Der erweiterte Sicherheitsbegriff und seine Folgen

Hans-Jörg Albrecht

1. Konzepte und Begriffe der Sicherheit

Unübersehbar hat die Sicherheit wie kaum ein anderes Thema der Gegenwart die öffentliche und politische Aufmerksamkeit auf sich gezogen, und damit den Sicherheitsdiskurs zu einer Dauerangelegenheit gemacht. Nicht zuletzt wird dies auch sichtbar im Abschlussbericht der Arbeitsgruppe „Freiheit, Sicherheit und Recht“ im Rahmen des die Unionsverfassung vorbereitenden Europäischen Konvents. Dort heißt es, dass nichts geeigneter sei, den Bürgern die Relevanz der Union zu demonstrieren als der Kampf gegen Kriminalität und dort vor allem in den Bereichen, in denen dem Nationalstaat enge Grenzen der Einflussnahme gesetzt seien1. Hierbei werden in einem Atemzug Terrorismus, schwere Kriminalität, Asylpolitik, Schutz der Außengrenzen der Union sowie Immigration genannt. Insoweit scheint sich eine politische Hypothese zu bestätigen, die davon ausgeht, dass die Stabilisierung politischer Herrschaft auch maßgeblich über die Thematisierung der Kriminalität erfolgen kann2. Die Sicherheitspolitik ist auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene einem Wandel ausgesetzt, der sie aus der einst strengen Trennung zwischen innerer und der äußerer Sicherheit, staatlicher und ziviler Sicherheit sowie einer einst ebenso scharfen Unterscheidung zwischen Prävention und Repression und diesen zugeordneten und separierten Institutionen herausgeführt hat. Die zunehmende Ausrichtung der Rechtspolitik auf Sicherheit hat freilich noch eine weitere Komponente. Denn Sicherheit ist eine Sache der Exekutive und des Innenressorts, deren Bedeutungszunahme mithin zu einer Bedeutungsabnahme des Justizressorts und der Judikative sowie der Parlamente führt. Die Arbeitsgruppe „Freiheit, Sicherheit und Recht“ hat mit dem Vorschlag, einerseits Gesetzgebung und Operationen/Exekutivtätigkeiten auf der europäischen Ebene schärfer zu trennen und andererseits ein neues europäisches Organ als Nachfolger des so genannten Art. 36 Komitee mit der Koordination operativer Aktivitäten zu befassen, ganz offensichtlich den Trend hin zu einem weiteren Ausbau des exekutiven Arms im Bereich der repressiven und präventiven Antworten auf Kriminalität und Unsicherheit weiter verstärkt3. Dabei bleibt freilich die Transparenz in der Entwicklung und in der Aufgabenbeschreibung das zentrale Problem. Denn es sind Begriffe wie Koordination, Zusammenarbeit und Effizienzsteigerung, die im Mittelpunkt stehen, vage Konzepte also, in denen alle Elemente einer Rechts- und Innenpolitik grundsätzlich Eingang finden können. Auch die Beschreibung der hiervon erfassten Felder wird ungenauer. Ist es bspw. unter der Europol Konvention noch ein Katalog von Straftaten, der Zuständigkeiten bestimmt, so soll es nunmehr offensichtlich immer stärker um die Bekämpfung von Kriminalität insgesamt (organisiert oder nicht organisiert) sowie um die Herstellung von Sicherheit und Ordnung als ebenfalls zentrale traditionelle Aufgabe der Polizei gehen. Jedoch wird hier an Prozesse angeknüpft, die für die polizeiliche Kooperation in Europa seit den siebziger Jahren charakteristisch sind4.
Das Ergebnis des Wandels in den Sicherheitskonzepten zeigt sich auf nationaler wie auf europäischer Ebene in Form eines erweiterten, oder besser umfassenden, Sicherheitsbegriffes, an Hand dessen rechts- und sicherheitspolitische Programme entworfen werden und durch den insbesondere auch die internationale Zusammenarbeit in Strafsachen angeleitet wird. Freilich findet sich ein weiteres Element. Der politische Diskurs wird zunehmend auf die europäischen, teils auch internationale Ebene verschoben. Strategisch wichtige Debatten über die Grundausrichtungen der Polizei, des Strafverfahrens, des Strafrechts, über Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit und die Prioritäten finden in zwischenstaatlichen und suprastaatlichen Arbeitsgruppen und in Gremien statt, die der Öffentlichkeit noch weitgehend entzogen sind und die im Übrigen die Öffentlichkeit selten suchen. In dieser Zwischenwelt, die verkompliziert wird durch verschiedene Verknüpfungen zwischen Europäischer Union und anderen europäischen und internationalen Organisationen, wie bspw. OECD und deren Geldwäsche Task Force, kommt es zunehmend zu der Entstehung von Standards, von Richtlinien, von Manualen, Minimum Regeln und Kontroll- und Überwachungsmodellen, die sich nicht zuletzt auf die Bereiche des Strafrechts und des Strafverfahrens auswirken. Minimumregeln und -standards sind aus der Arbeit der Vereinten Nationen sowie des Europarats zwar wohl bekannt. Doch ging es hier in der Vergangenheit ausnahmslos um bloße Empfehlungen, also um „soft law“, sowie um die Bereiche der strafrechtlichen Sanktionen wie des Strafvollzugs. Im Rahmen der Europäischen Union erhöht sich aber einerseits der Verbindlichkeitsgrad, andererseits konzentrieren sich die Aktivitäten nunmehr auf das Beweisrecht, auf die Ermittlungsmaßnahmen, Zwangseingriffe im Ermittlungsverfahren und das materielle Strafrecht in sensiblen Bereichen. Ein nachdrückliches Beispiel kann dem Rahmenbeschluss der Europäischen Union 2002/475/JI entnommen werden. Dieser Rahmenbeschluss befasst sich mit der Harmonisierung des materiellen Rechts der terroristischen Straftaten, insbesondere auch der terroristischen Vereinigung, sowie der Teilnahme an derartigen Handlungen und die dafür vorzusehenden Sanktionen. Verlangt wird ferner die Einführung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit juristischer Personen im Zusammenhang mit terroristischen Taten. Die Folgen für die Gesetzgebung sind erheblich, vor allem natürlich für solche Länder, die das Konzept der terroristischen Straftat im materiellen Strafrecht bislang nicht aufgegriffen haben.

Die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs hat demnach eine substanzielle und eine formelle Dimension. Substanziell geht es um die Frage, was Sicherheit ist und durch wen Sicherheit hergestellt wird. Formell geht es um die Frage, auf welchem Wege Sicherheitspolitik entworfen und umgesetzt wird.

Die Erweiterungen und Veränderungen des Sicherheitsbegriffs sind freilich keine Eigenart des europäischen politischen Prozesses. Die Erweiterung der Sicherheitspolitik auf die so genannten Vorfelder der Kriminalität und die Einbettung der Kriminalpolitik in eine Politik der Prävention lassen sich an den Bedeutungsverlagerungen im Strafprozess von der Hauptverhandlung zum Ermittlungsverfahren ebenso erkennen wie an der zunehmenden Dominanz der Polizei und der Strafverfolgungsbehörden sowie einer gleichzeitig zunehmenden Marginalisierung der Judikative5. In das Zentrum der Rechts- und Sicherheitspolitik rücken somit „Vorläufer“ von Kriminalität und Instabilität ebenso wie strukturelle Bedingungen von Sicherheit und Ordnung. Insoweit sind es vor allem solche Bedingungen, die unkontrollierte Migration auslösen und Schattenwirtschaften schaffen, vor allem aber transnationale Netzwerke der Kommunikation und Transaktionen, die als Gegenwelten und als Risiken für die Sicherheit und staatliche Verfassung verstanden werden.

Das Sicherheitskonzept, wie es auf europäischer Ebene entstanden ist, erfasst demnach die militärische und die polizeiliche Dimension der Herstellung der Sicherheit, die nationale Sicherheit wie die Sicherheit des Einzelnen bzw. der Zivilgesellschaft, es umfasst ferner die Prävention wie die Repression, die strategische Informationssammlung und den operativen Datenaustausch. Das Sicherheitskonzept schließt damit auch in neuartigen Formen der Zusammenarbeit die unterschiedlichen Organisationen oder Institutionen zusammen, die in Form von Polizei, Geheimdiensten und militärischen Einheiten Sicherheitsgarantien einlösen sollen. Im Aktionsplan des Europäischen Rats vom 21. 9. 2001 zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus zeigt sich die Grundstruktur des erweiterten Sicherheitskonzepts in vorbildlicher Art und Weise. Es geht dort um die Beschleunigung und Intensivierung der polizeilichen und justiziellen Kooperation, vor allem durch den Europäischen Haftbefehl, die Einrichtung einer Anti-Terrorismusabteilung bei Europol und die Beförderung des relevanten Datenaustauschs zwischen den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sowie zwischen Europol und den entsprechenden nordamerikanischen Organisationen, sowie die Implementation und Neuentwicklung internationaler Instrumente (UN-Konventionen). Genannt werden sodann die Bekämpfung der finanziellen Grundlagen des internationalen Terrorismus (wobei auch angedeutet wird, dass gegen solche Länder, die durch die Financial Action Task Force der OECD als kooperationsunwillig eingestuft werden (vgl. Financial Action Task Force 2001), Maßnahmen ergriffen werden sollen) und schließlich die Intensivierung der Rolle der Europäischen Union in der Prävention und Lösung regionaler gewaltsamer Konflikte.

Die Sicherheitskonzeptionen sind schließlich verbunden mit Vorstellungen über Risiken und Gefahren, die sich bereits seit den achtziger Jahren in einem Katalog von Phänomenen konkretisiert haben. Dieser Katalog verweist auf den internationalen Drogenhandel, transnationale organisierte Kriminalität, den transnationalen Terrorismus, die Geldwäsche, Menschen- und Waffenhandel und besondere Formen der Sexualkriminalität sowie die Korruption und schließlich auf die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und deren Vorläufer bzw. Technologie. Das erweiterte Sicherheitskonzept ist demnach auch eine Konsequenz von aus der Sicht der entwickelten Industrieländer als besonders prekär eingestuften Problemkonstellationen der Immigration, der transnationalen Kriminalität, der Transaktionskriminalität, der Schattenwirtschaften und der (auch in Europa wieder beobachtbaren) Gewaltmärkte6. Das neue Sicherheitsdenken stellt sich deshalb in rechtlicher Hinsicht auch als eine Querschnittsmaterie dar, die aus Immigrationsrecht, Recht der Polizei und der Geheimdienste, Telekommunikationsrecht, allgemeinem Strafrecht und Strafverfahrensrecht, Wirtschaftsrecht (vor allem Außenhandelsrecht), allgemeinem Ordnungsrecht (bspw. Recht der Vereinigungen sowie Versammlungsrecht) und Sicherheitsüberprüfungsgesetzgebung in sensiblen gesellschaftlichen Bereichen besteht. Aus dieser Querschnittseigenschaft ergibt sich auch die eigentliche Brisanz eines umfassenden Sicherheitskonzeptes. Denn nirgendwo ist mit der hier sich ergebenden Klarheit bislang offen gelegt worden, dass die neue Gesetzgebung in einer Weise in die Zivilgesellschaft eingreift, die deren Freiräume und damit die Substanz der Zivilgesellschaft als potentielle Gefahr versteht und unter einen allgemeinen Verdacht stellt. Immigration und Asyl, religiöse Vereinigungen und politische Bewegungen, ethnische Minderheiten, ausländische Staatsangehörige und transnationale Gemeinschaften, sicherheitsrelevante Arbeitsplätze und Tätigkeitsfelder sowie schließlich ganze Regionen oder Länder werden zu Anknüpfungspunkten für Überwachung und gegebenenfalls für sozialen und wirtschaftlichen Ausschluss.

Das Sicherheitskonzept greift somit in den Kernbereichen Entwicklungen auf, deren Substanz sich bereits in den letzten Jahrzehnten deutlich abzeichnete. Es handelt sich um die Linien, die durch Immigrationspolitik und die Politik des politischen Asyls, durch die Politik gegen transnationale und organisierte Kriminalität, die Anti-Terrorismus Politik und die Telekommunikationspolitik gezogen worden sind7.

2. Sicherheitskonzepte und Sicherheitsgefühle

Gestützt wird die Entwicklung zu einem umfassenden und erweiterten Sicherheitsbegriff wie zu den damit verbundenen Bedeutungsverschiebungen auch durch die in nachmodernen Gesellschaften besondere Relevanz des Sicherheitsgefühls. Gerade wegen der allgegenwärtigen Verfügbarkeit des Themas Sicherheit ist auf das Sicherheitsgefühl besondere Rücksicht zu nehmen; dies ist umso bedeutsamer, weil gerade in den Ländern der Europäischen Union als Garanten der Sicherheit nicht Gerichte oder das Parlament, sondern die Exekutive und die Polizei besonderes Vertrauen in der Öffentlichkeit genießen. Im Übrigen liegt in einer Rechts- und Innenpolitik, die auf Sicherheit ausgerichtet ist, die Tendenz hin zu einer „zwanghaft-konsensualen“ Politikstruktur begründet8. Der Zwangskonsens ergibt sich aus einer zunehmenden Konzentration auf negativ geladene und Widerspruch sowie kontroverse Erörterung kaum mehr zulassende Themen. Die Konsequenzen bestehen in einer Eskalation repressiver Reaktion und in Überbietungswettbewerben zwischen politischen Akteuren, wie sie international sehr anschaulich in der Reform des Sexualstrafrechts in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre beobachtet werden konnten9, jedoch auch in der Drogenpolitik und in den Reaktionen auf Organisierte Kriminalität und internationalen Terrorismus zum Ausdruck kommen.

Das Sicherheitsgefühl wird mit einer extensiven Berichterstattung insbesondere zu spektakulären, nicht-alltäglichen Fällen des Sexualmords, der Geiselnahme, der Erpressung sowie neuerdings mit der Thematisierung mafioser Gruppierungen, korrupter Strukturen und terroristischer Gewalt dauerhaft aktiviert. In der Zusammenschau werden Bedrohungen der Sicherheit auch zu Zeichen von zunehmender Hilflosigkeit staatlicher Gewalt und beginnender Erosion des Rechtsstaats und der zentralen Normenbestände von Gesellschaften gedeutet10. Dem korrespondiert dann die „Null-Toleranz-Antwort der Rezipienten, mit der nicht nur Forderungen nach konsequenter strafrechtlicher Verfolgung von Kriminalität, sondern auch die Unterbindung auch nur geringer Verstöße gegen die öffentliche Ordnung und sowie schließlich die Drohung mit dem Sympathisantenvorwurf verbunden sind. Das „Null-Toleranz“ Konzept ist freilich nicht neu. Es gehört zur Standardausstattung jeder Gesellschaft und muss lediglich immer wieder aktiviert werden. Bereits in der Konzeption prohibitiver Drogenpolitik zeichnet sich die Strategie der Null-Toleranz ab, die natürlich ganz wesentlich durch die Vorstellung geprägt ist, man könne soziale Probleme, und darunter auch bestimmte Ausprägungen der Kriminalität oder gar Kriminalität insgesamt, eliminieren. Bemerkenswert ist deshalb im Zusammenhang mit dem Null-Toleranz Konzept nicht so sehr der hier beobachtbare Inhalt in Form spezifischer polizeilicher oder sanktionspolitischer Strategien, sondern die im Hintergrund lauernde Eliminationsideologie. Hierin liegt eine ganz besondere Differenz zur Kriminalpolitik und den mit ihr aufgegriffenen Themen der sechziger und vielleicht auch noch der siebziger Jahre. Schließlich haben sich Aufmerksamkeit und Sensibilisierung gegenüber Kriminalität sowie Kriminalitätsangst und Unsicherheitsgefühle zu kulturell, ökonomisch und sozial verfestigten Bestandteilen der Gesellschaften entwickelt, erkennbar auch an der Selbstverständlichkeit privat organisierter Sicherheitsvorkehrungen sowie an der Institutionalisierung und Verfestigung öffentlich-privater Arrangements in der Kriminalitätsprävention11.

In dieser Entwicklung wird es immer schwieriger zu entscheiden, ob die Debatten maßgeblich durch erhöhte Aufmerksamkeit für bedrohlich erscheinende Kriminalitätsphänomene oder tatsächlich durch eine bedenkliche Zunahme von Kriminalitätsphänomenen ausgelöst werden.

Anders als noch in den sechziger und siebziger Jahren des letzten Jahrhunderts lässt sich die Problematisierung von Kriminalität und öffentlicher wie privater Gewalt nicht mehr eindeutig und dauerhaft bestimmten Gruppierungen oder Parteien im politischen und kulturellen Spektrum (sog. typische Moralunternehmer) zuordnen, ebenso wenig wie dies für Forderungen nach verstärktem Einsatz von Strafrecht der Fall ist. Kriminalität wird gleichermaßen problematisiert und skandalisiert von Opfer- und anderen Selbsthilfegruppen, politischen Parteien jedweder Richtung, von Kirchen, Gewerkschaften und Berufsverbänden; unterschiedlich sind bloß die Gewalt- oder Kriminalitätsphänomene, die auf die jeweiligen Tagesordnungen gebracht werden und die vermuteten und unterstellten Ursachen, die an die jeweilige politische oder professionelle Programmatik für Wandel und Veränderung mehr oder weniger zwingend angepasst sind.
Wenn in einer Zeit beschleunigter gesellschaftlicher Veränderungen und Entwicklungen die sozialen Orientierungen der einzelnen unter einem Defizit an Vergewisserung leiden, so wirkt sich dies nicht zuletzt auf das Sicherheitsempfinden in einem überordneten Sinne aus. Wo die Grundsicherheiten tangiert werden und die Zukunft ungewiss erscheint, wird abhängig von den eigenen Optionen das Bedürfnis nach Kontrolle und damit Sicherheit in der eigenen Lebenswelt steigen. Dies betrifft eben nicht zuletzt die Sicherheit vor kriminellen Bedrohungen und Übergriffen sowie die eigenen und öffentlich bzw. staatlich garantierten Möglichkeiten, hier vor Schutz zu finden.

Damit eröffnet sich für die Strafverfolgungsorgane wie die richtungsgebende Kriminalpolitik ein weites Tätigkeitsfeld im Bereich der öffentlichen Sicherheit in der modernen Risikogesellschaft: neben der ursprünglichen und traditionellen staatlichen Aufgabe, dem Bürger eine verlässliche Grundsicherheit vor kriminellen Gefahren zu gewährleisten, wird zunehmend die Perzeption derartiger Bedrohungen, wie sie im Unsicherheitsgefühl ihren Ausdruck finden, sowie deren Beschwichtigung zur öffentlichen Aufgabe, damit zugleich der Sicherheitsanspruch des Bürgers, aber auch dessen Gewährleistung, vorverlegt. Dies kann weitreichende Veränderungen für die Gemeinwesen zu Folge haben: Kriminalitätsverhütung, und das heißt dann zugleich auch die Vermeidung von latenten Bedrohungskonstellationen, welche in der Lage wären, das Sicherheitsgefühl maßgeblich zu beeinträchtigen, wird zu einer zentralen staatlichen Aufgabe und die Präventionbemühungen erweitern sich jenseits von Polizei und Strafrecht.

Noch zeichnet sich nicht deutlich ab, wohin die Entwicklung verläuft und was mehrheitlich gewünscht wird: das Beibehalten der globalen Entwicklungstrends einer so bezeichneten Risikogesellschaft mit Privatisierung von Sicherheitsleistungen und auch vermehrter Eigensicherung oder eine Wiederkehr des 'Leviathan', des starken Staats und einer neuen Sicherheitsgesellschaft, die Abkehr nimmt von den riskanten Freiheiten einer auswuchernden liberalisierten Marktgesellschaft und die einen zivilisierten Bürger in die Sicherheit und Beschaulichkeit eines streng kontrollierten Gemeinwesens zurückführt.

3. Sicherheit und Sicherheitspolitik in der Europäischen Union

Die Felder der Sicherheit und der Sicherheitspolitik haben jedenfalls in der Europäischen Union deutlich an Gewicht gewonnen12. Von den Anfängen einer zunächst informellen und der Öffentlichkeit weithin unbekannten polizeilichen Zusammenarbeit in TREVI hat sich die Sicherheitspolitik vor allem nach den Tampere Beschlüssen des Jahres 1999 zu einem gemeinsamen Raum der Sicherheit und des Rechts zu einer zentralen Aufgabe der Europäischen Union entwickelt. Sie ist in der so genannten Dritten Säule und unter Kapitel 6 des Unionvertrags zusammengefasst. Sicher ist einerseits, dass gerade in diesen Politikbereichen sehr viel Symbolkraft liegt. Jedoch kann andererseits auch angenommen werden, dass die Entwicklungen über nur Symbolisches hinausreichen und die Rechts- und Innenpolitik maßgeblich beeinflussen. Die Ergebnisse der Europäischen Politik wurden sichtbar in Europol, Eurojust13, in OLAF, im Schengener Informationssystem14, in den Rechtshilferegelungen, auch im Entwurf eines Corpus Iuris15, schließlich in den Rahmenbeschlüssen und Aktionsplänen des Europäischen Rats und in den Direktiven, die sich mit strafrechtlich erheblichen Themen befassen. Die kritische Begleitung dieser Sicherheitspolitik in der Europäischen Union hat insbesondere hervorgehoben die fehlende Kontrolle, in demokratischer wie justizieller Hinsicht, die exekutive Orientierung und eine mangelnde Transparenz. Gerade die in den unterschiedlichen Entwicklungen von Polizei und Justiz liegenden Probleme wurden in der These aufbereitet, die Europäisierung des Strafverfahrens präsentiere sich derzeit europaweit ausschließlich als Verpolizeilichung des Strafverfahrens16. Dabei ist neben den auf Europa bezogenen Systemen polizeilicher Zusammenarbeit auch die internationale polizeiliche Kooperation einzubeziehen.

Die Verpolizeilichung der nationalen Strafverfahren in Europa findet sich in einer Grundstruktur eines europäischen Strafverfahrens wider, das sich heute noch als Ermittlungsverfahren ohne Ermittlungsrecht darstellt. Exekutivisches Recht und damit Bedeutungsverlust der Gesetzgeber sind andererseits ebenfalls keine Besonderheiten, die im Rahmen der Europäischen Union entstanden wären. Seit langem schon wird die zunehmende Bedeutung exekutivischen Rechts an Hand der dominierenden Rolle der Staatsanwaltschaft in der (außergerichtlichen) Erledigung von Strafverfahren in den nationalen Systemen diskutiert.

Die Auswirkungen der Erweiterungen des Sicherheitsbegriffs auf die Rechtspolitik und die Sicherheitspolitik lassen sich, konzentriert auf strafrechtlich belangvolle Bereiche, in verschiedenen Linien abbilden. Dabei handelt es sich um Entwicklungen in folgenden Feldern:

- transnationale und trans-institutionelle Zusammenarbeit
- Schaffung von Straftatbeständen, insb. Organisationsdelikte
- Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Herstellung von Sicherheit
- Ausweitung der neuen Ermittlungsmethoden auf präventive/proaktive Ansätze
- Task Force Ansätze
- Neue Kontrollformen

4. Auswirkungen in den Feldern der Rechts- und Innenpolitik

4.1 Transnationale und transinstitutionelle Zusammenarbeit

Die veränderte Konzeption von Sicherheit bewirkt zunächst eine Integration von Innerer und Äußerer Sicherheit, damit auch Vermischungen militärischer, geheimdienstlicher und polizeilicher Operationen, wie sie nicht zuletzt in Bosnien und im Kosovo konkrete Gestalt angenommen haben. Die Kriege gegen das Verbrechen, die in den letzten 30 Jahren verschiedentlich gegen Drogen, Gewalt oder transnationale und organisierte Kriminalität ausgerufen worden waren, werden nunmehr zu realen Kriegen, die nicht mehr bloß durch Polizeibeamte, Staatsanwälte, Gerichte und Strafvollzug gefochten werden, sondern durch das Militär, Geheimdienste und Internierungslager, wobei Soldaten und Nachrichtenpersonal freilich in vielerlei Hinsicht Funktionen übernehmen, die denen der Strafverfolgungsbehörden gleichkommen. Denn offensichtlich verändern sich das Verständnis von innerer und äußerer Sicherheit und damit die Grundlagen der Herstellung von Verständnis von Kriminalität und Straftat einerseits sowie Krieg andererseits. Zum einen werden internationale und zwischenstaatliche Allianzen notwendig, um innere Sicherheit herzustellen, einstmals eine klassische und Kernaufgabe des Nationalstaats, die auch Souveränität in der Ausübung von Gewalt im Inneren symbolisierte. Innere Sicherheit muss demnach heute insbesondere in den die transnationale organisierte Kriminalität und den internationalen Terrorismus betreffenden Bereichen außerhalb des nationalen Territoriums hergestellt werden17. Zum anderen verändert sich der Charakter des Krieges und zwar von dem ehemals dominanten Merkmal der gewalttätigen Auseinandersetzung zwischen Staaten hin zu Auseinandersetzungen, die als kleiner Krieg oder privatisierter Krieg bezeichnet werden, allemal aber auch hin zu Interventionen, die sich als Strafverfolgung, Herstellung von (innerer) Sicherheit in entstaatlichten Regionen (failed states) und in Gewaltmärkten oder als Menschenrechtsschutz verstehen18. Freilich haben bereits die Entwicklungen im Bereich der internationalen Kontrolle transnationaler oder organisierter Kriminalität samt der dort beobachtbaren neuen Kontrollansätze, die insbesondere die Rolle der Geldwäsche und die Bedeutung der Gewinnabschöpfung betonen, zu einem Bedeutungswandel des Verhältnisses zwischen innerer und äußerer Sicherheit geführt. Denn verschiedene Formen der organisierten Kriminalität verweisen auf die breiten Übergänge zwischen Phänomenen organisierter Transaktionskriminalität und politischer Gewalt bzw. Terrorismus, die vor allem in den ökonomischen Grundlagen und deren Sicherung angelegt sind19. Die UN-Konvention zur Bekämpfung der transnationalen organisierten Kriminalität vom Dezember 2000 enthält gerade die Bestandteile, die auch für die Anti-Terrorismus Gesetzgebung nach dem 11. 9. von Bedeutung wurden.
In diesem Wandel ist, darauf hat Beck zu Recht hingewiesen, dem Bedeutungsverlust der nationalen Zentralgewalt und des national verstandenen Gewaltmonopols besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Dieses tritt zurück hinter internationale und transnationale Formen der staatlichen, polizeilichen und militärischen Kooperation, die sich in der Entwicklung übergreifender Systeme der Sammlung und des Austausches von Informationen ebenso äußert wie in der Entwicklung übernationaler Interventionskräfte und transnationaler Polizei, wie sie nicht zuletzt in Europol, in den Systemen von Verbindungsbeamten, gemeinsamen Ermittlungsgruppen oder Task Forces zum Ausdruck kommt.

Andererseits verändern sich auch die Rolle und Funktion der Geheimdienste. Die Anti-Terrorismus Strategien richten sich nunmehr – wie im neuesten Strategiekonzept der USA sichtbar wird – auf eine Integration der ehemals getrennten Geheimdienstausrichtung nach innen und außen. Das Strafrecht jedenfalls gerät so in die Gefahr, sich zu entgrenzen und dabei die klassischen begrenzenden Prinzipien des modernen oder bürgerlichen Strafrechts jedenfalls partiell aufzuheben. Im Konzept des Feindstrafrechts kommt die Entgrenzung zur Geltung. Sowohl Verfahrensrechte wie auch der Schuldgrundsatz erweisen sich aus der Sichtweise eines Feindstrafrechts als bloße Hindernisse. Der Militärbefehl des amerikanischen Präsidenten über die Festnahme, Behandlung und Verfahren gegen illegitime Kombattanten im Krieg gegen Terrorismus vom 13. 11. 2001 kennzeichnet das entgrenzte und nunmehr auf Sicherheit und Sicherung bedachte präventive Feindstrafrecht.

Beck hat dabei die Aussicht auf zwei Idealtypen transnationaler Staatenkooperation formuliert, die auch unterschiedliche Formen der strafrechtlichen Sozialkontrolle und des Umgangs nicht nur mit Terrorismus, sondern insbesondere mit Abweichung, Kriminalität und Risiko insgesamt mit sich bringen20. Die Staatenkooperation bringt neue Machtpotentiale mit sich und die Frage ist, wie mit diesem Zuwachs an Macht umgegangen wird. Die Idealtypen des Umgangs mit dieser zusätzlichen Macht bestehen nach Beck in Überwachungsstaaten einerseits und weltoffenen Staaten andererseits. In weltoffenen Staaten wird die nationale Autonomie abgebaut, um die nationale Souveränität in der Weltrisikogesellschaft zu erneuern und damit Freiheitsräume neu zu schaffen und zu erweitern. Überwachungsstaaten dagegen drohen mit der neuen Kooperationsmacht zu Festungsstaaten ausgebaut zu werden, in denen Sicherheit groß geschrieben wird, Freiheit, Demokratie und Beteiligung, ferner die Verhältnismäßigkeit dagegen klein geschrieben werden. Es handelt sich gleichzeitig um den Versuch der Konstruktion einer abendländischen Festung gegen die kulturell Anderen. Die Entwicklung hin zu Sicherheitsstaaten ist in Europa unübersehbar21. Sie äußert sich in der Immigrationskontrolle und der Immigrationsgesetzgebung ebenso wie im Wandel des Rechts auf politisches Asyl. Gerade letzteres war im letzten Jahrzehnt schnellen Veränderungen ausgesetzt, die sich vor allem in der Ausweitung der Auslieferung und in dem Bedeutungsverlust des Konzepts des politischen Straftäters zugunsten des Bedeutungsgewinns des Konzepts des terroristischen und organisierten Straftäters zeigen22.

Im Rahmen der Europäischen Union soll nunmehr die Zusammenarbeit auf der Basis des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung der Entscheidungen in Strafsachen und insbesondere in Gestalt des Europäischen Haftbefehls befördert werden. Freilich entsteht damit die Gefahr, dass in Europa die jeweils schärfste Strafrechtsordnung anwendbar wird; im Übrigen wird hiermit in das national unterschiedlich ausgestaltete Gefüge zwischen Balance zwischen Grundrechten einerseits und staatlicher Eingriffsmacht andererseits eingegriffen. Verletzt ist ferner auch das Prinzip, dass nur solche Eingriffe in Freiheitsrechte zulässig sein sollten, auf die vorher durch parlamentarische Rechtssetzung Einfluss genommen werden konnte.

4.2 Schaffung von Strafrecht

Die Neusetzung und die Veränderung materiellrechtlicher Tatbestände und strafschärfender Qualifikationen stellen einen ersten Schwerpunkt in der dem 11. 9. folgenden Gesetzgebung dar. Bereits in der UN-Konvention zur Bekämpfung transnationaler organisierter Kriminalität ist im Zusammenhang mit der Schaffung neuer Straftatbestände die Zugehörigkeit zu einer kriminellen Vereinigung aufgegriffen worden. Auch die Europäische Union hat entsprechende Anstrengungen unternommen. Damit wird die Basis für eine Harmonisierung von Straftatbeständen geschaffen, die im deutschen Strafrecht in Gestalt des §129 (kriminelle Vereinigung) sowie §129a (terroristische Vereinigung) vorhanden sind und Erleichterungen in der Strafverfolgung schaffen sollen. Es handelt sich hierbei um typische Vorfelddelikte, die vor allem durch die Inkriminierung der Unterstützung einer kriminellen bzw. terroristischen Vereinigung besondere Relevanz erlangen können und dabei weit über die klassischen Teilnahmeformen der Mittäterschaft, Anstiftung oder Beihilfe hinausgehen23. Die Straftatbestände, die Gründung und Zugehörigkeit zu einer kriminellen Vereinigung sowie deren Unterstützung unter Strafe stellen, haben historische Vorläufer, die auf eine besondere Gefährlichkeit bewaffneter Zusammenschlüsse (für die Zentralgewalt und die innere Sicherheit) abheben. Ihre neuere Belebung verdanken sie der Hervorhebung transnationaler organisierter Kriminalität in der nationalen und internationalen Kriminalpolitik sowie Versuchen, die vagen Definitionen und Umschreibungen organisierter Kriminalität in international harmonisierte Tatbestände zu fassen. Andererseits war die strafrechtliche Inkriminierung der Gründung und Unterstützung terroristischer Vereinigungen schon immer erheblicher Kritik ausgesetzt. Denn das Vorfeld des Terrorismus, wie immer Terrorismus definiert werden mag, enthält politische Auseinandersetzungen und politische Gruppierungen, deren Verbindungen zu terroristischen Gruppen mehr oder weniger lose sein können; die Gefahr unverhältnismäßiger Eingriffe in die Grundrechte der freien Vereinigung und der freien Versammlung sowie der freien Meinungsäußerung liegt insoweit auf der Hand. Deshalb ist verständlich, dass sich die Schaffung entsprechender Tatbestände zunächst auf solche Länder beschränkte, in denen terroristische und andere bewaffnete Auseinandersetzungen in den letzten Jahrzehnten eine besondere Rolle spielten. In Europa sind es neben Deutschland (§129a StGB), Portugal (Art. 300 StGB), Spanien (Art. 571 StGB), Frankreich (Art. 421-2-1 StGB), Großbritannien (Terrorism Act 2000 und Vorläufergesetzgebung) und die Türkei (Gesetz zur Bekämpfung des Terrorismus, Nr. 3713 vom 12. 4. 1991), die die Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung und deren Unterstützung unter Strafe stellen. Freilich hat Italien als unmittelbare Konsequenz des 11. 9. nunmehr ebenfalls die Strafbarkeit der internationalen terroristischen Vereinigung im Gesetz vom Nr. 431 vom 14. 12. 2001 eingeführt; in Holland ist die Einführung eines diese Materie regelnden §140a in das Strafgesetzbuch in Vorbereitung. Die Einführung des §129b in das deutsche Strafgesetzbuch (vgl. BT-Drucksache 14/8893 vom 24. 04. 2002), mit dem unter bestimmten einschränkenden materiellen wie prozessualen Bedingungen auch außerhalb des EU-Raums operierende terroristische Vereinigungen unter den Tatbestand des §129a StGB fallen (Frankreich nahm eine solche Erweiterung bereits im Gesetz 96-647 vom 22. Juli 1996 vor), enthält allerdings auch eine durchaus bedeutsame Beschränkung im Vergleich zum alten Recht der terroristischen Vereinigung. Denn die bisherige vage tatbestandliche Handlung des Werbens für eine terroristische Vereinigung wird nunmehr ersetzt durch eine Konkretisierung in Form des Anwerbens von neuen Mitgliedern oder Unterstützern24.

Erweiterungen betreffen dann eine Tendenz zur Ausdehnung terroristischer Delikte auf Taten, die wichtige gesellschaftliche Systeme (wie Datennetze, Gesundheitsvorsorge etc.) stören oder schädigen, womit als Cyber- oder Öko-Kriminalität bezeichnete Taten (Hacking, Computer-Sabotage etc.) grundsätzlich auch in den Bereich terroristischer Straftaten einbezogen werden können.
Schließlich ist auf einen Trend hinzuweisen, der Parallelen zum Betäubungsmittelstrafrecht aufweist. Die Definition terroristischer Gruppen erfolgt zunehmend in Katalogen bzw. Listen, die durch exekutive Akte, jedenfalls ohne parlamentarische Beteiligung, ergänzt oder bereinigt werden können.

Die Verselbständigung von Terrorismustatbeständen verstärkt im Übrigen die bereits im Zusammenhang mit der Setzung von Hass-Strafrecht beobachtbare internationale Tendenz, besondere Strafschärfungen für als besonders gefährlich oder besonders verwerflich erachtete Motive vorzusehen.

4.3 Die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Herstellung von Sicherheit

Die Folgen der Erweiterung des Sicherheitsbegriffs zeigen sich dann in Form einer zunehmenden Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Kontrolle und Repression von Kriminalität. Hierzu gehören vor allem zwei Felder, nämlich die Geldwäschekontrolle sowie die sich nunmehr deutlich abzeichnenden Anforderungen an Telekommunikationsfirmen für Zwecke der Überwachung der Telekommunikation.

Auf die besondere Bedeutung, die der illegalen Gewinnen und der Geldwäsche und nunmehr auch der Finanzierung des Terrorismus zugeordnet wird, wurde bereits hingewiesen. Die Geldwäsche stellt international seit der Wiener UN-Konvention 1988 einen Kernbereich der strafrechtlichen Bekämpfung organisierter und transnationaler Kriminalität dar25. Die in der zweiten Geldwäscherichtlinie der EU (ABlEG Nr. L 344 v. 28. 12. 2001, S. 76) angelegten Pflichten von Rechtsanwälten, Notaren, Wirtschaftsprüfern und Steuerberatern stellen in verschiedener Hinsicht signifikante Veränderungen dar. Zum einen verstärken sie die bereits vorhandenen Verpflichtungen des privaten Sektors, in der Prävention und Repression von Verbrechen mitzuwirken, zum anderen greifen diese Verpflichtungen auf Vertrauensverhältnisse aus, die offensichtlich als hinderlich für wirksame Strafverfolgung eingestuft werden. Mit Verdachtsmeldungen und der Inpflichtnahme für Zwecke der Kriminalitätsprävention und Verbrechensbekämpfung verändern sich das Gefüge der Institutionen und die Balance, die durch die konventionellen strafprozessualen Rechte und Pflichten zwischen den Parteien des Strafprozesses einst hergestellt worden war. Im übrigen wird durch die zwangsweise Einbeziehung des Privaten in die Verbrechenskontrolle die grundsätzliche Frage aufgeworfen, wie weit solche Verpflichtungen unabhängig von den grundrechtlichen Fragestellungen und Problemen gehen sollten und dürfen. Zwar berufen sich die Verfechter einer weitergehenden Nutzung des angenommenen privaten Potentials für Zwecke der als übergewichtig betrachteten Kontrolle organisierter und terroristischer Kriminalität auf die erheblichen Risiken, die sich für moderne Gesellschaften, insbesondere aber für die Europäische Union bei wegfallenden bzw. weggefallenen Grenzkontrollen und interner Freizügigkeit stellen. Doch bleibt als Problem die Verhältnismäßigkeit. So ist natürlich vor allem aus dem Gesichtspunkt der Kosten heraus zu fragen, ob es angesichts der erwünschten und beobachteten Folgen angemessen ist, Privaten die mit Kontrollpflichten zwangsläufig verbundenen Kosten aufzuerlegen. Diese Kosten bestehen einmal aus den unmittelbar entstehenden Kosten der Kontrolle, zum anderen aus Folgekosten, die die Beziehungen zu Klienten etc. betreffen. Freilich reichen die Probleme weiter. Die Probleme verweisen auf die Entwicklung vom Rechtsstaat zum Schutzstaat sowie auf einen damit zusammenhängenden Typus von Intervention, der wenig formalisiert ist, auf symbolische Politik zielt und schließlich einer rationalen Effektivitätskontrolle entzogen wird. Die Konsequenzen in Form der Erweiterungen der Möglichkeiten vor allem des vorläufigen Zugriffs („Einfrieren“) auf verdächtiges Vermögen sind beträchtlich; sie greifen die wirtschaftlichen Grundlagen von Einzelpersonen und Unternehmen an und belegen ebenfalls die Bedeutungsverschiebung in das Ermittlungsverfahren oder gar dessen Vorfeld.

Ein zweiter Bereich, in dem die Zivilgesellschaft nunmehr in Pflicht genommen wird, betrifft den Telekommunikationssektor. Auch hier gilt, dass internationale und europäische Entwicklungen auf dem Gebiet der Überwachung der Telekommunikation bei erheblichen Unterschieden im Einzelnen durch technologischen Fortschritt, Wandel in ökonomischen und sozialen Strukturen und Sensibilisierung für Phänomene organisierter Kriminalität sowie Transaktionskriminalität im Allgemeinen und Terrorismus geprägt worden sind. Die Konvergenz der Kommunikationsmedien unter dem Dach der Digitalisierung, die Privatisierung der Telekommunikationsmärkte, rapide Erhöhung der Kapazität des Transports von Kommunikation, Mobilität sowie die explosionsartige Verbreitung von Kommunikationsmitteln (insbesondere in Form von Mobiltelefonen), leicht zugänglichen und effizienten Verschlüsselungstechniken, in Form der Reduzierung der Kommunikationskosten und schließlich der Miniaturisierung und kabelunabhängigen Vernetzung der Welt stellen nicht nur neue Herausforderungen für strafrechtliche Ermittlungen dar, sondern begründen neue Möglichkeiten der Kontrolle und Überwachung.

Gemeinsam ist den internationalen Entwicklungen in diesem Bereich deshalb auch die Auseinandersetzung um den Schutz von Menschenrechten, die gerade in den Dokumenten des Europarats wie der Europäischen Union, des Europäischen Parlaments, vor allem aber in den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sichtbar wird. Das Feld der Auseinandersetzungen hat sich dabei erweitert, denn in den neunziger Jahren werden zunehmend Verpflichtungen der Telekom-Anbieter in der Unterstützung rechtlich veranlasster Überwachung der Telekommunikation erörtert und in Gesetzen aufgegriffen 26. Hier geht es einmal um die Speicherung von Verbindungs- und anderen Daten, die anlässlich von Telekommunikation anfallen und den Zugriff durch Strafverfolgungsbehörden, jedoch auch durch Geheimdienste, hierauf, zum anderen um die Erweiterung der Überwachungskapazitäten durch die Verpflichtung von Telekommunikationsanbietern, die technischen Voraussetzungen für die Überwachung zu schaffen und auf dem Laufenden zu halten. In die Herstellung einer Balance zwischen Interessen treten damit neben Datenschutz und andere Bürgerrechte sowie Strafverfolgung wirtschaftliche und gewerbliche Interessen, die sich vor allem auf die Nutzbarkeit effizienter Verschlüsselungstechniken und die Vermeidung von Kosten bei der verpflichtenden Einbindung in Strafverfolgungsaktivitäten beziehen.

Die Europäische Union hat in verschiedenen Resolutionen und Beschlüssen die Bedeutung der Überwachung der Telekommunikation als besonders hilfreich für die Bekämpfung der organisierten Kriminalität hervorgehoben. Die Bedeutung der Überwachung der Telekommunikation und ihr Nutzen für die Strafverfolgung folgen freilich aus dem heimlichen und verdeckten Eindringen in den Privatbereich von Bürgern und damit aus Eingriffen in Grundrechte, die in nationalen Verfassungen, europäischen und internationalen Instrumenten geschützt werden. Insoweit geht es um einen Ausgleich von Interessen und Abwägungen, die auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention und hier in Art. 8 I und II vorgezeichnet worden sind (vgl. auch Art. 7, 8 der Charta der Menschenrechte der Europäischen Union; Art. 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte sowie Art. 17 des Paktes über Zivile und Politische Rechte). Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte stellt auf die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage, die Verfolgung von mit Art. 8 II EMRK vereinbaren Zielsetzungen (Art. 8 II sieht vor, dass in das Grundrecht nur mit dem Ziel der Verfolgung nationaler und öffentlicher Sicherheit, des ökonomischen Wohlergehens des Landes, der Prävention von Kriminalität und sozialer Unruhe, des Gesundheitsschutzes und Schutzes der Moral, des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer eingegriffen werden darf) sowie die Notwendigkeit der Überwachung in einer demokratischen Gesellschaft ab. Diese Grundsätze werden auch in der Richtlinie 2002/58/EC des Europäischen Parlaments und Rats aufgegriffen, wenn in Art. 15 I hervorgehoben wird, dass die grundsätzlich gewährleisteten Bürgerrechte im Zusammenhang mit Datenschutz und dem Schutz der Privatsphäre nur dann beschränkt werden dürften, wenn Beschränkungen und Eingriffe in einer demokratischen Gesellschaft eine notwendige, geeignete und verhältnismäßige Maßnahme zum Schutz nationaler Sicherheit und innerer Sicherheit sowie zur Prävention und Repression von Straftaten darstellten. Im Zentrum stehen damit Interessenabwägung und Interessenausgleich, ferner Rechtsstaatlichkeit und Verhältnismäßigkeit. Dass derartige Abwägungen allerdings durchaus unterschiedlich ausfallen können und dass aus dem allseits anerkannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine eindeutigen Ergebnisse folgen, zeigt sich nicht zuletzt an der Kritik der Europäischen Datenschutzbeauftragten an Vorschlägen aus der „Dritten Säule“ der Europäischen Union, Verbindungs- und weitere Daten, die anlässlich von Telekommunikation anfallen, unionsweit und obligatorisch auf mindestens ein Jahr für Zwecke der Strafverfolgung festzusetzen. Demgegenüber verweisen die Europäischen Datenschutzbeauftragten auf die Notwendigkeit der Einzelfallprüfung sowie auf eine kurze Speicherungsdauer und Vorrathaltung. Die Tendenz geht freilich dahin, die Speicherungsdauer und die Pflichten der Telekommunikationsanbieter auszudehnen.

4.4 Vom Tatverdacht zum Risiko

Die Entwicklungen auf dem Gebiet der Telekommunikationsüberwachung sind im Übrigen charakteristisch für die Abkehr vom konventionellen Ziel, begangene Straftaten aufzuklären, und die Zuwendung zu einer proaktiven oder präventiven Ausgestaltung und Nutzung neuer (technischer) Ermittlungsmethoden. Die treibende Kraft der rechtspolitischen und gesetzgeberischen Entwicklungen besteht in der Fokussierung der organisierten und transnationalen Kriminalität. Gerade in den angloamerikanischen Systemen und in Italien, in Frankreich, neuerdings auch in den Niederlanden sind für den Bereich der organisierten Kriminalität nicht nur repressiv ausgerichtete Ermittlungen durch die Überwachung der Telekommunikation erlaubt, sondern auch präventive bzw. Vorfeldermittlungen, die im Schwerpunkt strategische Informationsgewinnung im Bereich organisierter Kriminalität zum Gegenstand haben 27. Der Tatverdacht entfällt damit als Voraussetzung für die Kontrolle der Telekommunikation; er wird ersetzt durch die immer verfügbare Erkenntnis, dass das Risiko illegaler Zusammenarbeit in den Schattenwirtschaften der Drogen etc. eben existiert. Die Erfahrungen mit der Nutzung der Überwachung der Telekommunikation geben auch Anlass über die Möglichkeiten der externen, insbesondere richterlichen Kontrolle nachzudenken. Denn die Evaluation zeigt, dass richterliche Ablehnungen von Anträgen auf Überwachung praktisch nicht vorkommen. So wurde bspw. in den USA zwischen 1990 und 2000 kein einziger Antrag auf Überwachung der Telekommunikation abgelehnt. In europäischen Ländern liegen die Verhältnisse ähnlich28.

Auch in den Erweiterungen der Kompetenzen von Geheimdiensten und Polizei bildet sich die Verlagerung in das Vorfeld des Tatverdachts ab29. Die deutsche Sicherheitsgesetzgebung der letzten Jahre enthält eine Vielzahl von Regelungen, in denen die Kompetenzen der Geheimdienste (Bundesverfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst, MAD) und des Bundeskriminalamts bzw. des Bundesgrenzschutzes erweitert werden. Hierunter fallen neue Zuständigkeiten für die Beobachtung von Bestrebungen, die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung oder gegen das friedliche Zusammenleben der Völker richten. Zur Erforschung der Finanzierung des internationalen Terrorismus werden die Nachrichtendienste berechtigt, Informationen bei Banken und Finanzinstituten einzuholen (Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz) vom 9. Januar 2002). Neue Auskunftsbefugnisse sind gegenüber Postdienstleistern, Fluggesellschaften und Telekommunikationsunternehmen bzw. Internet Service Providern vorgesehen. Dies entspricht dem allgemeinen Trend, nämlich Telekommunikationsunternehmen längere Aufbewahrungsfristen aufzugeben und den Zugriff auf die vorrätig zu haltenden Daten zu erweitern30.

4.5 Neue Kooperationsformen: Task Force und Netzwerke

Der Gesichtspunkt der nationalen Sicherheit, die bereits vorhandenen Ansätze zur Bekämpfung transnationaler, grenzüberschreitender und organisierter Kriminalität sowie die Geldwäschekontrolle führen nunmehr auch zu Verbundsystemen zwischen Geheimdiensten, Zoll, zentraler und lokaler Polizei, Militär und Geldwäschekontrolleinrichtungen. Diese materialisieren sich in Task Force Ansätzen (Australien: National Crime Authority Agio Task Force; Kanada: National Security Enforcement Teams; Frankreich: Anti-Terrorismus Koordinationsgruppen UCLAT und CILAT sowie Vigipirate Renforcé (wo Polizei, Militär und Zoll zusammengefasst werden); Italien: Politisch-Militärische Einheiten (NPM); USA: Büro für Nationale Sicherheit (errichtet auf der Basis des Präsidentenbefehls Nr. 13228 und Ausgangspunkt für ein geplantes Ministerium für Innere Sicherheit). Derartige Task Force Ansätze schließen nicht nur Informationen, sondern auch Organisationen aufgabenbezogen zusammen und erfahren auf überregionaler Ebene in der europäischen Zusammenarbeit (SIS, Europol, gemeinsame Ermittlungsgruppen) sowie in der internationalen Zusammenarbeit (regionale Kooperationen; Liaison-Beamte) eine entsprechende Ausdehnung. Gerade das System der Verbindungsbeamten im Ausland ist in den letzten 15 Jahren stark ausgeweitet worden und hat zu einer Vernetzung polizeilicher Informations- und Strategiearbeit geführt. Ende der neunziger Jahre beläuft sich die Anzahl der vom BKA weltweit entsandten Verbindungsbeamten auf 48; die Mitgliedsländer der Europäischen Union sind weltweit mit insgesamt 287 Beamten vertreten. Freilich zeigt sich auch in diesem Bereich ein europäischer Schwerpunkt. Denn von den deutschen Verbindungsbeamten entfallen allein etwa 35% auf Westeuropa, und damit im Wesentlichen auf die Europäische Union. Umgekehrt arbeiten in Deutschland derzeit etwa 50 ausländische Verbindungsbeamte aus 22 Ländern. Verstärkt wird damit die operative Ebene der Prävention und Repression. In der Europäischen Rechtshilfekonvention vom 29. 5. 2000 sind in Art. 13 im Übrigen gemeinsame Ermittlungsgruppen vorgesehen, die die jeweils national bereits vorgesehenen Task Forces oder gemischten Ermittlungsgruppen dann auf einer anderen Ebene weiter vernetzen.

4.6 Neue Kontrollformen

Abschließend soll auf ein neues Instrument in der Kontrolle der Umsetzung von europäischer (und auch internationaler Politik verwiesen werden, das ggfs. auch auf die Verschiebung von Verantwortung hinausläuft. Dabei handelt es sich um den so genannten peer review, durch den die Implementation von übernommenen Verpflichtungen kontrolliert werden soll. Der peer review ist bekannt aus den Arrangements von GRECO zur Korruptionskontrolle, ferner auch aus OECD Ansätzen zur Überprüfung der Gewinnabschöpfungs- und Geldwäschepolitik. Freilich werden damit klassische Aufgaben des Parlaments ersetzt durch weiche Formen der Kontrolle, die im Wesentlichen wiederum durch die Exekutive beeinflusst werden.

5. Die Entstehung eines neuen Kontrollparadigmas

Die Veränderungen im Begriff der Sicherheit können auch bezogen werden auf ein neues Kontrollparadigma, das offensichtlich mit einem umfassenden Sicherheitskonzept auch verbunden ist. Denn das strafrechtliche Paradigma verändert sich von einem „Normal-Strafrecht und „normalen“ Beschuldigten hin zu einem – wie es Jakobs bereits vor Jahren zutreffend genannt hat – Feindstrafrecht31. Das Feindstrafrecht, so argumentiert Jakobs, unterscheide sich vom „Binnenstrafrecht“ dadurch, dass Straftäter vorgestellt werden, die ggfs. nicht nur keine (kognitive) Garantie dafür geben, dass sie sich als „rechtlich gesonnene Kommunikationsteilnehmer“ verhalten und die eben eine „kognitive Mindestsicherheit personellen Verhaltens“ nicht nur nicht garantieren, sondern geradezu das medial plakativ vermittelbare Bild produzieren, dass sie sich dauerhaft vom Recht abgewendet haben oder – dies wird die Zukunft des (Feind-)Strafrechts nach dem 11. September 2001 mutmaßlich stärker bestimmen – nie daran gedacht haben, eine (kognitive) Garantie zu geben, sich wie rechtliche gesonnene und Normen/Werte akzeptierende Personen zu verhalten. Mit der Antwort auf die Frage, wer es denn wohl ist, der diese kognitiven Mindestsicherheiten entweder nicht in der Lage ist zu erzeugen oder nicht bereit ist zu geben, wird auf seit langem bekannte Gruppen und Einzeltäter verwiesen. Denn zunächst fallen in diesen Personenkreis solche Täter, die als rational handelnde und rational entscheidende Personen charakterisiert werden, und eben nicht mehr als Verbrecher, dessen Taten auf sozialen Stress, individuellen Druck oder persönliche Defizite zurückgeführt werden, problematische Außenwirkungen und prekäre innere Zustände eben, die man sich durch ein entsprechend ausgerichtetes Sanktionensystem behebbar denkt. Dies wird insbesondere im Zusammenhang mit dem Diskurs über Transaktions- bzw. organisierte Kriminalität sichtbar. Dort wird der Tatverdächtige als verallgemeinerte Bedrohung dargestellt und zwar nicht mehr als Bedrohung für individuelle Güter und Interessen, sondern als Bedrohung für die gesamte Gesellschaft und ihre Grundlagen, die innere oder äußere Sicherheit des Staates oder andere, großflächig angelegte Rechtsgüter wie die Wirtschaft, die Volksgesundheit, die natürliche Umwelt etc. und auch nicht mehr als Bedrohung, die von einem Einzelnen herrührt. Andererseits rührt die eigentliche Gefahr eben nicht vom Individuum her, sondern von seiner Einbettung in eine Organisation oder besser in ein Netzwerk von Beziehungen. Dem entspricht es, wenn die neueren Analysen der Risikopotentiale moderner und zukünftiger Formen der organisierten Kriminalität und des Terrorismus auf Netzwerke abstellen und auf die sich damit entwickelnde Fähigkeit des „Ausschwärmens“32. Aus einer strategisch-organisatorischen Perspektive werden die (gefährlichsten) Varianten mit Ansätzen beschrieben, die das Konzept der „networks“ und der „netwars“ in den Mittelpunkt rücken33. Danach sind den zukünftigen „Konfliktgegnern“ der Staatsmacht die folgenden Merkmale gemeinsam. Die Nutzung moderner Kommunikationstechnologie, eine soziale und Vertrauen bzw. Zusammenarbeit garantierende Basis (Ethnie, Religion etc.), eine „vergemeinschaftende“ Erzählung über Ziele der Mission, selbständige, aber miteinander kommunizierende kleine Gruppen, sowie die Fähigkeit, bei einem grundsätzlich gemeinsamen Programm „auszuschwärmen“ und unabhängig voneinander zu handeln und sich zu entwickeln34. Die Entwicklung von Netzwerken der Untergrundökonomie und des Terrors ist dabei lediglich eine Spielart von Netzwerken, die die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Welt durchdringen und von einer territorialen Basis unabhängig sind. Die Entfaltung von Netzwerken und die damit vorhandene Präsenz von Rekrutierungs- und Aktivierungspotentialen, die weit verstreut sind und deshalb dem Netzwerk auch erhebliche Redundanz verleihen, ist unter dem Aspekt der Effizienz derartiger Netzwerke prekär, freilich auch aus der Perspektive der möglichen staatlichen Gegenstrategien. Sollten diese, wie vorgeschlagen wird, aus der Entwicklung von Gegennetzwerken bestehen, worauf Vieles hinweist, so wäre damit für demokratische Gesellschaften eine bereits von anderen Kräften betriebene zusätzliche Reduzierung der Kontrollierbarkeit der Exekutive verbunden. Wenn nur Netze Netzwerke effektiv bekämpfen können, dann fallen eben demokratische Sicherungen, die auf Transparenz, checks and balances sowie parlamentarische Debatte und Abstimmung gegründet sind, weitgehend aus.

6. Schlussfolgerungen

Der erweiterte Sicherheitsbegriff besteht in einer Verschmelzung von Konzepten innerer und äußerer Sicherheit, strategischer und operativer Informationssammlung und in der Verlagerung des Gewichts von der Repression auf die Prävention. Der erweiterte Sicherheitsbegriff hat Bedeutungsverschiebungen zur Folge, vor allem sichtbar in einer Bedeutungsverschiebung von der Justiz auf die Polizei sowie von Recht auf Effizienz. Mit diesen Verschiebungen sind Veränderungen in der Gewaltenteilung verbunden. Auf der Ebene der Europäischen Union wird dies sichtbar in der weithin dominierenden Rolle der Exekutive. Die Diskussionen und Entscheidungen verlagern sich auf eine Ebene, die sich der Öffentlichkeit und nationalen Systemen der Kontrolle weitgehend entzieht. Vor allem die besondere Betonung von operativen oder technischen Aktivitäten und deren Herauslösung aus formalisierten und damit transparenten Verfahren entspricht der Praxis der letzten Jahrzehnte im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit in Europa, die immer sehr stark auf Informalität und Flexibilität gesetzt hat. Freilich ist diese Grundlinie insoweit prekär, als sie bei weitgehendem Ausfall von Individualrechtsschutz Informalisierungsprozesse fördert und damit im Übrigen auch den Effizienzgedanken einseitig betont. Die Auswirkungen für Rechts- und Innenpolitik bestehen zuerst darin, dass ein erweitertes Sicherheitsbegriff eine Abkehr vom Tatverdacht und die Anknüpfung an Risikoräume oder Risikogruppen verlangt. Ein besonderes Problem entsteht bei der Bildung von Risikoprofilen, die Merkmale der Religion, Ethnie etc. nutzen, auch als Konflikt mit der Politik der Europäischen Union, die auf Anti-Rassismus und Anti-Diskriminierung abzielt. Schließlich sind die Auswirkungen in einer zunehmenden Inpflichtnahme des privaten Bereichs für Zwecke der Aufklärung und der Strafverfolgung erkennbar. Eine prekäre Unterscheidung wird zwischen polizeilicher und justizieller Harmonisierung und Kooperation sichtbar. Denn die Umsetzung polizeilicher und justizieller Kooperation folgt unterschiedlichen Linien und verweist auf unterschiedlich starke Motoren der Entwicklung. Eine starke Dynamik hat die polizeiliche Kooperation in den letzten zwei Jahrzehnten zu erheblichen Fortschritten geführt. Demgegenüber verweilt die justizielle Zusammenarbeit immer noch in recht bescheidenen und durch klassische Themen beschwerten Anfängen der Entwicklung. Der Gedanke der Gewaltenteilung wird durch erweiterte Sicherheitskonzepte prinzipiell aufgehoben. Auch dies wird wohl durch die einseitige Betonung der Effizienz in Sicherheitskonzepten bedingt sein. Die damit verbundenen Probleme werden im Europäischen Haftbefehl und in dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen in Strafsachen besonders deutlich sichtbar. Hier werden Eingriffe in Freiheitsrechte vorgesehen, auf die in Form parlamentarischer Beteiligung nicht Einfluss genommen werden konnte. Die Veränderungen in den Sicherheitskonzepten sind ausschließlich begründet mit durch organisierte, transnationale und terroristische Kriminalität verursachten Gefahrenlagen. Freilich fehlt es bislang an nachvollziehbaren Belegen, einmal dafür, dass und in welchem Umfang solche Gefahren vorhanden sind, zum anderen dafür, dass die entsprechenden Veränderungen in den Sicherheitskonzeptionen in der Lage sein werden, derartige Gefahren zu reduzieren. Viel spricht dafür, dass jedenfalls der Bereich der europaweit die rechts- und innenpolitischen Debatten dominierenden organisierten Kriminalität allenfalls konventionelle Bandenkriminalität oder die klassische Wirtschaftskriminalität widerspiegelt.

 

Fussnoten

1 Europäischer Konvent: Schlussbericht der Arbeitsgruppe „Freiheit, Sicherheit und Recht“. Conv 426/02, S. 1.
2 Stenson, K., Sullivan, R.R. (Hrsg.): Crime, Risk and Justice. The Politics of Crime Control in Liberal Democracies. Cullompton 2001.
3 Europäischer Konvent: Schlussbericht der Arbeitsgruppe „Freiheit, Sicherheit und Recht“. Conv 426/02, S. 16.
4 Petri, T.B.: Europol. Grenzüberschreitende polizeiliche Tätigkeit in Europa. Baden-Baden 2001.
5 Albrecht, P.-A.: Die neu verfasste Polizei: Grenzverwischung und Geheimverfahren. Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft. Sonderheft. Winfried Hassemer zum 60. Geburtstag. Baden-Baden 2000, S. 17-24.
6 Münkler, H.: Die neuen Kriege. Rowohlt: Reinbek 2002.
7 Albrecht, H.-J., Fijnaut, C. (Hrsg.): The Containment of Transnational Organized Crime. Comments on the UN-Convention of December 2000. Freiburg: Edition iuscrim 2002.
8 Sack, F.: Jugendgewalt – Schlüssel zur Pathologie der Gesellschaft? in: Programmleitung NFP 40 (Hrsg.): Gewalttätige Jugend – ein Mythos? Bulletin Nr. 4. Bern: SFN 1999, S. 10.
9 Albrecht, H.-J.: Die Determinanten der Sexualstrafrechtsreform. Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft 111(1999), S. 863-888
10 Wilhelms, U.: Politische und polizeiliche Dimensionen der organisierten Kriminalität. der kriminalist 1993, S. 233-236; Wittkämper, G.W., Krevert, P., Kohl, A.: Europa und die innere Sicherheit. Wiesbaden 1996.
11 Garland, D.: The Culture of High Crime Societies: Some Preconditions of Recent „Law and Order“ Policies. British Journal of Criminology 40(2000), S. 347-375.
12 Schelter, K.: Kooperation und Integration in der Europäischen Union im Bereich der Inneren Sicherheit. In: Theobald, V. (Hrsg.): Von der Europäischen Union zur „Europäischen Sicherheitsunion“? Die Gemeinsame Politik der Inneren Sicherheit in der EU. Berlin 1997, S. 15-32.
13 Schomburg, W.: Justititielle Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts in Europa: EURO-JUST neben Europol! ZRP 32(1999), S. 237-240.
14 Fijnaut, C.: The Schengen Treaties and European Police Co-operation. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 1(1993), S. 37-56
15 Hassemer, W.: „Corpus Juris“: Auf dem Weg zu einem europäischen Strafrecht? KritV 82(1999), S. 133-140.
16 Nelles, U.: Europäisierung des Strafverfahrens – Strafprozessrecht für Europa? ZStW 109(1997), S. 727-755.
17 Beck, U.: Das Schweigen der Wörter. Über Terror und Krieg. Frankfurt: Edition Suhrkamp 2002.
18 Münkler, H.: Die neuen Kriege. Rowohlt: Reinbek 2002.
19 Arquilla, J., Ronfeldt, D. (Hrsg.): Networks and Netwars: The Future of Terror, Crime, and Militancy. Washington: Rand 2001.
20 Beck, U.: Das Schweigen der Wörter. Über Terror und Krieg. Frankfurt: Edition Suhrkamp 2002.
21 Albrecht, H.-J.: Fortress Europe? – Controlling Illegal Immigration. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 10(2002) S. 1-22.
22 Kittrie, N.: Rebels with a Cause. The Minds and Morality of Political Offenders. Boulder: Westview Press, 2000, S. 193.
23 Arnold, J.: Kriminelle Vereinigung und organisierte Kriminalität in Deutschland und anderen europäischen Staaten. In: Militello, V., Arnold, J., Paoli, L. (Hrsg.): Organisierte Kriminalität als transnationales Phänomen. Freiburg: Edition iuscrim 2001, S. 87-176.
24 Maurer, A.: §129b und Kronzeugenregelung. Alte Instrumente in neuem Gewand. Bürgerrechte & Polizei 70(2002), S. 20-27.
25 Financial Action Task Force: Money Laundering 2000-2001 Report. Paris 2001.
26 Vgl. hierzu den US Communications Assistance for Law Enforcement Act (Calea) 1994 oder das niederländische Telekommunikationsgesetz 1998.
27 Monjardet, Dominique, Lévy René: Undercover Policing in France. In: Fijnaut, Cyrille, Marx, Gary (Hrsg): Undercover. Police Surveillance in Comparative Perspective. The Hague, London, Boston 1995, S. 29-53; Tak, P.: Heimelijke opsporing in de Europese Unie. Antwerpen, 2000.
28 Vgl. zusammenfassend Albrecht, H.-J., Dorsch, C., Krüpe, C.: Rechtswirklichkeit und Effizienz der Überwachung der Telekommunikation nach den §§ 100a, 100b StPO und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen. Freiburg 2003 (im Erscheinen).
29 Paeffgen, H.-U.: „Vernachrichtendienstlichung“ von Strafprozess- (und Polizei)recht im Jahre 2001. Strafverteidiger 22(2002), S. 336-341.
30 Vgl. hierzu die Übersicht zum Stand der Gesetzgebung in Mitgliedsländern der Europäischen Union in Note of the Council of the European Union to the Multidisciplinary Group on Organised Crime, Brüssel, 20. November 2002.
31 Jakobs, G.: Selbstverständnis der Strafrechtswissenschaft vor den Herausforderungen der Gegenwart (Kommentar). In: Eser, A., Hassemer, W., Burkhardt, B. (Hrsg.): Die deutsche Strafrechtswissenschaft vor der Jahrtausendwende. Rückbesinnung und Ausblick. München 2000, S. 47-56.
32 Arquilla, J., Ronfeldt, D. (Hrsg.): Networks and Netwars: The Future of Terror, Crime, and Militancy. Rand: Washington 2001.
33 Hess, H.: Terrorismus und Weltstaat. Kriminologisches Journal 34(2002), S. 143-149.
34 Hess, H.: Spielarten des Terrorismus. Kriminologisches Journal 32(2002, S. 84-88.

Lupe