Der EU-Verfassungsvertrag – eine erste Bilanz (1)

Martin Hantke

Nachdem im Dezember letzten Jahres der Verfassungsentwurf der Europäischen Union auf dem Brüsseler Gipfel gescheitert war, hatten die Staats- und Regierungschefs ein halbes Jahr später, am 18. Juni 2004 allen Grund zur Freude. Nach den harten Verhandlungen der Regierungskonferenz und vor allem nach der Beilegung der Auseinandersetzung um die künftige Stimmverteilung im Rat konnte eine Einigung erreicht werden. Allerdings liegt noch kein konsolidierter Text vor. Als Grundlage des Verfassungsvertrages dienen der Entwurf des Europäischen Konvents, der von seinem Präsidenten Giscard d' Estaing, schon am 18. Juli 2003 vorgelegt worden war (CONV 00850/03), sowie ein revidierter Text der Regierungskonferenz vom 26. November 2003 (CIG 0050/03) und die entsprechende Agenda und Korrigenda sowie das Ergebnis der nochmaligen Korrektur vom 18. Mai 2004 (CIG 0085/04). In der Folge wird deshalb auf den Konventsentwurf als Grundlage zurückgegriffen und, soweit möglich, auf die Änderungen bis zum verabschiedeten Verfassungsvertrag hingewiesen werden.

Obwohl mit dem Verfassungsvertrag eine völlige Revision der europäischen Verträge angegangen wurde, stand und steht in der Öffentlichkeit vor allem die Debatte um die unterschiedlichen Vorstellungen über die künftige Stimmgewichtung im Rat im Vordergrund. Analysen und Kritik der Inhalte des neuen Vertrages suchte man in der Tagespresse als auch in wissenschaftlichen Publikationen in der Regel vergeblich.

Eines der Probleme, das im Vorfeld als auch während der Debatte intensiv diskutiert wurde, war die Frage, ob die Europäische Union nicht schon eine Verfassung habe, die in den Verträgen niedergelegt sei. Diese Debatte verstand sich insbesondere als Antwort an diejenigen, die eine Verwendung des Verfassungsbegriffs für die Europäische Union mit den Verweis auf dem Charakter der EU als "Staatenverbund" ablehnten. Nur ein Staat bzw. Bundesstaat könne sich eine Verfassung geben, nicht aber die EU, die weiterhin auf der vertraglichen Übereinkunft souveräner Nationalstaaten beruht.

Die Verfechter des Verfassungsbegriffs gingen dagegen davon aus, dass die Europäische Union schon zum jetzigen Zeitpunkt eine Verfassung habe. Damit war nicht die Realverfassung der EU mit ihren 15 Millionen Erwerbslosen und nahezu 60 Millionen unter der Armutsgrenze lebenden Menschen gemeint, sondern die in den existierenden EG- und den EU-Verträgen verankerte transnationale "Souveränität", die die EU und ihre Politik begründet. Der Rechtsphilosoph Hauke Brunkhorst hat diesen Zustand exemplarisch in der Überschrift "Verfasst ohne Verfassung" in seinem Beitrag für die "Blätter für deutsche und internationale Politik" zusammengefasst (Brunkhorst, Hauke: Blätter für deutsche und internationale Politik, 2/2004, 211). Brunkhorst geht davon aus, dass die Europäische Verfassung ihren Anfang in den zwischenstaatlich geschlossenen Römischen Verträgen von 1957 nimmt, "die sich von Vertragsänderung zu Vertragsänderung ebenso wie durch die erfolgreiche Praxis ihrer Organe, besonders des Gerichtshofs, immer weiter von den klassischen Völkerrechtsverträgen entfernt hat." (a. a. O, 212)

So gab es auch schon lange vor der Einberufung des Europäischen Verfassungskonvents Versuche, eine europäische Verfassung durch Revision und Konstitutionalisierung der Verträge zu schreiben. Als Beispiel sei nur der Entwurf des Europäischen Parlaments von 1986 genannt.

Der eigentliche Grund, der zur Erarbeitung einer europäischen Verfassung führte, dürfte aber in der massiven Legitimationskrise der Europäischen Union nach den Verträgen von Maastricht (1992), Amsterdam (1997) und Nizza (2000) liegen. Obwohl das Europäische Parlament mit diesen Verträgen an Einfluss und Entscheidungskompetenzen hinzugewann, vergrößerte sich das Demokratiedefizit durch den weiteren Übertrag nationaler Souveränität auf die Ebene der EU, der in keinem Verhältnis zum Zugewinn an Rechten für das Europäische Parlament stand. Tatsache ist, dass das Misstrauen in die europäischen Institutionen weiter anwuchs, belegt durch eine ständig sinkende Wahlbeteiligung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, aber auch durch Volksabstimmungen in den Mitgliedsstaaten, die einen massiven Dissens der Bevölkerung zum Projekt EU bzw. zu wesentlichen Teilbereichen, wie Euro (Abstimmung in Schweden) und Militarisierung (Abstimmung in Irland) artikulierten. Gegen diese Legitimationskrise wurde in der Erklärung von Laeken der Staats- und Regierungschefs unter einem dramatischen Titel "Europa steht am Scheideweg" im Dezember 2001 der Europäische Konvent aus der Taufe gehoben. Der Europäische Konvent sollte einen neuen Vertrag ausarbeiten, der die Union mit mehr Transparenz, Demokratie und Effizienz versehen sollte, um die Kluft zwischen Bürgerinnen und Bürgern und den europäischen Eliten ein Stück weit schließen zu können. Vorgelegt wurde dann ein Text bestehend aus vier Teilen, mehr als 460 Artikeln, der große Teile der alten Verträge unverändert übernahm. Die Regierungskonferenz, die dem Konvent folgte, veränderte diesen Text noch einmal ganz erheblich.

In aller Kürze seien hier jetzt die Ergebnisse bewertet - insbesondere im Bereich der Frage der Beteiligung der Öffentlichkeit, der Inkorporierung der Grundrechtcharta in den Verfassungsvertrag und der Politik auf den Feldern Justiz und Inneres und Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

1. Die Lenkung des EU-Verfassungsprozesses

Schon die Analyse des Entstehungsprozesses des Verfassungsvertrages lässt nur den Schluss zu, von einer gelenkten Demokratie zu sprechen. Zu deutlich tritt eine Organisation von Demokratiedefiziten hervor. Angefangen bei der Zusammensetzung des Konvents: Seine Mitglieder, insgesamt 105 an der Zahl, waren zu 83 Prozent Männer, im 12-köpfigen Präsidium saß nur eine einzige Frau. Auch bei den politischen Farben verfügte der Konvent über eine eigentümliche Homogenität: Es "wurden fast nur Mitglieder aus den beiden großen politischen Lagern, den Konservativen und Sozialdemokraten, ausgewählt." (Wehr, 23). So kam es, dass anders als in den Nationalstaaten diejenigen im Konvent so gut wie unter sich waren, "die den Weg der europäischen Integration seit Maastricht für alternativlos und daher für nicht revisionsbedürftig halten" (Wehr, 23).

Die gelenkte Demokratie zeigt sich vor allem in der Rolle des Präsidiums im Konvent wie auch in seiner Arbeitsweise. Andreas Wehr, Mitarbeiter für die GUE/ NGL-Fraktion im Europäischen Konvent, stellt zurecht fest, dass "das Präsidium (…) die eigentliche Entscheidungsinstanz des Konvents" war (Wehr, 25). Die immer wieder beschworene Beteiligung der "Zivilgesellschaft" gestaltete sich lediglich als "Anhörung von Verbänden und Lobbygruppen" (Wehr, 27). Und zu guter letzt war auch der so genannte Konvent der Jugend Europas "fast ausschließlich eine Versammlung von Interessensvertretern" (Wehr, 25). Aufgrund der engen Zeitvorgaben des Vorsitzenden des Konvents, Valéry Giscard d' Estaing, standen für Diskussionen am Text nur vier Monate zur Verfügung. Wehr verweist auf den doch überraschen­den Umstand, dass "der allein 342 Artikel umfassenden dritte Teil des Verfassungsvertrages mit den konkreten Politikinhalten (…) - bis auf die Teile zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie zur Innen- und Rechtspolitik - faktisch überhaupt nicht mehr beraten werden" konnte (Wehr, 29).

Zudem hatte sich der öffentliche Charakter der Debatten im Europäischen Konvent in der Regel darauf beschränkt, dass die in ihm entstandenen Dokumente ins Internet eingestellt wurden (nicht jedoch ein Wortprotokoll der Debatte im Plenum des Konvents und der Arbeitsgruppen). Auch waren zu Beginn der Regierungskonferenz keine Parlamentarier mehr beteiligt und somit die Vertreter der Regierungen unter sich.

2. Charta der Grundrechte: Grundsätze statt soziale Rechte

Die Einfügung der Charta der Grundrechte als Teil II in den Verfassungsentwurf des Konvents, wie auch schon die Ausarbeitung der Grundrechtecharta und ihre feierliche Proklamation wird von vielen als Erfolg auf dem Weg zur Stärkung der Rechte von Bürgerinnen und Bürgern in der Union und gegenüber den Institutionen der Union betrachtet. (Vgl. exemplarisch dazu Meyer, Jürgen (Hrsg.): Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Baden-Baden 2003) Ob zu Recht soll hier kurz diskutiert werden. Festgehalten werden muss, dass mit bei einer Ratifizierung des Verfassungsvertrages auch die Grundrechtecharta Rechtsverbindlichkeit erlangen und ihren jetzigen Status als "soft law" verlieren wird (schon jetzt fließt sie in die Entscheidungen des EuGH mit ein).

Dagegen ist zu kritisieren, dass den sozialen Grundrechten ein Art. 16 entgegen gestellt wurde, welcher das Recht auf "Unternehmerische Freiheit" begründet. Zudem wurde bei der Veränderung der Grundrechtecharta im Entwurf des Verfassungskonvents die Reichweite gerade der sozialen Grundrechte in entscheidender Weise beschnitten. So wurde in den Präambeltext der Charta im Verfassungsentwurf der Zusatz eingefügt: "In diesem Zusammenhang wird die Charta von den Gerichten der Union und der Mitgliedstaaten unter gebührender Berücksichtigung der Erläuterungen, die auf Veranlassung und in eigener Verantwortung des Präsidiums des Konvents zur Ausarbeitung der Charta formuliert wurden, ausgelegt.

Aus Artikel II-52 werden hier die Absätze 4 - 6 zitiert, um diese Kritik deutlich zu machen:

"(4) Soweit in dieser Charta Grundrechte anerkannt werden, wie sie sich aus den gemeinsamem Verfassungsbestimmungen der Mitgliedstaaten ergeben, werden sie im Einklang mit diesen Überlieferungen ausgelegt.

(5) Die Bestimmungen dieser Charta, in denen Grundsätze festgelegt sind, können durch Akte der Gesetzgebung und der Ausführung der Organe und Einrichtungen der Union sowie durch Akte der Mitgliedstaaten zur Durchführung des Rechts der Union in Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten umgesetzt werden. Sie können vor Gericht nur bei der Auslegung dieser Akte und bei Entscheidungen über deren Rechtmäßigkeit herangezogen werden.

(6) Den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten ist, wie es in dieser Charta bestimmt ist, in vollem Umfang Rechnung zu tragen” (II-52, 4-6).

Zu den Bestimmungen, "in denen Grundsätze festgelegt werden" können praktisch sämtliche sozialen Rechte der Charta gerechnet werden.

Der Kompromiss des Grundrechtekonvents, neben dem Recht auf "Unternehmerische Freiheit" soziale Rechte zuzulassen, wird im vorliegenden Verfassungsvertrag noch weiter in Richtung der Aushebelung sozialer Rechte verschoben. Deren Justiziabilität wird zudem durch die Vorgabe der Präambel von vornherein eingeschränkt. Im Übrigen stellt sich auch mit einer rechtsverbindlichen Grundrechtecharta das Problem des Rechtzugangs weiterhin in aller Schärfe.

Der fertige Verfassungsvertrag verschärft diese Situation noch, indem er die "Erläuterungen der Präsidien" als Teil des Verfassungsvertrages aufnimmt. Dazu muss man wissen, dass die Erläuterungen weder im Grundrechtekonvent noch im Verfassungskonvent diskutiert wurden. Versuche, sie damals schon in den Text aufzunehmen, waren am Widerstand von Konventmitgliedern gescheitert. Jetzt wurden sie von den Staats- und Regierungschefs ihrer ursprünglichen Bestimmung zugeführt: Der vertraglichen einschränkenden Interpretation der Grundrechte, nicht nur der sozialen Rechte auch beispielsweise zur erläuternden Verhinderung des Streikrechts auf EU-Ebenen bzw. eines grenzüberschreitenden Streikrechts in den Mitgliedstaaten der EU.

3. Der "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts"

Im Bereich Justiz und Inneres finden sich im Konventsvorschlag wesentliche Änderungen im Vergleich zum geltenden Vertrag von Nizza. Schon der Anspruch " einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" bilden zu wollen u. a. "durch operative Zusammenarbeit der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einschließlich der Polizei, des Zolls und anderer auf die Prävention und die Aufdeckung von Straftaten spezialisierter Behörden", weist auf eine grundlegende Schieflage des gesamten Prozesses (Art. I-41,1).

Ständiger Ausschuss für operative Zusammenarbeit

Fragwürdig ist zunächst die Schaffung des in Artikel III-162 vorgesehenen "ständigen Ausschusses" für operative Zusammenarbeit. Dieser Artikel ist völlig neu. Hier droht die Errichtung eines vom Europäischen Parlament unkontrollierten europäischen "Innenministeriums". Insbesondere die dort vorgesehenen weitgehenden Rechte zur "Koordinierung der Maßnahmen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten" gehen in Richtung einer unkontrollierten Ausweitung exekutiver Kompetenzen auf europäischer Ebene. Eine demokratische Kontrolle dieses "ständigen Ausschusses" durch das Europäische Parlament ist gar nicht vorgesehen. Hierzu heißt es im Verfassungsentwurf lapidar: "Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten werden über die Beratungen auf dem Laufenden gehalten." (Art. III-162) [Hervorhebung MH]. Der Ausschuss wir eingesetzt, "um sicherzustellen, dass innerhalb der Union die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit gefördert und verstärkt wird". Dies soll, wie gesagt, durch die Koordinierungen von "zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten" erfolgen. Welche Behörden dies sein sollen, wird nicht weiter spezifiziert. Im Grunde können alle Behörden von Polizeien über paramilitärische Formationen bis zu Nachrichtendiensten an der Koordinierung beteiligt werden. Es ist zu befürchten, dass aufgrund der umrissenen Gründungsbedingungen, wie auch bei anderen Exekutivorganisationen auf europäischer Ebene, eine ständige und schleichende Ausweitung der Kompetenzen der Fall sein wird.

Neben der Einrichtung eines unkontrollierten europäischen Innenministeriums ist die Aufnahme der "Solidariätsklausel" in Art. I-42 eine Wegmarke für den Rückschritt auf dem Gebiet der Grundrechte. Systematisch fällt die Nähe sowohl zu Artikel I-40 "Besondere Bestimmungen für die Durchführung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik" als auch zu Artikel I-41 "Besondere Bestimmungen zur Verwirklichung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" auf. Zudem wurde der Wortlaut des Artikels bezeichnenderweise in der Arbeitsgruppe "Verteidigung" des Europäischen Konvents diskutiert. Im Artikel I-42 hat die Militarisierung von EU-Innen- und Justizpolitik und der beabsichtigte Einsatz von Militär im Kampf gegen Terrorismus Gestalt angenommen. So wird festgeschrieben, dass "Die Union und ihre Mitgliedstaaten (…) gemeinsam im Geiste der Solidarität (handeln, M.H.), wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag oder einer Katastrophe natürlichen oder menschlichen Ursprungs betroffen ist." Dazu "mobilisiert (die Union, M.H.) alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Mittel, um

a) - terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden;
- die demokratischen Institutionen und die Zivilbevölkerung vor etwaigen Terroranschlägen zu schützen;
- im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen;

b) - im Falle einer Katastrophe einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen."

Auch die Durchführungsbestimmungen in Artikel III-231 lassen ein gravierendes Demokratiedefizit erkennen. In Art. III-231 heißt es: "Der Ministerrat erlässt aufgrund eines gemeinsamen Vorschlags der Kommission und des Außenministers der Union einen Europäischen Beschluss über die Modalitäten für die Anwendung der Solidaritätsklausel nach Artikel I-42. Das Europäische Parlament wird darüber unterrichtet." [Hervorhebung MH] Und um die im Artikel aufgeführten Ziele zu erreichen "wird der Ministerrat vom Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee, das sich hierbei auf die im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik entwickelten Strukturen stützt, sowie vom Ausschuss nach Artikel III-162 unterstützt, die ihm gegebenenfalls gemeinsame Stellungnahmen vorlegen.". Im Klartext: Sowohl das unkontrollierbare EU-Innenministerium als auch der Kern eines politisch-militärischen EU-Oberkommandos sollen ihre Arbeit bei der Terrorbekämpfung verzahnen. Von einer Trennung von Nachrichtendiensten, Polizei und Militär ist nicht die Rede. Im Gegenteil: Der EU-Verfassungsvertrag soll ihre nahtlose Zusammenarbeit vertraglich absichern.

Wechselseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidung

Wer vom Verfassungsentwurf erwartet, dass hier die Schaffung eines einheitlichen Rechtsraums für Mindeststandards für Strafrecht und Strafen anstrebt wird, sieht sich getäuscht. Es gibt keinen Hinweis, dass auf dem demokratischen Weg der schrittweisen und einvernehmlichen Angleichung der entsprechenden Gesetze der Mitgliedstaaten eine solche Aufgabe angegangen würde. Die bisherige Praxis der wechselseitigen Anerkennung der jeweiligen gerichtlichen Entscheidungen der Mitgliedstaaten in der Europäischen Union hat sich als rechtsstaatlich äußerst problematisch erwiesen, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der historisch gewachsenen, starken Unterschiede im Rechts- und Justizwesen der Mitgliedstaaten.

Eindeutige Defizite des Verfassungsentwurfs gibt es zudem in den Bereichen der gerichtlichen Kontrolle und der Nichtbeteiligung des Europäischen Parlaments an der Festlegung der Leitlinien für die Programmplanung für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Es fehlt an einer umfassenden gerichtlichen Kontrolle durch den EuGH. Die Ausnahmebestimmungen zur Rechtsprechungsgewalt des EuGH im Bereich Justiz und Inneres widersprechen dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit. Das Europäische Parlament wird in keiner Weise an der Festlegung der strategischen Leitlinien für die sogenannte Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch den Europäischen Rat beteiligt sein.

Asylrecht

Mehr als zwiespältig bleiben die Bestimmungen des Entwurfs zur Asyl- und Einwanderungspolitik. Auch dieser Politikbereich ist in den letzten Jahren in der EU und ihren Mitgliedstaaten zum Spielfeld von Sicherheitspaniken verkommen und entsprechend politisch instrumentalisiert worden. Die Mehrheit der EU-Staaten, auch die Bundesrepublik Deutsch­­land, betrachtet Flüchtlinge sowie Migrantinnen und Migranten in diesem Sinne als Bedrohung der Inneren Sicherheit. So wurden die Außengrenzen der Union zu hochtechnologisierten Abwehrwällen hochgerüstet, scharf bewacht durch Polizei und Grenzschutz. Hunderte von Flüchtlingen sterben jährlich im Mittelmeer, an der Oder-Neiße-Grenze und anderen Regionen bei dem Versuch, in der Europäischen Union um Schutz und Aufnahme nachzusuchen. Wem es gelungen ist, die faktische Mauer um die EU zu durchbrechen, droht die schnelle Abschiebung. Entwicklungsländer zwingt die EU zu Knebelverträgen, um unerwünschte Flüchtlinge wieder in die Heimatländer zurückzuführen. Diese Politik spiegelt sich auch deutlich im Verfassungsentwurf wieder. So könnte es zwar gerade angesichts der deutschen Misere anzuerkennen sein, dass die Union "eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl und vorübergehender Schutz" (Art. III-167) entwickelt, die im Einklang mit den Genfer Abkommen von 1951 (Genfer Flüchtlingskonvention) und dem Protokoll von 1967 über die Rechtstellung der Flüchtlinge steht. Auch wäre in diesem Zusammenhang zu befürworten, dass wie in Artikel III-167 Absatz 2 vorgesehen, die Europäische Union "zu diesem Zweck" "Europäische Gesetze oder Rahmengesetze Maßnahmen in Bezug auf eine gemeinsame europäische Asylregelung festlegt." Jedoch atmet das gesamte Vertragswerk in diesem Teil den Geist der Abschreckung. Gerade die Neuerungen im Vergleich zum Vertrag von Nizza sind eindeutig negativ zu bewerten sind, weil sie eine abschottende Asyl- und Einwanderungspolitik präfigurieren, wie die Bestimmung -g- in Artikel III-167 Absatz 2, die eine "Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittstaaten zur Steuerung der Zuwanderungsströme von Personen, die Asyl oder subsidiären Schutz bzw. vorübergehenden Schutz beantragen" festschreibt. Dies bedeutet eine Anlehnung an die im deutschen "Asylkompromiss" von 1992 entstandene Drittstaatenregelung bzw. ein Konzept "Sicherer Drittstaaten", die Menschenrechte von Flüchtlingen massiv verletzt, nicht zuletzt weil sie im Grunde den Zugang zum Recht auf Asyl verunmöglicht und die Gefahr für Leib und Leben von Flüchtlingen ganz erheblich vergrößert.

Auch bei der Einwanderungspolitik beinhaltet der Verfassungsentwurf wesentliche Negativpunkte. So wird der Umgang mit illegalisierten Menschen, Menschen ohne Papiere, auf die "verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel" (Art. III-168) festgelegt. Es wird nicht, wie von Flüchtlingsorganisationen immer wieder gefordert, ein Rechtsrahmen für Legalisierungs­kampagnen von Menschen ohne Papiere und Bestimmungen zum Umgang mit humanitärer Fluchthilfe bzw. Hilfe zur humanitären Hilfe für Menschen ohne Papiere geschaffen. Stattdessen wird ein Rahmen eröffnet, um Abschiebungen von Men­schen ohne Papiere zu regeln (Art. III-168 Abs. 2d) und um sogenannte "Abkommen über eine Rücknahme illegal aufenthältiger Drittstaatsangehöriger in ihr Ursprungs- oder Herkunftsland" (Art. III-168, 3) mit Drittstaaten schließen zu können.

Besonders bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass der Vertreter der rot-grünen Bundesregierung im Konvent, Bundesaußenminister Joschka Fischer, kurz vor Abschluss des Konvents auf "Druck" der Union und auf Initiative von Innenminister Otto Schily weitere schwerwiegende Abschottungsbestimmungen durchsetzte. So soll auch in Zukunft lediglich einstimmig über die Arbeitsmarkt­zulassung von Drittstaatsangehörigen entschieden werden können. Artikel III-168, Absatz 6 lautet denn auch: "Dieser Artikel berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, festzulegen, wie viele Drittstaats­angehörige aus Drittstaaten in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfe, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen."

4. Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik auf dem Weg zur weltweiten Intervention

Alles in allem ambivalent ist die Fixierung der Inhalte der GASP a) durch die Zielbestimmungen in Artikel I-3 Absatz 4 und b) den Rahmenartikel in Teil III (Art. III-195) für den Gesamtbereich der GASP. Es sei nur darauf verwiesen, dass hier die Verpflichtung der Union "zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts und insbesondere der Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen" (Art. I-3 Abs. 4) enthalten ist. Zweideutig ist gleichfalls, dass zwar erstmals die Förderung des Friedens als Ziel der EU definiert wird (Art. I-3 Abs. 1), die Union allerdings nur auf die Grundsätze der UN-Charta nicht auf die UN-Charta als Ganzes verpflichtet werden soll. Besonders problematisch bleibt die Bestimmung "der Weiterentwicklung des Völkerrechts". Denn diese kann durch­aus zweideutig verstanden werden. Nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der Rede des deutschen Außenministers Fischer vor der UN-Vollversammlung im September 1999. Dort hatte dieser die "Weiterentwicklung" des Völkerrechts und der UN-Charta im Sinne der Aufnahme "humanitärer Interventionen" nach dem Modell des Angriffskrieges der NATO gegen Jugoslawien gefordert. Ein Völkerrechtsnotstand bei Völkermord müsse mit in die UN-Charta aufgenommen werden, so Fischer. Auf eine ausdrückliche Ächtung von Angriffskriegen wurde dementsprechend auch im Entwurfstext verzichtet. Stattdessen gibt es in Art. I-40 den einmaligen Fall eines Rüstungsgebots für alle Mitgliedstaaten: Artikel I-40, Abs.3, Satz 3ff bestimmt: "Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern."

In Artikel III-210 werden mit der Ausweitung der "Petersberg-Aufgaben" die vertraglichen Voraussetzungen für den weltweiten Einsatz der Militärmacht EU geschaffen. Die Ausweitung bedeutet nichts anderes als die Erweiterung des rechtlichen Rahmens für mögliche EU-Kampfeinsätze. So kann die Union in Zukunft auf militärische Mittel zurückgreifen, um "gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen" durchzuführen und um "Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung" wahrzunehmen. Diese Maßnahmen können, so der Verfassungsentwurf "zur Bekämpfung des Terrorismus beitragen ... unter anderem auch durch die Unterstützung von Drittstaaten bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet." Im Licht der jüngeren Vergangenheit, anderen Staaten militärische Hilfe bei der Terrorismusbekämpfung leisten zu wollen, verheißt dies nichts Gutes. Wie im Nizza-Vertrag gehören weiterhin "Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung" zum Arsenal der Europäischen Union. Diese Ausweitung des Eingriffspektrums bedeutet die Gefahr eines ganz erheblichen Militarisierungsschubs für die Europäische Union. Insbesondere sind damit gegen die UN-Charta verstoßende militärisch erzwungene "gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen" rechtlich fixiert worden. Diese Tatsache ist gravierend. Festzuhalten ist darüber hinaus, dass die Bestimmungen des gesamten Artikels im Wesentlichen das Modell "nachsorgender" Streitkräfte festlegen. Im Klartext: Erst kommt der u. U. völkerrechtswidrige Militärschlag der NATO oder eines ihrer Mitglieder, dann kümmert sich die EU, um die anschließende Friedenssicherung und "Nachsorge". Die von der EU immer wieder angestrebte Übernahme der NATO-Mission in Bosnien ist hierfür ein Modell.

"Missionen"

In Artikel III-211 ist nunmehr fixiert, dass der Ministerrat "Missionen", die Petersberg-Aufgaben durchführen auch "einer Gruppe von Mitgliedstaaten" übertragen kann, die "über die erforderlichen Fähigkeiten verfügen und sich an dieser Mission beteiligen wollen". Auch diese Bestimmungen ermöglichen einen weiteren Militarisierungsschub für die GASP. Denn jetzt können stellvertretend für die Union Staaten Militärinterventionen durchführen. Damit verspricht die Einleitung von Militärinterventionen in Zukunft noch reibungsloser über die Bühne zu gehen.

Artikel III -212 soll mit der Schaffung eines "Amtes für Rüstung, Forschung und militärische Fähigkeiten" (Europäische Rüstungsagentur) eine weitere Aufrüstung der EU-Mitgliedstaaten befördern und zur Durchführung der "Verpflichtung" der Mitgliedstaaten dienen, um "ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern." (Art. I-40, 3). Dieses Amt ist allein dem Ministerrat unterstellt und soll u. a. multilaterale Projekte vorschlagen, "durch die die Ziele im Bereich der militärischen Fähigkeiten erfüllt werden", "spezifische Kooperationsprogramme" durchführen, "die Forschung auf dem Gebiet der Verteidigungstechnologie" unterstützen, sowie "dazu beitragen, dass zweckdienliche Maßnahmen zur Stärkung der industriellen und technologischen Basis des Verteidigungssektors ... ermittelt werden" (Art. III-212, 1). Damit wird die Basis für den Aufbau und die Koordination eines europäischen militärisch-industriellen Sektors geschaffen. Zudem soll hier ein Amt installiert werden, dass EU-Aufrüstung- und Rüstungs­moderni­sie­rungs­maßnahmen in die We­ge leitet und koordiniert. Die Kontrolle der Europäischen Rüstungsagentur, übt allein der Ministerrat (Art. III-212, 1) aus, was in erster Linie damit zusammenhängt, dass der Bereich der GASP/GSVP trotz einheitlichen institutionellen Rahmens weiterhin in nationalstaatlicher Hoheit verbleibt. Das Problem wird dadurch noch akzentuiert, dass hier die Kontrollrechte der nationalen Parlamente nicht explizit erweitert wurden.

In Artikel III-213 wurde einer sogenannten "strukturierten Zusammenarbeit" (I-40, 6) von Mitgliedstaaten innerhalb der Union Raum gegeben, in der künftig "Missionen", d. h. EU-Kampfeinsätze einer "Koalition der Willigen", durchgeführt werden können. Durch diesen Artikel sollen innerhalb der Europäischen Union Mitgliedstaaten in die Lage versetzt werden, einen eigenen "Club" für die Durchführung von Militärinterventionen zu bilden. Damit dürfte ein hochmilitarisierter Kernbereich innerhalb der EU begründet werden, bestehend aus den Mitgliedstaaten, die bereit sind "anspruchs­vollere Kriterien in Bezug auf die militäri­schen Fähigkeiten zu erfüllen und die im Hinblick auf die Missionen mit höchsten Anforderungen festere Verpflichtungen" (Art. III-213, 1) eingehen.

Gemäß Artikel I-40 Absätze 7 der Verfassung sollen es erstmals eine militärische Beistandsklausel geben, über die sich Mitgliedstaaten zu militärischem Beistand im Falle eines bewaffneten Angriffs von außen, entsprechend Artikel 51 der UN-Charta (Selbstverteidigungsrecht), verpflichten können. Auch diese Bestimmung ist äußerst problematisch, obwohl sie sich explizit auf den Bereich der Verteidigung nach einem Angriff entsprechend Artikel 51 der UN-Charta bezieht und insofern nicht mit den zur Verteidigung umdefinierten "humanitären Interventionen" der letzten Jahre verwechselt werden darf. Festgeschrieben wird in diesem Artikel zur "kollektiven Verteidigung" (I-40, 7 und III-214) die Anbindung an die NATO. So heißt es in Artikel I-40 Absatz 7: "Bei der Umsetzung der gegenseitigen Verteidigung arbeiten die beteiligten Staaten eng mit der Nordatlantikvertrags-Organisation zusammen." Die NATO aber hat sich auch de-jure immer weiter vom Konzept der kollektiven Verteidigung entfernt. Mit der Annahme der neuen NATO-Charta 1999 wurde ihr Aufgabenbereich auf sogenannte out-of-area-Einsätze - außerhalb des NATO-Gebiets, wie sie zurzeit in Afghanistan vonstatten gehen - ausgeweitet. Die Verpflichtung auf eine verfassungsvertragliche Zusammenarbeit mit dieser Organisation bedeutet für die Euro­päische Union deshalb die Gefahr eines weiteren wesentlichen Militarisierungsschubs. Eine vertragliche Begrenzung auf die Territorialverteidigung für die Europäische Union lässt sich hieraus nicht herauslesen.

Fazit:

Dieser Entwurf des EU-Verfassungsvertrages treibt die Militarisierung der EU entscheidend voran, mit ihm bleiben die Grundrechte bei der Neukonzipierung der Innen- und Justizpolitik auf der Strecke und als Kernstück des Ganzen wird die neoliberale Verfasstheit der EU fortgeschrieben. Zu den gravierenden Defiziten des Entwurfs tritt die Problematik, dass die subalternen Klassen es künftig mit einem EU-Verfassungsvertrag, zu tun bekommen werden, der allein begrifflich eine höhere Legitimität als die bestehenden europäischen Verträge für sich beansprucht und einen Widerstand gegen Teile eines Vertragstextes, der mit der Aura der "Verfassung" in der öffentlichen Debatte auftritt, erschweren dürfte. Allein dies wäre schon Grund genug den EU-Verfassungsvertrag abzulehnen und sich darauf zu konzentrieren, ihn zum Scheitern zu bringen. Als ersten Schritt, um Aufklärung zu leisten, hat der RAV gemeinsam mit dem Komitee für Grundrechte jetzt eine Broschüre zur EU-Verfassung herausgegeben (Komitee für Grundrechte und Demokratie, Republikanischer Anwältinnen- und Anwälteverein (Hrsg.): Die europäische Konstitution des Neoliberalismus. Für eine demokratische europäische Verfassungsbewegung, Köln 2004). Am 18. Juni 2004 hat der Verband der Europäischen Demokratischen Anwälte auf seinem Treffen in Madrid den Aufruf "Für die Eröffnung einer Debatte über den ‚europäischen Verfassungsvertrag” verabschiedet, der in der Forderung nach einem "Nein" zur Ratifikation zum EU-Verfassungsvertrag gipfelt, sollte der Text nicht entscheidend nachgebessert werden. Die Madrider Resolution wird in Kürze in allen EU-Amtssprachen vorliegen. Jetzt gilt es diese Analyse und die sich anschließenden Forderungen gemeinsam mit anderen europäischen Bürgerrechtsorganisationen und den sozialen Bewegungen in der Europäischen Union in eine Kampagne gegen die Europäische Verfassung einzubringen und das "Nein zu diesem EU-Verfassungsvertrag!" in Schwung zu bringen.

Literatur:

Brunkhorst, Hauke: Verfasst ohne Verfassung, Blätter für deutsche und internationale Politik, 2/2004,

Komitee für Grundrechte und Demokratie, Republikanischer Anwältinnen- und Anwälteverein (Hrsg.): Die europäische Konstitution des Neoliberalismus. Für eine demokratische europäische Verfassungsbewegung, Köln 2004,

Meyer, Jürgen (Hrsg.): Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Baden-Baden 2003,

Wehr, Andreas: Europa ohne Demokratie? Die Europäische Verfassungsdebatte - Bilanz, Kritik und Alternativen, Köln 2004

Fussnoten

1 Martin Hantke hielt diesen Vortrag auf der Vorstandssitzung des RAV am 15. Mai 2004 in Köln und hat ihn uns in einer aktualisierten Fassung zur Verfügung gestellt.

Lupe