentums ist zu ergänzen um die Möglichkeit, Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zu vergesellschaften.
-Einige Landesverfassungen normieren ein Recht auf Arbeit und sie schränken ebenso wie Art. 15 GG die Eigentumsfreiheit durch die explizite Möglichkeit ein, die genannten Güter zu vergesellschaften. Diese Vorschriften haben geringe praktische Relevanz, sind aber Grundlage für die Feststellung, dass Grundgesetz und die Landesverfassungen wirtschaftspolitisch neutral sind. Sie werden also herangezogen für die Auslegung der wirtschaftspolitischen relevanten Vorschriften im Gesamtgefüge der Verfassung. Die Normierung der unternehmerischen Freiheit weist in die entgegengesetzte Richtung. Wenn sie eine über die Berufsfreiheit, die die Verfassung auch enthält, hinausgehende Bedeutung haben soll, dann markiert sie eine Grenze der wirtschaftspolitischen Regulation. Zustimmungsfähig ist eine Verfassung nur, wenn sie im zentralen Bereich der Wirtschaftspolitik Spielräume für unterschiedliche politische Ausrichtungen offen hält. Um diese wirtschaftspolitische Offenheit herzustellen, sind die genannten Änderungen vorzunehmen.

--- Es ist ein neues Grundrecht am eigenen genetischen Code einzuführen, welches das menschliche Genom vor Kenntnisnahme, Preisgabe und Veränderungen schützt.
-Der Verfassungsentwurf ist in diesem Punkt moderner als das Grundgesetz und andere europäische Verfassungen, die bei ihrer Verabschiedung das Problem noch nicht kennen konnten. Art. II 63 Abs. 2 VerfE enthält das Verbot eugenischer Praktiken und der Selektion, das Verbot den menschlichen Körper (in seinen Teilen) zu vermarkten sowie das Verbot des reproduktiven Klonens. Damit ist ein Teil der mit der Entwicklung der Humangenetik verbundenen absehbaren gesellschaftlichen Folgen geregelt, bzw. angesprochen, aber längst nicht alle Folgen, die sich im Bereich des Arbeitslebens, der Versicherungen, des allg. Datenschutzes und der medizinischen Genetik, etwa in Form des therapeutischen Klonen, abzeichnen. Deshalb ist ein umfassenderer Schutz des menschlichen genetischen Codes erforderlich, der durch ein eigenes Grundrecht geschaffen wird, das gesetzlich konkretisiert werden muss.

--- Für die Bürger muss ein effektiveres Instrument geschaffen werden, die Verletzung ihrer demokratischen Grundrechte durch die Gesetzgebung der Union geltend zu machen. Dazu ist eine individuelle Klagemöglichkeit wegen der Verletzung demokratischer Teilhaberechte vor dem EuGH nach erfolgloser Ausschöpfung der nationalen Instanzenwege zu schaffen.
- Das Parlament kann die Verletzung der Verfassung durch Organe der Union rügen. Dies gilt nicht für parlamentarische Minderheit oder die Opposition. Ein solches Klagerecht parlamentarischer Minderheiten gegen Verletzung demokratischer Verfahrensregeln (nicht nur wegen Verletzung eigener Rechte) sollte ebenfalls eingeführt werden.

-Das Individualklagerecht vor dem europäischen Gericht erster Instanz und vor dem EuGH nach geltendem EG-Vertrag und auch nach dem Verfassungsentwurf ist vertrackt und seine Darstellung füllt Bücher. Festzustellen ist aber, dass der Individualrechtschutz gegen Gesetzesakte der Union, die dem Bürger gegenüber nicht unmittelbar gelten, also durch Verwaltungsakt individualisiert werden müssen, unzureichend ist. Er kann vor den nationalen Gerichten klagen und eine Vorlage zum EuGH beantragen, weil er Europarecht verletzt sieht. Die nationalen Gerichte müssen diesem Antrag aber nicht entsprechen. Deshalb erscheint es im Interesse eines individuellen Rechtsschutzes sinnvoll zu sein, eine Klagemöglichkeit wegen Verletzung demokratischer Teilhaberechte nach Ausschöpfung der Rechtswege zu schaffen. Zu fordern ist keine allgemeine Prüfung der Verfassungskonformität oder aller Grundrechte. Die Klagemöglichkeit soll sich auf die Eingriffe in Rechte demokratischer Teilhabe beschränken, die sich auf individueller Ebene z.B. in der freien Meinungsäußerung, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit oder im Wahlrecht ausdrücken. Damit wird die Stellung des Einzelnen bei der politischen Willenbildung gestärkt, während gleichzeitig vermieden werden soll, dass der EuGH über die Gesamtheit der Verfassungsnormen in die Politik des demokratischen Gesetzgebers eingreift. Aus diesen Gründen muss dann auch der Opposition die Möglichkeit eingeräumt werden, Kompetenz- und Verfahrensverletzungen vor dem Gerichtshof zu beanstanden.

Sozial- und Wirtschaftspolitik der Union
--- Der Sozialstaat ist neben Demokratie und Rechtsstaat als Grundwert und Zielbestimmung der Union aufzunehmen.
-Der Sozialstaat gehört ebenso wie Rechtsstaat und Demokratie zu den zentralen Errungenschaften, die durch soziale Auseinandersetzungen und Kompromisse durchgesetzt wurden und muss deshalb gleichberechtigt neben diesen als Grundwert aufgenommen werden. Teil I des Verfassungsentwurfes enthält Hinweise auf soziale Gerechtigkeit und sozialen Fortschritt, macht sie aber nicht zu einem Grundprinzip des Staates. Man kann einwenden, dass das Prinzip der Sozialstaatlichkeit außer der rechtlichen Sicherung eines (bescheidenen) Existenzminimums für das Rechtssystem der Bundesrepublik wenige Konsequenzen hatte und deshalb in einer europäischen Verfassung entbehrlich ist. Immerhin ist die staatliche Garantie eines Existenzminimums nicht zwingend Teil des Strebens nach sozialer Gerechtigkeit, wie sie im Entwurf normiert wird. Außerdem lässt sich das Sozialstaatsprinzip auch mit weiteren Folgerungen versehen und im Sinne einer integrierten Wirtschafts- und Sozialpolitik interpretieren und es wird damit zu einem weiteren Eckpfeiler der wirtschaftspolitischen Neutralität der Verfassung.

--- Der Haushalt der Union wird nicht vom Rat, sondern vom Parlament beschlossen. Die verfassungsrechtliche Begrenzung der Ausgaben auf die Eigenmittel, wie sie in Art. I 53 f VerfE vorgesehen ist, wird gestrichen. Stattdessen wird die Haushaltsführung auf ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht verpflichtet.
-Das Budgetrecht des Parlaments ist eines seiner wichtigsten und ältesten Rechte. Das Parlament verfügt damit – jedenfalls in groben Zügen – neben dem Steuerungsmittel Recht auch über das Steuerungsmittel Geld, das bekanntlich für die Gestaltung der Gesellschaft einen zentralen Stellenwert hat.
Der EG-Vertrag und der Verfassungsentwurf begrenzt die Haushaltsführung auf die Verwendung der Eigenmittel. Auch Rechtsakte sollen gemäß Art. I 53 Abs. 5 nur erlassen werden, wenn die mit ihnen verbundenen Ausgaben im Rahmen der Eigenmittel der Union finanziert werden können. Die Bedeutung dieser Vorschrift ist einfach: Die Union kann ihre Ausgaben nicht über einen Kredit finanzieren. Das ist eine wirtschaftspolitische Festlegung, die es in Zukunft verbieten würde, eine antizyklische Politik etwa im Sinne von Keynes, zu betrieben, Die Verpflichtung auf ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht ermöglicht dagegen eine Kreditaufnahme um Europäische Konjunkturprogramme zu betreiben.

--- Die Europäische Zentralbank, insbesondere ihre Unabhängigkeit und einseitige Verpflichtung auf die Preisstabilität ist aus der Verfassung ersatzlos zu streichen.
-Die Zentralbank findet sich nicht nur im Teil III des Verfassungsentwurfs (der – wie oben gesagt - vollständig zu streichen ist), sondern auch in Art. I 30. Hier werden als Grundlage der EZB ihre Unabhängigkeit und die Verpflichtung auf die Preisstabilität festgeschrieben. Die Unabhängigkeit einer Bank ist aus dem Gesichtspunkt demokratischer Teilhabe nicht zu rechtfertigen. Über die Geldpolitik kann die Bank zentral Einfluss auf die Entwicklung der Gesellschaft ausüben und im Zweifel die Wirtschaftspolitik einer Regierung konterkarieren. Dies kann sie alles ohne demokratische Kontrolle und Verantwortung und ohne an den Willen des demokratischen Souveräns rückgekoppelt zu sein. Mit einer halbwegs funktionierenden Demokratie ist eine niemandem verantwortliche Zentralbank nicht zu vereinbaren.11

Anne Karrass ist Dipl. Volkswirtin in Hamburg und Prof. Dr. Andreas Fisahn hat einen Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Umwelt- und Technikrecht, Rechtstheorie bei der Universität Bielefeld inne.

Fussnoten

1 Alle Verweise auf diesen Teil müssen selbstverständlich ebenfalls gestrichen werden
2 Art. III 171erlaubt "Maßnahmen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern festgelegt, soweit diese Harmonisierung für die Verwirklichung oder das Funktionieren des Binnenmarkts und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen notwendig ist." Hier ist eine explizite Kompetenz. Es kann dann aus Art. III 172 Abs. 2 "(2) Absatz 1 gilt nicht für die Bestimmungen über die Steuern, die Bestimmungen über die Freizügigkeit und die Bestimmungen über die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer." so interpretieren, dass zum Zwecke der Harmonisierung des Binnenmarktes auch sonstige Steuern erhoben werden können, hier nur andere Verfahrensvorschriften gelten. Zwingend ist dies aber nicht.
3 Art. I - 34 VerfE sieht zunächst vor, dass europäische Gesetze vom Parlament und vom Rat gemeinsam erlassen werden. Im zweiten Absatz folgt dann jedoch die Ausnahme, bestimmte Gesetze können auch vom Rat mit Beteiligung des Parlaments oder vom Parlament mit Beteiligung des Rates erlassen werden. Im Teil III wird das in der Weise konkretisiert, dass der Rat die Gesetze beschließt und in einigen Fällen auf die Zustimmung des Parlaments angewiesen ist (Art. 175 EGV, Verfahren der Mitentscheidung). In anderen Fällen kann das Parlament gegen Gesetzgebungsakte des Rates Einspruch einlegen, der das Verfahren verzögert, aber die Entscheidungsbefugnis bleibt beim Rat. Es bedarf nur eines erneuten Beschlusses (Art. 257 EGV, Verfahren der Zusammenarbeit). Daneben gibt es nach wie vor einzelne Politikbereiche für die eine Ratsentscheidung nach Anhörung des Parlamentes vorgesehen ist.
4 In Art. 20 Abs. 2 heißt es darum: "Die Bürgerinnen und Bürger sind im europäischen Parlament degressiv proportional, mindestens jedoch mit sechs Mitgliedern je Mitgliedstaat vertreten. Kein Mitgliedstaat erhält mehr als 96 Sitze."
5 Das ist in Deutschland vor allem durch die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte, die die Landesverfassungen an diesem Punkt sehr eng auslegen, nicht möglich.
6 Der Verfassungsentwurf für die Europäische Union enthält Änderungsvorschriften in den Art. IV 443 und 444. Dabei normiert Art. 443 das ordentliche Änderungsverfahren: Verfassungsänderungen sollen danach grds. von einem Konvent vorbereitet werden und anschließend von jedem Mitgliedsstaat ratifiziert werden. Das Verfahren wird also noch komplizierter als die bisherigen Vertragsänderungen. Der Konvent fand sich selbst so Klasse, dass in Zukunft Verfassungsänderungen der Mitwirkung eines Konvents bedürfen. Etwas einfacher soll es nach Art. IV 444 sein, die erforderlichen Mehrheiten und Gesetzgebungsverfahren in den einzelnen Politikbereichen zu ändern. Hier soll zunächst der Europäische Rat beschließen [6]; der Beschluss wird Verfassung, wenn kein nationales Parlament widerspricht. Diese Erleichterung ist nur eine scheinbare, weil sie nur interessant wird, wenn ein nationales Parlament eine andere Haltung einnimmt als seine Regierung. In Art. 18 findet sich die sog. Flexibilitätsklausel. [6] Mit Zustimmung des Parlaments kann danach der Ministerrat einstimmig die Kompetenzen für weitere Politikbereiche schaffen. [6] Ansonsten enthält er keine Vorschriften über Änderungsverfahren. Das ist gegenüber den bestehenden Verträgen keine nennenswerte Änderung, so dass die Mitgliedstaaten, selbst oder vertreten durch den Europäischen Rat, die Letztentscheidungsbefugnis über die Verfassung nicht verloren haben.
7 Der Konvent hatte vorgeschlagen, dass das Parlament den unter Berücksichtigung der Mehrheitsverhältnisse im Parlament vom Rat vorgeschlagenen Kommissionspräsidenten bestätigen muss. Der Präsident sollte dann die Kommissionsmitglieder aus Dreierlisten der Mitgliedstaaten auswählen können. So hätte man sich bei der Bestellung der Spitze der Exekutive einer politischen Richtungsentscheidung genähert. Den Regierungen der Mitgliedstaaten ging das schon zu weit. Die Dreierlisten wurden wieder aus der Verfassung gestrichen, so dass die Kommissionsmitglieder weiter von den Mitgliedstaaten bestimmt werden. Neu ist nur die Rotation der Kommissare (Art. 27).
8 Dies wurde in der juristischen Literatur z.T. bestritten bzw. es wird ein Kompetenzmix der Kommission angenommen, mit der Folge, dass die demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit zurückgestellt wird.
9 Dass in der BRD nur der Kanzler dem Parlament verantwortlich ist und die Leitlinien der Politik bestimmt, begünstigt zumindest einen autokratischen Regierungsstil und sollte in einer europäischen Verfassung nicht übernommen werden.
10 Der Kompromisscharakter der Vorschrift wird aber (in Art. II 74 Abs. 3) deutlich, wenn nämlich gleichzeitig das Recht eingeräumt wird, also ein Recht auf Privatschulen normiert wird
11 Das Grundgesetz verlangt in Art. 88 die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank. Diese Vorschrift wurde in den 1990er Jahren mit Blick auf die Schaffung der Währungsunion geschaffen und sollte den Verhandlungsspielraum der deutschen Regierung begrenzen, bzw. diese hat sich selbst die Grundlage geschaffen, um in Verhandlungen die Unabhängigkeit der EZB als zwingend durchzusetzen. Von selbst angelegten Fesseln kann man sich wieder befreien. Sie können keine überzeugende Begründung dafür liefern, der Union verfassungsrechtliche Normen zu diktieren. Es erscheint auch zweifelhaft, ob die Vorschrift nicht verfassungswidriges Verfassungsrecht enthält, weil sie gegen das Demokratieprinzip verstößt, das durch die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes besonders geschützt ist.

 

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